第三章 經社文公約與我國對於住房權之保障
第二節 無家者安置制度之給付對象
英國的無家者安置制度自1977年建置時，即反映其殘補式福利之精神，以多重篩選機制 決定給付對象及內容。篩選關卡依次為申請人是否為無家者（Homelessness） 、有無優先563 需求（Priority Need）、是否自願無家（becoming homelessness intentionally）等，而非以露 宿事實為準 （如表11）。564
圖表 1：英國無家者安置對象篩選流程
（資料來源：作者製表）
地方政府只對通過所有關卡的人負有完全安置責任（Main Housing Duty），而對於通過 部分關卡者，僅負有提供合理措施（Reasonable Step）或諮詢與救助（Advice and Assistance）等義務。是故，即使具備無家者身分，如果遊民不具「優先需求」及「非自 願」等條件，仍無法進入安置階段。以下本文分別就無家者、優先需求及自願認定等要件之 內涵為分述：
第一項 無家者身分之審查
1996年住宅法第175條第1項至第3項，列舉成立無家者的條件。如果申請人欠缺自然上 可接近（available）及法律上可占有之住處 ；或雖然擁有住處，但該住處卻無法安全進565
除無家者之外，1996年住宅法尚包括「面臨無家威脅者」（Threatened with Homelessness）此類型。惟這種
563
居住邊緣者因非遊民，非本文研究範圍，故內文不予贅述。
其他篩選工具，例如法定資格（Eligibility），因其內容涉及外國人的安置資格，非本文研究範圍。關於法
564
定資格的內涵，主要涉及外籍申請人之安置權益，英格蘭區域的外籍申請者應參照1996年住宅法第160ZA條第1 項至第5項的規定。如果是（1）依1996年難民庇護及移民法（Asylum and Immigration Act 1996）應接受入境管 制（Immigration Control）者，或（2）不具1999年難民庇護及移民法第115條居住補助之請領資格，或（3）非 主管機關補充規範所涵蓋之類型，則此種外籍申請人便不具依本法安置之資格。Housing Act, 1996, c.52,
§160ZA (Eng.).
Housing Act, 1996, c.52, §175 (1)(a)-(c) (Eng. & Wales); See JAN LUBA QC & LIZ DAVIES, supra note 70, at ¶¶
565
11.2, 11.68-9.
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入，或住處是欠缺合法定居地點之移動式居所，或住處無法合理占有時 ，即具備無家者之566 身分。上開要件所涵攝之範圍，亦包括非屬本文研究範圍的邊緣居住戶，以下本文僅介紹與 遊民相關的規定：
第一款 無家之認定以家戶為單位
當遊民申請安置時，地方政府須先確認申請人及其家人是否無家。依1996年住宅法第 176條，制法者為了鞏固無家者的家庭 ，無家狀態的審查範圍亦包括申請人的「一般同居567 人」及「合理同居人」 。地方政府準則（Homelessness Code of Guidance for Local 568 Authorities）第8.5段闡明，「一般同居人」指相近血親、婚姻關係及同居伴侶（包括同 性）。「合理同居人」指在申請時雖無同居關係，但係可合理同居之生活成員，例如老人或 身心障礙者現任及潛在的照顧者 、受撫養子女等 。在學理上，本款所欲涵蓋的是「雖非569 570 家人，但有同宅共居事實」的生活共同體 。是故，當安置機構僅提供男性床位時（例如雅571 房或宿舍），申請人得以其女性同居成員無法一同安置為由，主張其仍為無家者 。572
第二款 可供睡眠之處不當然等同住處
1996年住宅法第175條規定，無家者必須缺乏住處，惟住宅法並未明文「住處」之定 義。在生活現實中，雖然部分結構物或建築可供休憩，但不具備生活功能，例如路邊的紙板
Housing Act, 1996, c.52, §§175 (2)-(3) (Eng. & Wales).
566
Din v. Wandsworth LBC, [1983] 1 AC 657 (H.L.) 663 (Lord Wilberforce) (appeal taken from Eng.) (U.K.).
567
1996年住宅法第176條第1款：「任何與他（申請人）如家人般正常同居（normally reside）之人」第2款：
568
「任何可合理期待（reasonably be expected）與其同居之人」。本文將以上兩種人簡稱為「一般同居人」及
「合理同居人」。
R. v Hackney LBC Ex p. Tonnicodi, [1998] 30 HLR 916, QBD. 本案上訴人罹患部分內分泌不足綜合症，日常生
569
活中有嗜睡、社交封閉、自我形象低落、憂鬱及暈眩的狀況。而且他右腳畸形，移動時會伴隨疼痛。以上情形 使他生活自理能力不足，購物、結帳、烹飪及洗衣都有困難。1994年，上訴人與Provolente先生同居，但他們 是照顧關係，無性關係。除生活照顧外，Provolente平日也會安撫上訴人焦慮及憂鬱的情緒。1996年，兩人從 佔據之地被驅逐。上訴人向地方政府請求安置措施，但地方政府認為Provolente與上訴人無性關係，且上訴人 無貼身照顧之需求，故政府僅對上訴人有安置義務。本案經上訴至王座法庭，法官援引醫學報告，認同長期性 的陪伴對上訴人的健康有益處，認定Provolente為上訴人的合理同居人，故撤銷原處分。
Homelessness Code of Guidance for Local Authorities, 2006, ¶8.5 (Eng.).
570
See JAN LUBA QC & LIZ DAVIES, supra note 70, at ¶11.30.
571
R v. Hillingdon LBC ex p Islam, [1983] 1 AC 688, HL cited by JAN LUBA QC & LIZ DAVIES, supra note 70, at
572
¶11.34.
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屋（cardboard box）、工寮、可供睡眠的車子、監獄等均非住處 。同理，一日型夜宿中心573 服務使用者雖能日日接受夜宿服務，但其於白日因無法使用設施，故在實務上仍被認定為無 家者 。574
其次，如果住處具備基本生活起居功能，卻缺乏合理的居住條件，住戶亦應被認定係無 家者。按1996年住宅法第175條第3項將缺乏能「合理繼續占用」（reasonable to continue to occupy）的住處，明文為無家者之認定要件，使得「屋況」及「居住品質」亦能被納入評估 中 。學者將這種居住型態分為兩大類型，即「視為不合理」和「事實上不合理」 。所謂575 576
「視為不合理」之情境，制定於本法第177條，目的是保障在住處遭遇暴力的受害者 。地577 方政府準則第8.21段對於施暴的內涵採廣義解釋，意指對於身心、性或經濟方面的傷害、暴 力或威脅。且暴力不以發生實害為必要，如有遭受暴力之危險及可能時 ，住處即應被判定578 不能合理繼續占用。至於影響「事實上合理性」之事由，散見於中央與地方的法規命令：
（1）欠缺可支付性：主管機關在1996年修法後，同年頒佈〈1996年適居性規則〉
（Homelessness (Suitability of Accommodation) (England) Order 1996），明定影響住處
「可支付性」（Affordability）之事項，凡遭列舉之事由均能影響「適居性」和「繼 續占用」的合理性。影響可支付性之事項，包括申請人的財務狀況 、居住相關開579
本句所列舉的四種情境，前三者為學者見解，最後一項為實務見解。See JAN LUBA QC & LIZ DAVIES, supra
573
note 70, at ¶11.11; See also Stewart v. Lambeth LBC [2002] EWCA Civ 753, [2002] HLR 40, CA [21]-[22] (Eng.). 本 案法官Peter Gibson引用牛津英文字典對於住處（accommodation）的定義，認同住所應為經常性居住地
（habitual residence），故監獄非1996年住宅法所稱之住處。
R v Waveney District Council ex p Bowers, [1983] QB 238, CA cited by JAN LUBA QC & LIZ DAVIES, supra note
574
70, at ¶ 11.44.
本要件之增訂係因應1986年Puhlhofer案所遇到的困境，即住宅法是否有保障住在居住品質惡劣的住戶？1986
575
年上議院審理的Puhlhofer案，Puhlhofer夫妻與兩名子女住在B＆B廉價旅舍，該房無烹飪跟洗衣設備，且須與其 他36個房客共用三間衛浴。Puhlhofer向Hillingdon地方政府主張他住的旅舍房間不是住處，請求政府提供安 置，但地方政府認定他們已有可供居住的「住處」，故駁回申請。本案後經上議院審理，法律貴族 Lord Brightman 認為個案的事實背景雖然令人感到憐惜，但既然國會將事實認定的權限交由地方主管機關認定，法 院介入事實認定恐有濫權的問題，故本案最終判定地方政府勝訴。R v Hillingdon LBC, ex p. Puhlhofer [1986]
AC 484, [1986] UKHL 1 (H.L.) [3], [9] (appeal taken from Eng.).
JAN LUBA QC & LIZ DAVIES, supra note 70, at ¶ 11.80.
576
Housing Act, 1996, c.52, §177 (Eng. & Wales); Homelessness Act, 2002, c.7, § 10(1) (Eng. & Wales).
577
Homelessness Code of Guidance for Local Authorities, 2006, ¶¶ 8.21-2 (Eng.); See also JAN LUBA QC & LIZ 578
DAVIES, supra note 70, at ¶¶ 11.84, 87-8.
例如收入、社會安全津貼、法院判定之撫養費、兒童津貼、年金、儲蓄等。Homelessness (Suitability of
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Accommodation) (England) Order 1996, SI No 3204, §2(a) (Eng.).
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銷 以及其他合理生活支出 。簡言之，如果居住開支致使必要日常生活資源受剝580 581 奪 ，則繼續占用即為不合理。582
（2）住處不符身障者之居住需求：地方政府準則第8.34段規定，無法供輪椅通行之住 處不具占用合理性 。583
（3）住宿型態：地方政府準則第8.34段亦特別列舉婦女庇護所、直達型廉價旅舍
（Direct Access Hostels）、一日型夜宿中心等住處，在性質上係僅提供緊急、臨時居 住服務之設施，而非供中長期間合理繼續占有之住處 。此規定源自案例累積之見584 解，司法實務界曾討論，倘若居所非「危難庇護」（Crisis Accommodation）性質，
而是由政府提供、能安全生活的庇護所或收容所，受安置者是否還算是個「無家 者」？司法判決早期的見解認為，受暴婦女庇護所非住處，免得受安置人滯留於庇護 所，無法後送至長期性安置處 。2008年，上議院在Moran案重申婦女庇護所不是能585 無限期占有之處所，判決主筆法律貴族586Baroness指出：「婦 女 係 為 逃 離 家 暴 而 無 家...雖然在庇護所內能獲得平安與支持，但庇護所終究非生活空間（a place to live），雖然有保障居住的必要規範，但在裡頭不可能過上正常的家庭生活，即讓人 匯集力量、想法與自主生活的地方 。」同理，基於政策考量，地方政府依據1996年587 住宅法第188條第1項提供之臨時安置處所588，或於訴願及訴訟期間提供之臨時安
例如租金、居住許可之給付、押金、服務費、地方稅等。Homelessness (Suitability of Accommodation)
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(England) Order 1996, SI No 3204, §2(b) (Eng.).
Homelessness (Suitability of Accommodation) (England) Order 1996, SI No 3204 (Eng.). 後來2006年地方政府準
581
則制定時，將該規範列舉於準則的17.39段，並補充相關內涵。Homelessness Code of Guidance for Local Authorities, 2006, ¶17.39 (Eng.).
R v. Brent LBCouncil ex p Baruwa, [1997] 29 HLR 915, CA; See also JAN LUBA QC & LIZ DAVIES, supra note 70,
582
at ¶11.101.
Homelessness Code of Guidance for Local Authorities, 2006, ¶8.34 (Eng.).
583
Homelessness Code of Guidance for Local Authorities, 2006, ¶8.34 (Eng.). 實務見解亦援用此說。Moran v
584
Manchester City Council [2008] EWCA Civ 378, [2009] UKHL 31, 47 (Baroness Hale of Richmond) (Appeal taken from Eng.) (U.K.).
R v Ealing LBC ex p Sidhu [1982] Q.B. 2 HLR 41 and Manchester City Council v Moran, Richards v Ipswich BC,
585
CA, [2008] EWCA Civ 378, [2008] HLR 39, CA, [6].
英國上議院成員由神職貴族與世俗貴族組成，後者可分為世襲貴族（Hereditary Peer）、終身貴族（Life
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Peer）及法律貴族（Law Lord）。依據1867年上訴管轄權法（Appellate Jurisdiction Act 1867），上議院擁有司 法權，院內設有「常任上訴貴族」（Lord of Appeal in Ordinary）負責審判事務。常任上訴貴族簡稱Law Lord，
該詞彙於學界有不同中譯：黃琛瑜與張正修譯為「法律貴族」，許忠信與黃國昌於著作僅以原文稱之，未提供
(Appeal taken from Eng.) (U.K.).
id., at 36, 55.
置 ，均非住處。反之，如受安置者遭安置機構驅離，因安置處所非住處，故地方政589 府亦不得認定其係自願無家 。590
第二項 優先需求之審查
遊民獲得「無家者」的法定身分後，仍不足以使其具備安置之資格，安置與否的關鍵仍 繫於是否具備優先需求（Priority Need）。即便是在申請安置的「等待期間」，主管機關如 能合理確信申請人具備優先需求，須依法履行臨時安置責任（Interim Duty） 。調查結果出591 爐後，再視個案情形提供不同支持程度之安置及居住服務（居住服務之內涵詳見本章第四 節）。以下本文先介紹優先需求之輪廓，再進一步聚焦於「弱勢」身分，蓋此係遊民符合優 先需求要件之主要管道。
第一款 優先需求的概觀
據1996年住宅法第189條第1項規定，優先需求的法定類型有：
據1996年住宅法第189條第1項規定，優先需求的法定類型有：