第二章 我國遊民安置輔導制度之介紹
第二節 遊民輔導制度之體系與內涵
遊民輔導安置制度進入社政階段後，雖試圖打破遊民是犯罪者的想像，但福利政策該如 何落實，仍有爭議。近年來，立委曾多次提案要求內政部改善遊民政策，內政部社會局屢次 回函重申地方政府已施行「三層次服務階段」，對遊民有提供緊急、過渡及穩定服務（如就 業和居住） 。社會局所援引的三層次服務階段（Three-tier Approach）係源於美國遊民安置133 輔導策略，即按遊民各階段之需求將服務分為三層次 ：134
第一層緊急服務（Emergency Service），指提供庇護所、食物、衣物、補助金、醫療照 顧等服務，在實務係由具備短期安置功能之緊急庇護中心或外展服務承接此功能。缺乏社會 住宅或長期居住服務的國家，大多以此方式輔導遊民。在緊急服務期間，雖有部分個案在支 持下得以覓得新居與工作，但對於更弱勢的案主如僅提供短期服務，而未進一步配合其他配 套服務（如心理重建、職業訓練、中長期居住服務），他們離所後仍會返回街頭，待身心狀 況變差再次路倒接受安置，成為不斷進出遊民收容所與街頭的「週期性遊民」。是故，部分 更弱勢的遊民接受緊急服務後，需進入中長期之過渡及穩定服務階段，以進行後續追蹤。
第二層過渡服務（Transitional Service），指遊民居於緊急庇護中心的數月間，提供生活 重建、心理重建、身心治療、職業訓練、協尋永久住處或提供短期租屋補助。過渡服務係為 缺乏謀生技巧、短期未覓得住處之遊民所設置。本服務如能提供一定期間之救助，即可協助 遊民順利過渡至長期性住處。惟如遊民服務機構欠缺特殊服務功能，如心理衛生、癮症治療 及職業訓練等服務，則過渡服務效果很有限，僅為緊急服務之延伸。然而，即便遊民有接受 過渡服務，如果他們再次失業，繳不出房租，仍會陷入往返租屋與街頭之流浪循環。蓋遊民 之本質為居住缺乏，過渡服務仍有其限制，故解決之道為提供長期居住服務及穩定服務。
第三層穩定服務（Stabilization Service）係提供永久住處、就業機會及長期諮商輔導，
本階段服務以「居住服務」尤為關鍵。不論是以社會住宅或租屋補助均可幫助遊民定居，有 效減少遊民數量及減少短期安置中心的再申請率。蓋若無穩定居所，即難以有穩定的就業、
教育及醫療服務，而有穩定收入是減少扶助需求、再次自立之要素。
立委廖國棟、郭素株、侯彩鳳等人，歷年曾分別提案要求內政部改善遊民就業及安置方案，惟內政部之回
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函均稱已採三階段服務架構，似以現行服務為已足，屢次以相同內容函覆立法院。詳參立法院第7屆第7會期第 3次會議議案關係文書，2011年3月2日，頁252；立法院第7屆第5會期第15次會議議案關係文書，2010年5月26日，
頁394；立法院關係文書，立法院第7屆第4會期第4次會議議案關係文書，2009年10月7日，頁332；立法院第7屆 第2會期第11次會議議案關係文書，2008年11月26日，頁368。
林萬億，同註2，頁10-15；林萬億、鄭麗珍，同註6，頁10。
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表 3：三層次服務階段對應居住服務表
（資料來源：作者製表）
儘管學界對三層次服務階段之內涵已有說明，惟實際執行仍與學說見解有所差距。2015 年，衛生福利部於立法院報告時，表示其所推動的遊民安置輔導為三階段服務。該報告所示 之「緊急性服務措施」，僅涵蓋外展服務、極端氣候緊急庇護和基本生存照顧等服務。所謂
「過渡性服務措施」，明言提供短期安置，並對於不願接受機構安置的遊民機動提供臨時安 置（即遊民收容所）。所謂「穩定性服務措施」，指涉對於「有工作意願及工作能力之遊 民」提供職業訓練，或評估遊民之特性協調有關單位提供就業機會。承前揭報告，2016年，
法務部為回應國際人權公約初次報告之結論性意見與建議，於回應報告的50至51點進行說 明，表示為符合遊民之個別化需求，衛生福利部有推動「三階段服務措施」，並將三階段服 務措施之名詞易為基本生活維護、短期安置服務和生活重建服務 。135
雖然三階段服務措施是公部門推動遊民安置輔導的官方立場，惟查其所述之服務內涵，
不但未能精準對應至前述學者所引薦的三層次服務階段，且服務內容亦相對簡化。例如，官 方報告所指涉的緊急服務階段，僅止於外展服務和基本生存服務。臨時和短期之庇護服務則 被歸類到過渡階段，而未有生活和心理重建服務。在穩定服務階段，則被官方解讀為生活重 建服務，然而服務對象卻僅針對有工作能力及意願的經濟型遊民，提供就業服務及社區租屋 支持，而對於社會型遊民之支持需求漏未說明。
關於上開三階段服務措施之具體落實狀況，以下將於本節與第三節詳述，介紹現行遊民 安置輔導政策的內容及實施概況。本節先初步介紹我國遊民定義，探討遊民福利安全網所保 障的範圍。其次，針對「輔導服務」分別介紹實物給付與現金給付之規範和給付內容，以及 遊民於現行制度下的困境。之後，再於第三節針對遊民之庇護及安置之實施情形做介紹。
層級 階段 服務內容 居住服務
第一層 緊急服務 供餐、衣物、補助金、醫療服務、短期庇護及極端 氣候之緊急庇護
緊急安置
（一日或短期）
第二層 過渡服務 生活重建、心理重建、身心治療、癮症戒治、就業 服務、職業訓練、短期租屋補助或協尋永久住處
短中期安置 租金補助
第三層 穩定服務 就業輔導、長期諮商服務 社會住宅
租金補助
衛生福利部，同註63，頁1-2；參法務部，回應兩公約初次國家報告結論性意見與建議，2016年4月，36-37頁，
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網址：http://www.humanrights.moj.gov.tw/public/Attachment/64271114065.pdf。按法務部的回應報告第163段：
（1）基本生活維護：針對遊民之生活基本援助，各地方政府結合民間團體提供熱食、睡袋、盥洗服務、短期 安置及就醫服務。衛生福利部及各地方政府啟動低溫關懷措施，提供睡袋、熱食、衣物及短期安置服務，並補 助民間團體辦理基本生活維護服務。（2）短期安置服務：針對有安置意願之個案，提供短期安置服務，於公 設遊民收容處所，或結合社會福利機構,提供收容安置服務。（3）生活重建服務：針對有工作能力及意願之遊 民個案，轉介勞政單位（轉介定義為與勞政單位合作，提供就業資訊或職業訓練），或協助其於社區中租屋，
並輔導其就業。
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第一項 遊民定義
雖然社會救助法於1997年修法時，於第17條將「無家可歸遊民」（Homeless Person）納 入福利人口類型，惟該法及其施行細則並未明文遊民定義，僅在第2項授權地方政府於各地 的遊民辦法自行定義，帶來遊民定義一國好幾制的現象，遊民認定隨地方政府之財務及保障 人權之決心浮動 。136
在傳統上，地方政府為撙節開支，實務對遊民定義普遍採狹義認定，遊民無法光憑露宿 事實取得遊民福利身分，其尚需通過工作倫理與親屬責任等門檻，方能進入遊民福利安全 網。質言之，1994年頒佈的〈臺灣省遊民收容輔導辦法〉第3條規定：「遊民係指流浪、流 落街頭孤苦無依或於公共場所乞討叫化必須收容輔導者。」（2006年宣告廢止）「流浪」、
「流落街頭」及「乞討叫化」是對於社會現實之敘述，不脫早期對於遊民等同流浪漢、乞丐 的刻板印象 。「孤苦無依」及「必須收容輔導」隱含對於工作倫理及親屬責任之期待，排137 除家庭功能不彰之青壯年或健康尚可之遊民，且上開字詞均有不明確的問題；2012年，內政 部頒佈〈○○縣（市）遊民安置輔導自治條例範例〉第2條：「流浪、流落街頭孤苦無依或 於公共場所露宿者。」從居住缺乏的觀點切入，明確將「露宿」事實作為認定標準，但同時 仍保留「孤苦無依」，保留親屬責任門檻。
上開規定之殘補精神亦反映於各地法規，如〈台中市遊民收容輔導辦法〉的遊民定義並 未因應2012年範例進行修正，規範仍保留工作倫理與親屬責任之要求 ；〈新北市遊民收容138 輔導處理要點〉還包括「罹患精神疾病、身心障礙而遊蕩需人照顧」，將「個人的身心狀況 或匱乏狀態」納為評估標準 ，充實工作倫理門檻之內涵。前揭遊民定義將流浪的社會現象139 及刻板印象納入認定標準中，帶來規定過於廣泛及不明確的問題。雖然後來有融入居住缺乏 的觀點，但仍保留親屬責任及工作倫理等門檻，無形中排除許多事實上的遊民。爰此，國際 人權專家於2013年公布的執行兩公約之初次國家人權報告指出，鑑於我國遊民數據遠低於實 際遊民數量，建議中央政府與地方機關和公民社會組織（即第三部門）合作，積極外展發掘
中央行政機關衛生福利部（前身為內政部社會司）有頒佈〈○○縣（市）遊民安置輔導自治條例範例〉，
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作為地方政府頒佈相關辦法的參考範例。地方政府得衡量其資源決定是否擴大給付範圍，或為更進步之立法，
即使未完全遵照範例修正，亦不負行政責任。蓋〈○○縣（市）遊民安置輔導自治條例範例〉在性質上屬中央 行政機關的行政函釋，按地方制度法第30條第2項規定，對地方政府的自治法規無拘束力。
石桂榕，遊民問題之研究—以臺北縣為例，國立政治大學行政管理碩士論文，2007，頁15。
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台中市遊民收容輔導辦法第4條：「本辦法所稱遊民係指流浪、流落街頭孤苦無依或於公共場所棲宿、行乞
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必須收容輔導者。」台中市政府，府授法規字第0990000089號公告令，2010年12月25日修訂；原本高雄依循舊 版遊民定義：「街友，係指流浪（落）街頭、孤苦無依或於公共場所棲宿、行乞，且無家可歸而必須安置、輔
必須收容輔導者。」台中市政府，府授法規字第0990000089號公告令，2010年12月25日修訂；原本高雄依循舊 版遊民定義：「街友，係指流浪（落）街頭、孤苦無依或於公共場所棲宿、行乞，且無家可歸而必須安置、輔