遊民的住房權保障─以英國遊民安置輔導制度為借鏡 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學法律學系碩士班碩士論文指導教授：孫迺翊博士. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. 遊民的住房權保障 ─ sit. y. Nat. er. io. 以英國遊民安置輔導制度為借鏡 n. a. iv. l Cto Housing of Rough Sleeper: The Right n. hengchi U. Lessons from the Shelter and Assistance System of Rough Sleepers in United Kingdom. 研究生：張鈞婷撰. 中華民國一. 五年七月 .

(2) 謝辭. 這本論文前前後後耗時5.5年才完成，從碩一下（2011年）花1年多瀏覽中文文獻，英文文獻滾了. 2年（體制內住宅法安置、體制外遊民救助各花約一年）。其餘時光大多輸給內在心魔，例如擔心能生的東西不多很焦慮、日日從早到晚很憂鬱、耍廢、網路成癮等等。能完成這本論文，絕對不是因為我很努力或很優秀，而是因為有眾多善心人士的幫助。支持我論文寫完的關鍵主要有四大要素：（1）認真盡責、治學嚴謹的指導教授（我相對是不盡責的學生）（2）願意跟我說話、為我禱告的教會肢體（3）原生家庭無怨無悔用金錢支持我（4）來自基督信仰的堅持。在政大法研所的這6年，我受到許多人的幫助和指教，感謝名單如下：. 一、教師. 當初為了考勞社法組，我旁聽黃程貫老師的勞動法，我很喜歡黃老師在課堂上幽默的幽默；入. 研究所後，我修讀林佳和老師的就業歧視專題研究，我做了身心障礙者就業歧視的學期報告，這份. 政治大堂上批判大法官解釋和台灣社會保險制度。在郭老師的課堂中，我接觸社會保險年金議題、短工津立貼，這些課堂上的學習將成為我人生的養分；感謝郭老師和屏科大社工系的林宏陽老師百忙之中，研究對我很有幫助，可應用在未來職場上；感謝郭明政老師在社會法方面的指教，郭老師常常在課. ‧ 國. 學. 抽空擔任我的口試委員，感謝口委們對於論文的指教。. 在組外課堂中，我有選修王曉丹老師的法社會學和人口販運專題研究。感謝老師當年帶我們到也曾旁聽過廖元豪老師的移民法，這些經驗成為我關注移工的基礎。. y. Nat. 感謝孫迺翊老師在我碩一時，願意簽下我做指導學生。這幾年，我資料蒐集很積極，在茫茫資. sit. ‧. 移工庇護中心做研究，學期報告最後還成為《人口販運防制法之實施成效》的其中一章。另外，我. al. er. io. 料海中亂槍打鳥亂看，同時卻又怠於寫作、嚴重拖慢論文進度。感謝上帝賞賜我好老師，老師每個. n. 月會招聚指導學生們開論文討論會，讓我這個有輕微社交障礙的學生有機會與其他學生進行學術交. Ch. i n U. v. 流。這幾年因為論文寫太久，我呈現疲乏的狀態，老師仍秉持愛心原則循循善誘，硬軟兼施，我就. engchi. 像是個硬著頸項的驢子，定期被鞭幾下，才被動走幾下。當我論文寫到第四章英國制度的時候，我那時焦慮於體制外的遊民安置輔導恐怕找不到可寫的法律依據，但孫老師仍持續鼓勵我整理英國官方文件的資料，就算一時間找不到相應法條，仍然可以先整理起來。而且那時老師為了簡省我經濟上的負擔，還用自己的研究經費cover我跨國借閱書籍的費用。如果老師沒有持續給予我鼓勵我，我知道第四章是寫不出來的。到了今年6月，我的第五章仍遲遲卡關，我不會寫也不知道怎麼寫，隨著畢業時間的迫近，我不能再繼續逃避。因為我實在不知道如何寫第五章，孫老師按著我的狀況，像帶孩子一樣耐性指導，第五章在老師的諄諄教誨下終於完成。特別感謝老師在口試前、完稿前，即使人在德國、美國，仍願意指導我這個不成材（甚至有點濫用恩典）的學生。. 二、政大. 在我擔任行政、國科會助理時，感謝勞社法組柏毅、瑞元、家豪、國媛、小猴等人，教我如何. 處理行政業務，特別是感謝小猴幫我扛下了讓我怕死的核銷，我做過一次就不想幹了；感謝國媛當年願意跟我一起禱告，一起為課業、老師、同學們做祝福禱告；感謝藝臻學姊、瀞心學姊曾跟我討論過人與人之間的關係；感謝志剛幫我想論文英文名稱；感謝外組的張俊傑在中國交換期間，幫我.

(3) 下載中國的學術資料；在孫門的論文討論會，感謝組內的瑞元、家豪、國媛、照華、芃伃和璧竹，組外的沛君、幸彤、奕安、念儂、敬人、姵妤、晁綱等人給予論文指教，特別感謝那些有擔任過與談人的同學們；感謝總圖館員孫鳳蓮協助國際跨館借書事宜，感謝系辦小天使子欣耐性處理行政業務，在口試時預備豐盛的水果餐；特別感謝璧竹、姵妤雪中送炭，自願協助處理口試庶務，讓我在口試焦頭爛額之際，能安心口試。. 三、街友圈. 感謝新北市志願協會讓我參與夜訪及機構拜訪，感謝平安居、萬里街友中心、林口觀照園、高. 雄和鳳山街友中心的工作人員，在我拜訪機構時派員讓我發問；感謝北志協夜訪隊隊長潔芯、新店紳士協會夜訪志工帶我夜訪街友；感謝桃園社工謝宏益提供資料；感謝芒草心的張獻忠、李盈姿、古登儒、許哲韡、文勤等人提供意見和資料，特別是感謝張獻忠幫助我把問題意識聚焦在街友的住房權上；感謝恩友中心華陰街分店、救世軍、活水泉教會得力牧師的招待；感謝南藝大記錄片研究所的瑜君，跟我一起機車雙載衝到萬里機構拜訪，還揪我一起到桃園體驗舉牌；感謝廚師小姜、壯. 政治大. 丁小江和志良、粗工組頭元瑞、社運無家者卜派、混混強哥、粗壯金虎、活水泉的阿珠跟我聊天，幫助我更了解漂泊者的世界和感受。. 立. ‧ 國. 學. 四、基督徒. 在研究所前期，感謝濟南長老教會讓我住在他們的學生宿舍，這間長老教會陪伴我走過大學、. ‧. 研究所重考的時光，並提供打工機會，在經濟、人際、情緒上提供支持。感謝林永頌和施淑貞兩位律師擔任我的沐恩父母，特別感謝當年施律師邀我到她家吃便當，那次談話後，經過她的鼓勵，我. y. sit. er. 碩二後，感謝台北真理堂允許我住他們的學生宿舍。感謝阿甫哥在信仰上提供指教。當我困惑. io. Nat. 決定報考勞社法組。. 時，感謝佳君姊願意聽我講話，臉書敲訊息時也願意耐性回應。感謝金花做我前任小組長，聽我說. n. al. i n U. v. 話、為我禱告，幫助我更認識自己。而且我萬萬沒想到論文會遇到職能治療的專有名詞，好險在英. Ch. engchi. 國制度撰寫時有把資料拿給金花看，專有名詞才沒翻譯錯誤。感謝甜甜在同居期間的照顧，自從跟甜甜分居後，我才體會到她的朧朦美，謝謝甜甜常常給予我正面的支持和鼓勵。更重要的是，在我 28歲那年，她幫助我意識到自己有亞斯伯格特質，使我更認識自己，了解自己有天生的輕度社交障礙（含情緒辨認障礙），讓我明白自己容易得罪人是因為天生腦殘；感謝現任小組長麗晴跟我約吃飯、為我禱告，並在社會互動上給予指教。感謝同小組的芷甄6月底協助找搬家公司，簡省不少麻煩；感謝政大系草智智、台大的珮瑜和以安，借我圖書館資源，讓我在休學期間能登入圖書館系統爬資料和借書，謝謝你們願意支持這份遊民研究；感謝台大社工所貴亨幫我借網路無法取得的研究報告；在口試前，感謝文昌哥、小英老師提供口試呈現的意見；感謝台北貴格會的珮儀介紹景美租屋處。感謝房東羅奶奶在論文最後衝刺階段，提供我瘋狂趕論文的舒適居所加偶爾投食；感謝達達偶爾半夜陪我聊天，聊信仰話題跟一些543。當我遇到醫學名詞翻譯的問題、身體出狀況時，感謝他提供醫學意見；感謝法蘭克哥哥提供打工機會，增加我的吃飯飯。感謝打工同事基哥幫我下載上浮. 水印的軟體、感謝詩詩為我禱告。. 在這幾年論文撰寫過程中，感謝所有為我禱告過的人（特別是在6月到8月之間，我在走投無路之下緊急發出代禱信，感謝那些有回應我的人）：（濟南教會）順雅、子奇（大專牧區）姿邑、安.

(4) 妮、曲曲、吳瑄Yu、以安、以柔、雅舒、姿驊、阿貴、甜甜（成人小組）芝文、芷甄、亭鈺、以軒、Wu Sarah、美足姊、德輝哥、Joanne Ho、Jessica Tai ，還有昱威學姊（以上名單參自臉書留言記錄）以及默默花10秒鍾為我禱告但沒特別留言的基督徒臉書朋友。. 五、家族. 感謝我的父母無怨無悔提供我舒適優渥的經濟生活，在安逸的經濟環境下，研究所拖了6年才畢. 業。感謝我的媽媽匯了一大筆錢給我，讓我後期的房租跟生活費有著落。感謝我的姊姊，開美國大學學生權限下載論文資料；感謝黎雪姑姑曾讓我她家的租屋期間，讓我有舒適的居住環境，感謝姑姑偶爾餵食。. 六、上帝. 有些人會納悶，明明上帝看不見摸不著，這種神有什麼好感謝的？我們要意識到，上述那些人. 如果有誰發生意外，或我在生命旅程中沒與他們相遇，或他們當時狀態不好，無法提供我幫助，我. 政治大到「虛空的虛空，凡事都是虛空。」（傳道書1：2）最後一章則說：「這些事都已聽見了，總意就立是：敬畏神，謹守他的誡命，這是人所當盡的本分。」（傳道書12：13）既然人的生命是如此虛空，那麼我希望在我氣息尚存時，能把生命花在有意義的事物上。. 學. ‧ 國. 就會錯過受惠的機會。況且，信仰因素是我投入遊民研究的重要動機，我高中時翻開聖經舊約，看. 為什麼論文題目要聚焦在遊民呢？我大學在濟南教會聚會時，教會離北車很近，偶爾會漂泊的. ‧. 旅客來到教會休息。我那時納悶：為何會有流浪人口出現在路上？這個社會的問題究竟出在哪裡？我們能為他們做什麼？我那時只能把團契聚會剩下的便當發給流浪者，但我不甘於只是發個便當。. y. Nat. sit. 在聖經裡，耶穌囑咐門徒：「我實在告訴你們，這些事你們既做在我這弟兄中一個最小的身上，就. er. io. 是做在我身上了。」（馬太福音25：40）「你擺設筵席，倒要請那貧窮的、殘廢的、瘸腿的、瞎眼的，你就有福了！因為他們沒有什麼可報答你。」（路加福音14：13-14）「你當為啞巴開口，為一. n. al. Ch. i n U. v. 切孤獨的申冤。」（箴言31：8）許多街友迫於教育資源不足、家庭功能解組、數位技能不足，他們. engchi. 無法為自己的困境辯解，他們承受社會的誤解跟道德上的責難。因此，作為主的門徒，我願意花我5 年的青春投入在遊民研究上，找出除了發便當之外，還能採取哪些方案去解決流浪問題的產生。感謝主，在老師、家庭、教會的支持下，我終於寫成200多頁的東西，論文寫完後，我也能放心去見主面惹～.

(5) . 摘要遊民作為未能被社會安全網承接的極度弱勢者，掉落至社會底層、陷入流浪循環。本文從居住缺乏的角度，假設：「當遊民的居住需求被滿足後，就能有效地幫助他們離開街頭，脫離流浪循環。」本文研究架構如下：. 第一章為緒論，介紹本論文的問題意識、研究範圍、研究方法及研究架構。. 第二章研究我國遊民安置輔導制度之歷史沿革、制度脈絡及執行。在歷史沿革部分，本文從台灣本島之制度出發，由從清治時期講耙梳至今日的制度樣貌。在執行層面，本文分別就遊民定義、輔導服務和安置服務進行介紹。並在安置服務部分，按三層次服務階段理論介紹遊民緊急、過渡和穩定階段之安置服務內容。. 第三章研究經社文公約與我國住房權之保障。本章介紹經社文公約適足住房權之國際發. 治政大耙梳我國二戰後所發展的住宅政策，是否落實住房權保障的精神。. 立. 第四章係關於英國遊民安置輔導制度及住房權保障之比較研究。本章介紹英國遊民安置. 學. ‧ 國. 展脈絡、保障內涵和國家之保障義務。接著，從憲法角度探討住房權於我國憲法之地位，並. 輔導制度之歷史沿革，以及法定安置給付對象的篩選過程和給付內容。儘管有遊民拒絕或不具法定安置資格，本文亦有介紹英國政府如何將他們再次網回社會安全網內。最後，本文介. ‧. 第五章係對於我國遊民安置輔導制度之修法暨政策建議。經過第二章我國遊民安置輔導. y. Nat. 紹經社文公約委員會和聯合國特別專員對於英國相關制度之評釋。. sit. 制度之探討、第三章經社文公約適足住房權之介紹，以及第四章比較英國遊民安置輔導制度. n. al. er. io. 之落實。本章回到本國的脈絡，回應前述三章研究成果，針對我國遊民安置輔導制度勾勒出. i n U. v. 以遊民居住需求為政策核心之政策暨修法建議，並附論國家向遊民扶養義務人追償費用之可. 行性。. Ch. engchi. 第六章提出研究結論，就以下主題進行分述：（1）現行遊民安置輔導制度未獲得充分保障住房權（2）英國遊民安置輔導制度住房權保障之實踐（3）經社文公約適足住房權和英. 國制度應如何融會於我國遊民安置輔導制度。. 最後，本文認為消極驅離遊民或僅提供維持基本生存需求之輔導服務，不但無法根絕流浪問題，輔導服務之失敗使遊民流竄社區，反而會強化社會大眾對於遊民之負面刻板印象、社會排斥和污名。本文研究發現，遊民安置輔導制度唯有按遊民之安置輔導需求進行設計，積極從居住需求之滿足，提供安置及輔導服務。如此才能增加遊民脫遊、脫離流浪循環的成功率、降低社會大眾對於遊民之排斥，幫助遊民儘快復歸社會、回歸社區、與社區共存。. 關鍵字：經社文公約、社會救助、無家者、住房權、遊民、露宿、安置、英國 .

(6) 簡目. 第⼀章緒論 ------------------------------------------------------------------------------------------ 1 第⼀節問題意識------------------------------------------------------------------------------------------------- 1 第⼆節問題之提出 --------------------------------------------------------------------------------------------- 8 第三節⽂獻回顧------------------------------------------------------------------------------------------------- 9 第四節研究範圍 -----------------------------------------------------------------------------------------------13 第五節研究⽅法：⽂獻分析法 ----------------------------------------------------------------------------18 第六節論⽂架構 -----------------------------------------------------------------------------------------------19. 第⼆章我國遊民安置輔導制度之介紹 ------------------------------------------------------20. 政治大. 第⼀節遊民法制歷史沿⾰ -----------------------------------------------------------------------------------20. 立. 第⼆節遊民輔導制度之體系與內涵 ----------------------------------------------------------------------31. ‧ 國. 學. 第三節遊民庇護及安置相關法制--------------------------------------------------------------------------44 第四節⼩結 ------------------------------------------------------------------------------------------------------60. ‧. 第三章經社⽂公約與我國對於住房權之保障 -------------------------------------------- 62. sit. y. Nat. 第⼀節住房權於國際法之發展 -----------------------------------------------------------------------------62. io. er. 第⼆節經社⽂公約適⾜住房權之保障 ------------------------------------------------------------------- 68 第三節我國對於住房權之保障 -----------------------------------------------------------------------------83. al. n. v i n 第四節⼩結 -----------------------------------------------------------------------------------------------------98 Ch engchi U 第四章英國遊民安置輔導制度及住房權保障------------------------------------------- 100 第⼀節制度沿⾰ ---------------------------------------------------------------------------------------------- 100 第⼆節無家者安置制度之給付對象 ---------------------------------------------------------------------121 第三節地⽅政府間之管轄標準 ---------------------------------------------------------------------------135 第四節無家者與遊民居住服務之給付內容 -----------------------------------------------------------138 第五節由經社⽂公約檢視英國之實踐 ------------------------------------------------------------------168. 第五章對於我國遊民安置輔導制度之政策暨修法建議 ------------------------------ 172 第⼀節關於遊民定義的再省思 ---------------------------------------------------------------------------173 第⼆節關於居住服務的細緻化 ---------------------------------------------------------------------------177 第三節遊民社會⾏政之改⾰建議 ------------------------------------------------------------------------194 !I.

(7) 第四節對於社會救助法之修法建議 ---------------------------------------------------------------------200 第五節附論：國家向遊民扶養義務⼈追償費⽤之可⾏性 ----------------------------------------206. 第六章結論 --------------------------------------------------------------------------------------- 209 參考⽂獻 -------------------------------------------------------------------------------------------- 212. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. !II. i n U. v.

(8) 詳目. 第一章緒論 -------------------------------------------------------------------------------1 第一節問題意識 -----------------------------------------------------------------------------------------------1 第一項職場、居住及社會參與的排除現象 ---------------------------------------------------------------------1 第二項國家對遊民的最低生存保障義務 -------------------------------------------------------------------------5 第三項社福制度的排除 ----------------------------------------------------------------------------------------------------6. 第二節問題之提出 -------------------------------------------------------------------------------------------8 第三節文獻回顧 -----------------------------------------------------------------------------------------------9 第一項非法律領域之遊民研究：遊民成因與類型 -----------------------------------------------------------9 第二項法律領域既有之遊民及住房權相關研究分析 -----------------------------------------------------11. 政治大. 第四節研究範圍 ---------------------------------------------------------------------------------------------13. 立. 第一項遊民 ----------------------------------------------------------------------------------------------------------------------13. ‧ 國. 學. 第二項我國遊民相關法規範 -------------------------------------------------------------------------------------------16 第三項適足住房權 -----------------------------------------------------------------------------------------------------------16. ‧. 第四項比較法 -------------------------------------------------------------------------------------------------------------------17. y. Nat. 第五節研究方法：文獻分析法 ---------------------------------------------------------------------- 18. io. sit. 第六節論文架構 ---------------------------------------------------------------------------------------------19. er. 第二章我國遊民安置輔導制度之介紹 ------------------------------------20 a. n. iv l C n 第一節遊民法制歷史沿革 ------------------------------------------------------------------------------20 hengchi U 第一項清治時期─ 消極治理（1763-1895年） ---------------------------------------------------------------20. 第二項日治時期─ 積極社會控制（1895-1945年） --------------------------------------------------------21 第三項中華民國統治時期 -----------------------------------------------------------------------------------------------21 第一款警政時期 ─ 以取締為導向（1949-1991年） -----------------------------------------------21 第二款警政移交社政 ─ 過渡時期（1991-1999年） -----------------------------------------------22 第三款社政時期 ─ 伴隨取締陰影，以福利為導向（1999年至今） ---------------------23 第一目延續殘補精神的遊民福利 ------------------------------------------------------------------------ 23 第二目取締陰影如影隨形 ------------------------------------------------------------------------------------ 25 第四項小結 ----------------------------------------------------------------------------------------------------------------------28. 第二節遊民輔導制度之體系與內涵 ---------------------------------------------------------------31 !III.

(9) 第一項遊民定義 ---------------------------------------------------------------------------------------------------------------33 第二項輔導服務 ---------------------------------------------------------------------------------------------------------------35 第一款實物給付 --------------------------------------------------------------------------------------------------------35 第一目供餐與盥洗服務 ---------------------------------------------------------------------------------------- 35 第二目心理輔導及醫療服務 -------------------------------------------------------------------------------- 36 第三目就業服務 --------------------------------------------------------------------------------------------------- 40 第二款現金給付 --------------------------------------------------------------------------------------------------------43. 第三節遊民庇護及安置相關法制 -------------------------------------------------------------------44 第一項實物給付 ---------------------------------------------------------------------------------------------------------------44 第一款緊急服務 --------------------------------------------------------------------------------------------------------44. 政治大第二目短期安置 --------------------------------------------------------------------------------------------------- 45 立第二款過渡服務 --------------------------------------------------------------------------------------------------------51 第一目極端氣候緊急庇護 ------------------------------------------------------------------------------------ 44. ‧ 國. 學. 第三款穩定服務 --------------------------------------------------------------------------------------------------------53 第二項現金給付：租金補助 ------------------------------------------------------------------------------------------56. ‧. 第四節小結 ------------------------------------------------------------------------------------------------------60. Nat. sit. y. 第三章經社文公約與我國對於住房權之保障 -----------------------62. n. al. er. io. 第一節住房權於國際法之發展 -----------------------------------------------------------------------62. i n U. v. 第一項住房權之形成背景 -----------------------------------------------------------------------------------------------62. Ch. engchi. 第二項經社文公約第11條制定過程 --------------------------------------------------------------------------------64 第三項普世性 -------------------------------------------------------------------------------------------------------------------66. 第二節經社文公約適足住房權之保障 ------------------------------------------------------------68 第一項適足住房權之範圍 -----------------------------------------------------------------------------------------------68 第二項適足住房權之內涵 -----------------------------------------------------------------------------------------------69 第一款程序保障 -------------------------------------------------------------------------------------------------------69 第二款近用住處 --------------------------------------------------------------------------------------------------------70 第一目可支付性 --------------------------------------------------------------------------------------------------- 70 第二目易取得性 --------------------------------------------------------------------------------------------------- 70 第三款住處品質 --------------------------------------------------------------------------------------------------------71 第一目必要設施之提供 ---------------------------------------------------------------------------------------- 71 !IV.

(10) 第二目適居性 -------------------------------------------------------------------------------------------------------71 第三目適當區位 --------------------------------------------------------------------------------------------------- 71 第四目文化適當性 -----------------------------------------------------------------------------------------------72 第三項適足住房權的基本原則與國家義務 --------------------------------------------------------------------72 第一款核心義務 --------------------------------------------------------------------------------------------------------72 第一目不歧視原則 ----------------------------------------------------------------------------------------------73 第二目顯著數量禁止 -------------------------------------------------------------------------------------------- 74 第二款一般法律義務 ------------------------------------------------------------------------------------------------75 第一目逐步實現原則 -------------------------------------------------------------------------------------------- 75 第二目禁止倒退原則 -------------------------------------------------------------------------------------------- 75. 治政大第一目尊重義務 -------------------------------------------------------------------------------------------------77 立第二目保護義務 -------------------------------------------------------------------------------------------------- 77. 第三款具體法律義務 ------------------------------------------------------------------------------------------------76. ‧ 國. 學. 第三目促進義務 -------------------------------------------------------------------------------------------------- 78 第四目實現義務 -------------------------------------------------------------------------------------------------- 78. ‧. 第五目國際義務 -------------------------------------------------------------------------------------------------- 79. sit. y. Nat. 第四項經社文公約內國法化 -------------------------------------------------------------------------------------------79. er. io. 第三節我國對於住房權之保障 -----------------------------------------------------------------------83. al. 第一項憲法基礎 ---------------------------------------------------------------------------------------------------------------83. n. v i n C---------------------------------------------------------------------------------------第一款居住自由與財產權 83 hengchi U 第二款生存權 ------------------------------------------------------------------------------------------------------------84 第三款基本國策 --------------------------------------------------------------------------------------------------------87. 第四款第22條之未列舉權 -----------------------------------------------------------------------------------------89 第二項住宅政策之變遷 ---------------------------------------------------------------------------------------------------90 第一款住房作為統治手段（1940年代-1970年代） --------------------------------------------------90 第一目國民住宅政策之開端 -------------------------------------------------------------------------------- 90 第二目平價住宅之起源 ---------------------------------------------------------------------------------------- 91 第二款公宅私有化（1970年代-2000年） -----------------------------------------------------------------92 第一目公共住宅私有化 ---------------------------------------------------------------------------------------- 92 第二目出租公宅之萌芽 ---------------------------------------------------------------------------------------- 92 !V.

(11) 第三款社會住宅政策之啟動（2000年-至今） ---------------------------------------------------------93 第一目社會住宅納入政策 ------------------------------------------------------------------------------------ 93 第二目路徑依賴於住宅私有化 ---------------------------------------------------------------------------- 94 第三目社會住宅發展現況 ------------------------------------------------------------------------------------ 95. 第四節小結 ------------------------------------------------------------------------------------------------------98. 第四章英國遊民安置輔導制度及住房權保障 ---------------------100 第一節制度沿革 --------------------------------------------------------------------------------------------100 第一項無家者安置輔導制度之濫觴：1601年濟貧法 ----------------------------------------------------100 第二項無家者專法的前身：1948年國家救助法 -----------------------------------------------------------102 第三項無家者專法的誕生：1977年住宅法 -------------------------------------------------------------------105. 政治大第五項住宅法於2002年之修正立 --------------------------------------------------------------------------------------115. 第四項 1996年住宅法 ------------------------------------------------------------------------------------------------------111. ‧ 國. 學. 第六項住宅法於2011年之修正 --------------------------------------------------------------------------------------118 第七項小結 ---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------119. ‧. 第二節無家者安置制度之給付對象 --------------------------------------------------------------121 第一項無家者身分之審查 ----------------------------------------------------------------------------------------------121. y. Nat. sit. 第一款無家之認定以家戶為單位 ---------------------------------------------------------------------------122. n. al. er. io. 第二款可供睡眠之處不當然等同住處 -------------------------------------------------------------------122. i n U. v. 第二項優先需求之審查 -------------------------------------------------------------------------------------------------125. Ch. engchi. 第一款優先需求的概觀 -------------------------------------------------------------------------------------------125 第二款弱勢的認定標準 -------------------------------------------------------------------------------------------127 第一目露宿事實僅為輔助判斷因素 ------------------------------------------------------------------- 127 第二目弱勢處境的認定標準 ------------------------------------------------------------------------------ 128 第三項非自願無家之審查 ----------------------------------------------------------------------------------------------131 第四項小結：遊民進入法定安置困難重重 -------------------------------------------------------------------133. 第三節地方政府間之管轄標準 --------------------------------------------------------------------- 135 第一項因居住事實產生地方關聯 ----------------------------------------------------------------------------------135 第二項因就業事實產生地方關聯 ----------------------------------------------------------------------------------136 第三項因家庭網絡產生地方關聯 ----------------------------------------------------------------------------------137 第四項小結：地方關聯的落實狀況 ------------------------------------------------------------------------------137 !VI.

(12) 第四節無家者與遊民居住服務之給付內容 --------------------------------------------------138 第一項無家者與遊民居住服務鳥瞰 ------------------------------------------------------------------------------138 第二項法定無家者居住服務安全網 ------------------------------------------------------------------------------139 第一款完全安置 ------------------------------------------------------------------------------------------------------139 第二款緊急及臨時安置 -------------------------------------------------------------------------------------------142 第三款給付品質 ------------------------------------------------------------------------------------------------------143 第四款諮詢與救助服務 -------------------------------------------------------------------------------------------148 第三項拒絕或無法依住宅法安置之遊民居住服務 -------------------------------------------------------150 第一款遊民的居住服務 -------------------------------------------------------------------------------------------152 第一目外展階段 --------------------------------------------------------------------------------------------------152. 政治大第三目中繼階段 --------------------------------------------------------------------------------------------------155 立第四目穩定階段 --------------------------------------------------------------------------------------------------155. 第二目緊急庇護階段 ------------------------------------------------------------------------------------------153. ‧ 國. 學. 第二款附特殊服務的居住措施 -------------------------------------------------------------------------------156 第一目支持性住房 ---------------------------------------------------------------------------------------------- 157. ‧. 第二目長期遊民的個人化服務 --------------------------------------------------------------------------161. Nat. sit. y. 第四項鄰避效應因應策略 ----------------------------------------------------------------------------------------------164. er. io. 第五項小結 ---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------166. n. 第五節由經社文公約檢視英國之實踐 ---------------------------------------------------------168 a v. i l C n hengchi U 第五章對於我國遊民安置輔導制度之政策暨修法建議 ------172 第一節關於遊民定義的再省思 --------------------------------------------------------------------- 173 第二節關於居住服務的細緻化 --------------------------------------------------------------------- 177 第一項三層次服務階段需落實 --------------------------------------------------------------------------------------177 第二項關於居住服務之近用 ------------------------------------------------------------------------------------------179 第一目應保障住處之易取得性 --------------------------------------------------------------------------180 第二目應保障住處之可支付性 --------------------------------------------------------------------------182 第三項給付應重視居住品質 ------------------------------------------------------------------------------------------184 第一目尋覓適居住處之責不宜轉嫁給遊民 -------------------------------------------------------184 第二目安置地點應位於適當區位 -----------------------------------------------------------------------186 第三款支持性服務需落實 ---------------------------------------------------------------------------------------188 !VII.

(13) 第一目支持性服務在我國不受重視 ------------------------------------------------------------------- 188 第二目英國支持性服務之落實狀況 ------------------------------------------------------------------- 191 第三目我國能如何借鏡 -------------------------------------------------------------------------------------- 193. 第三節遊民社會行政之改革建議 -----------------------------------------------------------------194 第一項戶籍登記不得作為拒絕給付事由 ----------------------------------------------------------------------194 第二項建議遊民輔導聯繫會報納入住宅主管機關 -------------------------------------------------------197 第三項建議明定政府研擬預防無家政策之權責 -----------------------------------------------------------198. 第四節對於社會救助法之修法建議 --------------------------------------------------------------200 第五節附論：國家向遊民扶養義務人追償費用之可行性 ---------------------------206. 第六章結論 ---------------------------------------------------------------------------209. 治. 政參考文獻 ---------------------------------------------------------------------------------212 大. 立. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. !VIII. i n U. v.

(14) 表格. 表 1：本文遊民研究範圍暨無家者類型對照表 ------------------------------------------15 表 2：遊民法規變遷表 ---------------------------------------------------------------------------------30 表 3：三層次服務階段對應居住服務表 ------------------------------------------------------32 表 4：台北市遊民群聚區供餐及盥洗服務一覽 ------------------------------------------36 表 5：台灣中央及直轄市遊民收置機構一覽 ----------------------------------------------47 表 6：國家及地方政府完全和逐步實現適足住房權之責任 -----------------------76 表 7：兩公約施行法賦予國家機關履行適足住房權之義務體系表 ------------81 表 8：住房權於我國憲法之地位 -----------------------------------------------------------------90. 政治大. 表 9：英國無家者專法暨遊民政策專責單位沿革 -------------------------------------120. 立. 表 10：英國無家者完全安置之契約類型 --------------------------------------------------140. 圖表. Nat. y. ‧. ‧ 國. 學. 表 11：社會救助法建議修正草案 --------------------------------------------------------------201. er. io. sit. 圖表 1：英國無家者安置對象篩選流程 ----------------------------------------------------121 圖表 2：遊民以弱勢身分取得優先需求地位之路徑 ---------------------------------127. al. n. v i n 圖表 3：英國無家者安置狀況流程圖 --------------------------------------------------------139 Ch engchi U 圖示. 圖示 1：供臨時安置的B＆B廉價旅舍 -------------------------------------------------------146 圖示 2：受安置遊民於聖蒙哥之寄宿中心共食 -----------------------------------------160. !IX.

(15) 第一章緒論. 第一節問題意識. 遊民於公共空間露宿，是工業化國家普遍須面對的問題。隨著社會經濟結構變遷、人口遷移及傳統家庭支持功能弱化，世界各大城市的流浪問題日益嚴重。在台灣社會，人們習慣以「遊民」稱呼露宿於街頭、公園等開放空間的無家者1。我國應如何支持遊民重拾有尊嚴的生活品質、邁向自主生活，是作為現代國家不得不面對的挑戰。以下本文簡述台灣遊民所面臨的社會排除現象、生存權之危害，以及在法律制度、安置輔導措施遇到的困境：. 第一項職場、居住及社會參與的排除現象. 對於流浪議題，坊間流傳「遊民是因為懶惰不努力才會露宿街頭」的刻板印象2。然而. 政治大. 實際情況是大部分遊民有從事非正式經濟（informal economy）工作，高達8成遊民有「工. 立. 作」，幾乎所有人以「拾荒」作為收入來源，靠打零工維生者有6成，不到3成靠慈善濟助生. ‧ 國. 學. 存，意味著遊民大部分係憑勞力維生，未完全仰賴施捨3，打破遊民都是福利依賴者、好吃懶做的刻板印象。而社會大眾不認為遊民有工作，恐怕是出自於對非正式工作之否認。儘管大部分的遊民有工作，卻因其工作性質主要是臨時、短暫、替代性高的低技術工作，導致他. ‧. 們常面臨失業、收入不穩定、難以積蓄的困境，導致無法支應每個月的房租費4 。是故，露. y. Nat. 宿主因並非懶惰不努力，而是因為「失業」及「收入不穩定」，意味著「有工作必有屋住」. n. er. io. al. sit. 之迷思並無法應用於遊民身上。. i n U. v. 在學界，社工學者慣將Homelessness翻譯為「遊民」，但本文耙梳國際及英國文獻後，發現Homelessness在國際慣例上非專指「遊民」，Homelessness之內涵尚包括其他居住排除的類型，與台灣民間將「遊民」等同露宿狀態之通念不合。且按台灣遊民政策之發展，「遊民」概念涵蓋至居無定所者（詳參本文第二章）之情形將日益普及。故按居住排除之程度，Homelessness涵蓋「無家者」（Homelessness）、「居無定所遊民」及「露宿遊民」（Rough Sleeper）三種類型，後兩者本文均統稱為「遊民」。 1. Ch. engchi. 2. 過半數民意代表、媒體記者認為係因「個人不努力」才成為遊民，但政府官員、學者、機構主管則不以為然。參林萬億，遊民問題之調查分析，行政院研究發展考核委員會編，1995年，頁112。本研究於2004年9月至10月，邀請50位各縣市政府承辦人員與外展社工協助問卷調查，除雲林縣政府未配合調查外，本研究發出204份問卷後，得到187份有效問卷。關於遊民所投入的工作類型，本次實證調查發現以清潔工（25.1％）及出陣頭（22.5％）為主，其他工作有發傳單（11.2％）、油漆工、保全等類型。本研究發現，高達半數遊民只靠一份收入維生（46.7％），3成投入兩份工作，僅16.6％投入三份工作。參鄭麗珍、張宏哲，遊民問題調查、分析與對策研究，內政部社會司委託研究報告，2004年，頁61；上開實證研究結果，與遊民倡議團體「當代漂泊協會」2010年10月及11月間在台北車站所做調查高度吻合。該團體共訪問140位遊民，發現九成的遊民曾有工作，並以正職工作（63%）為主，甚至11%遊民曾經擔任過老闆。在露宿期間，高達7成遊民有工作，但勞動型態高度不穩定，打零工比例高居首位（69%）。遊民的工作類型多數集中在舉牌（47%）、出陣頭（40%）、工地粗工（27%）、清潔工（17%）、廚房雜工（9%）等替代性較高之低技術工作。參當代漂泊協會，工作窮人與遊民一線間：台北車站遊民調查報告，2011年，網址：http://homelessoftaiwan.pixnet.net/ blog/post/26088713（最後瀏覽日：2015年6月13日）。 3. 據2004年的實證研究，發現6成受訪遊民上個月毫無收入，剩下四成有收入者，平均收入為4,280元，不及當時社會救助法所訂定之個人最低生活水準。參鄭麗珍、張宏哲，同註3，頁61-62；此外，當代漂泊協會在台北車站所做調查亦呈現相同結果，高達8成遊民每月工作收入低於5千元，近7成遊民每月工作收入少於3千元，因失業或工作不穩定導致租不起房子的比例高達9成。參當代漂泊協會，同前註。 !1 4.

(16) . 或有論者質疑，為何遊民不進入正式勞動市場，獲得穩定薪資以脫離露宿生活呢？主要原因有二：「勞動條件不佳」及「居住缺乏」是遊民進入正式勞動市場的主要障礙。大部分遊民的勞動條件較一般勞工差，多數人的教育程度只有國小畢業5。而且，有二至三成的遊民是身心障礙者，而且精神障礙障別有偏高之狀況6 。在如此不利的就業條件下，他們在正式勞動市場屢屢碰壁。雇主通常偏好專科或大專以上學歷、身體健壯、能提供廉價勞動力之勞工；其次，遊民因居住缺乏，欠缺放置私人物品的空間。在應徵時，必須攜帶所有私人用品面試，引來他人側目，並被貼上負面標籤。即使遊民有幸符合獲得老闆錄用，惟其無固定住處，且無固定收入維持通訊設備費用，造成與雇主聯繫間的障礙。因此，遊民對於就業市場的選擇，集中於勞動密集、低技術之非正式工作。除此之外，遊民即便獲得足以支付房租的工作，惟因其工作性質多是替代性高、穩定性低的工作，加上勞動條件差，易成為雇主優先解雇的對象，形成遊民反覆進出街頭的流浪循環7。. 許多遊民邁入露宿生活後，因生活環境惡劣、生活壓力太大，導致身心狀況每況愈下。. 政治大. 多數人為了處理流浪生活帶來的焦慮與情緒問題，常藉由酒精降低內心的焦慮感，以致於許多人染有酒癮8 。酒後失態常招致治安、環境衛生的問題。雖然居住服務可以降低遊民的生. 立. 活壓力，大幅降低飲酒之心理依賴需求9 ，但囿於現行社會福利制度預設重重關卡且給付系. ‧ 國. 學. 統建置不全，遊民問題現實上難以透過社福制度獲得解決。再加上國人不了解居住服務對於遊民輔導的效用，每逢遊民安置設施要設立時，往往會遇到社區民眾及民意代表的反彈。最明顯的例子是「台北市」的遊民收容所不在轄區內，卻坐落於「新北市」中和區圓通路上。. ‧. 在1992年，台北市社會局規劃在信義區六張犛設置遊民中途之家「崇德園」，卻因引起居民. io. sit. y. Nat. 5. n. al. er. 林萬億，同註2，頁109；吳欽仁，社會救助體系下的遊民現況及業務問題探討─以台北縣為例，東吳大學社會工作系碩士論文，2007，頁53、108；，王偉忠，台灣地區遊民服務網絡的初步分析－以國內的四個機構為例，國立中正大學社會福利研究所碩士論文，1998，頁4之31。 6. Ch. engchi. i n U. v. 林萬億，同上註，頁110；吳欽仁，同註5，頁109年；方孝鼎，台灣底層階級研究：以台中市遊民、拾荒者、原住民勞工、外籍勞工為例，東海大學社會學系博士論文，2001，頁20；曾有遊民文獻之研究建議，認為身心障礙遊民被忽略的福利權利可作為未來研究主題，參林淑容，街友服務之研究—以台中市干城區為例，國立中正大學社會福利研究所碩士論文，2006，頁82；依據台北市2012年之實證研究，遊民族群中精神疾病個案有增多之趨勢，而影響第一線社福人員之人身安全。參林萬億、鄭麗珍，臺北市遊民輔導計畫研究，臺北市政府研究發展考核委員會委託研究報告（編號：市政專題研究報告第380輯），2012年，頁57；「身心障礙特徵」與「流浪生命經驗」間的因果關係值得探究，有些身心障礙者係因社會福利及家庭照顧功能不足才流落街頭，但也有街友係因街頭生活太嚴峻，健康惡化，才加重障礙程度。另一方面，有部分街友的障礙程度處於灰色地帶，雖然其障礙未達到能取得殘障手冊的程度，卻實質影響其生活和勞動能力。 7. 例如，半數以上曾為建築工人的遊民，找到工作又再次重返街頭的人高達6成。參吳欽仁，同註5，頁108。. 有田野研究指出，遊民的酗酒行為與其精神困擾有關，有精神困擾者，酗酒頻率也越高。遊民的酒精濫用問題其與與心理健康狀況成正相關，許多遊民是透過喝酒排解精神及情緒困擾，而非僅係單純的酗酒問題。鄭麗珍、林萬億，遊民生活狀況調查研究，行政院內政部社會司委託研究報告（編號：PG10111-0015），2013年，頁135；除此之外，作伴飲酒同時是遊民的社交手段，作為獲取生活資源情報之方式。參方孝鼎，遊民身體與習性的自我照顧與社會規訓，2011年文化研究學會年會國際研討會，2011年，頁3，網址：http:// www.csat.org.tw/paper/C3-3%20%E6%96%B9%E5%AD%9D%E9%BC%8E.pdf（最後瀏覽日期：2016年6月28 日）。 8. 有論者指出，國外係以提供永久性住處作為遊民輔導的第一步，協助遊民居住穩定後，再漸進式輔導遊民改變生活習性、控制成癮習慣。參郭仲珈，遊民使用社會福利服務之經驗與轉變：以大臺北地區為例，國立臺灣大學社會工作學研究所碩士論文，2011，頁173。 !2 9.

(17) 及民代反彈，社會局最終只能將該園遷移10 ；時隔十五載，2008年又再次發生類似事件。當時台北市政府規劃在萬華艋舺公園附近設置三層樓的「一日型夜宿中心」，因遭遇萬華區居民抗議11 ，該建築物最終僅提供就業媒合服務。鑑於都會區涉及房價、鄰避現象等現實因素，「公辦」的遊民安置設施通常設置於偏遠地區（在北部有新北市林口、萬里等區域），或隱遁於安養中心、仁愛之家底下作為附屬設施。服務設施的隱密性、邊陲化以及安置設施之不足，實為居住排除後衍生的結果。. 遊民在遭受職場排擠，以及難以獲得適當的居住服務之現實下，只剩滯留於最易獲得生存資源的區域一途。這群未獲適當安置、輔導的社會弱勢者，長期佔用公共空間，其所形塑的街頭文化，同時招來其他底層人士之聚集，導致遊民群聚區的組成份子複雜12 。部分遊民因身心狀況惡劣，難以顧及個人整潔，強化遊民帶來髒亂的刻板印象。民意代表們為了解決遊民群聚問題，近年來屢出奇招，排斥社會底層弱勢者的意識型態一覽無遺。例如：2014 年，國民黨議員王正德在議會聲稱：街友就像餵狗⼀樣越餵越多，應該把他們載到陽明⼭上. 政治大. 讓他們⾃⼰散步⾛下來13 ；2015年，民進黨議員劉耀仁建議用強光間接驅離遊民，並反對在. 立. ‧. ‧ 國. 學 er. io. sit. y. Nat. al. n. v i n 吳秀琪，底層的社會建構與自我認同─以台北市遊民為例，國立清華大學社會人類學研究所碩士論文， Ch 1995，頁34。 engchi U 10. 蘋果日報，龍山國小旁設遊民所惹反彈學童多次被騷擾上萬居民擬向郝市長抗議，2008年09月14日。網址：http://www.appledaily.com.tw/appledaily/article/headline/20080914/30955496/（最後瀏覽日期：2016年6月28 日） 11. 12. 以萬華艋舺公園為例，該公園白天跟晚上的人群面貌相去甚遠，公園因緊鄰龍山寺、三水市場、風化區及夜市，且有可供休憩之長廊，吸引不少長輩、香客及賭徒聚集，人們白天在公園聊天、休憩、簽六合彩或賭博。又因該公園常有愛心人士發便當，吸引更多「非遊民」的民眾來撿便宜。到了夜晚，有屋可住的人各歸各處，白天打零工的遊民則回到公園安歇。是故，若非了解公園生態的內行人，通常難以辨識遊民與非遊民身分。儘管如此，遊民作為公園的定居者，卻常承擔製造髒亂及秩序破壞的罵名。例如2015年5月7日下午發生有前科的香腸攤販在混亂中刺傷駐衛警的事件，但萬華區的市議員應曉薇卻藉機抨擊台北市社會局欲設置置物櫃與定期發便當的規劃。在記者會中，應曉薇之說詞易使人誤會攻擊駐衛警者的人是遊民，但其實攻擊者是一般攤販。而這新聞背後亦透漏艋舺公園出入份子相當複雜，許多地方治安問題不應全然推卸給遊民。參東森新聞，艋舺公園設遊民置物櫃？應曉薇轟許立民「開倒車」，2015年5月8日。網址：http://www.ettoday.net/news/20150508/ 503873.htm（最後瀏覽日期：2015年6月13日）。筆者無法在台北市議會公報找到王正德這段發言的官方記錄，故僅能參考台灣人權促進會的新聞稿。該會記錄的王正德不當發言有：「遊民很多是潛在的神經病」、「輔導遊民就像餵野狗⼀樣，會越餵越多」、「晚上 13. 不去收容所，可開⾞送上陽明⼭、早上散步，這樣對他們⾝體也好」。參台灣人權促進會，「反歧視！要尊嚴！還給居無定所者有尊嚴的生存空間」記者會新聞稿，2014年5月28日。網址：http://www.tahr.org.tw/node/ 1417（最後瀏覽日期：2015年6月13日） !3.

(18) 國小旁設置遊民安置設施14 ；而對於萬華遊民問題表現得最為激烈的民意代表，非萬華區國民黨市議員應曉薇莫屬。應曉薇2011年在質詢時提出「誰把⽔灑在遊民⾝上就發給獎⾦」15，此段發言經公民團體公諸於記者會16，引起全國輿論譁然17。應曉薇自此一砲成名，成為全國少數具有知名度的地方市議員。應曉薇為了減少艋舺公園的遊民數量，亦將矛頭指向控慈善人士及社福人員，認為提供遊民服務的個人跟團體是遊民群聚的原因。是故，應曉薇不僅在2012年質詢時要求台北市的遊民自治條例草案增設「嚴格取締『不法』發便當」之規定18，還變本加利打壓第一線的街友社工、聲稱要砍社會局相關福利的預算。2015年6月，還召開記者會以幾近人格污衊的措詞指控「遊專⼩組社⼯利⽤遊民撈錢」，導致服務長達12 年的資深遊民社工張獻忠，在政治壓力下向社會局提出辭呈。因此事涉及社工專業遭污名，. 立. ‧ 國. 學. 14. 政治大. 劉耀仁不當發言：「這裡地⽅你趕不⾛，也不敢趕，也不能趕的時候，就應該採取何種措施，讓這裡脫離遊. ‧. 民聚集、治安問題、環境問題、衛⽣問題的不好印象」、「遊民最怕什麼？最怕光亮，他們注重⾃⼰的隱私（中略）若此時在建築物上安裝 2 盞強⼒的探照燈，讓艋舺公園夜間像⽩天⼀樣明亮時，還會有遊民聚集嗎？」、「那裡晚上太過於昏暗，遊民最喜愛了，可以喝酒、鬧事，甚⾄聚賭。所以需要亮、需要光線，⽽且那些光源也不會影響周遭居民的夜間⽣活」、「我知道你們勸離遊民，⼀定要有個地⽅去收容他們，但收容之處有很多選擇，為什麼要選⼀個和國⼩學童那麼近的地⽅當做遊民收容所？」參台北市議會公報，民政部門質詢第5 組，速記錄，99卷7期，2015年4月17日，頁2819，網址：http://tcckm.tcc.gov.tw/tccgazFront/gazatte/ readByGaz.jsp?vol=099&no=07&startPage=2806&endPage=2842（最後瀏覽日期：2015年6月13日）。劉耀仁之提案隔天經媒體披露後，引起輿論譁然，東華大學的吳明益教授在臉書以「強光照耀無緣人？」為題發表心得文，24小時內獲千人轉載。劉耀仁議員疑因受不了輿論壓力，且所屬政黨素來與社運團體關係較親，為了滅火，劉於19日在臉書上公開致歉。. n. er. io. sit. y. Nat. al. 15. Ch. engchi. i n U. v. 應曉薇議員2011年10月27日的質詢內容，多次出現「驅逐遊民」一詞，其不當發言有：「貴處只要決定⽤⽔. 管向遊民噴⽔，全萬華區的居民都會感激你」、「解決遊民問題，本席⽤⼼良苦，請公園路燈⼯程管理處給本席多⼀些⽀持。配合本席要求的時段進⾏灑⽔作業，不能只在公園外圍灑⽔,也可告訴執⾏作業的同仁，誰把⽔灑在遊民⾝上就發給獎⾦，因為這些遊民真的太糟糕了！」、「萬華區要繁榮，要靠⼤家的智慧驅逐遊民」。詳參台北市議會公報，質詢及答覆（第11屆第2次定期大會），85卷8期，頁3122、3127，2011年10月27 日。影片〈以為潑冷水就看不到窮人 (Stop Hosing The Homeless)〉，係由台灣當代漂泊和遊民行動聯盟合力製作，內容包含：（1）2011年10月27日應曉薇市議員於市議會質詢的言論；（2）2011年7月11日馬英九總統否認政府推行遊民驅趕措施之官方回函；（3）2011年12月11日警察於台北龍山公園驅趕遊民；（4）公園處清潔人員深夜時，正對著遊民的躺臥處噴水。影片網址：https://youtu.be/LhQ-n5VXi7w（最後瀏覽日：2012年1月3 日）；遊民權益倡導團體之聲明，參當代漂泊，以為潑冷水就看不到窮人，網址：http:// homelessoftaiwan.pixnet.net/blog/post/40535111，最後瀏覽日：2012年1月3日）。 16. 17. 參蘋果日報，寒夜噴冷水驅遊民，2011年12月25日；中國時報，短評：殘酷的耶誕夜，2011年12月26日；聯合晚報，社論：遊民看不見不等於不存在，2011年12月26日；林萬億，遊民是同胞不是敵人，蘋果日報論壇，2011年12月26日；蘋果日報，該被沖走的是應曉薇，2011年12月27日。 18. 萬華市議員應曉薇以減少「無業遊民」及「假遊民」為由，要求台北市的遊民法規草案增加「不法發便當」之規定。參台北市議會公報，第11屆第4次定期大會第2次速記錄，91卷3期，頁863以下，2012年9月19日。網址： http://tcckm.tcc.gov.tw/tccgazFront/gazatte/gazette_browse.jsp?main_id=606（最後瀏覽日：2015年6月13日）。 !4.

(19) 社工界大老罕見地聚集公開行動，到台北市政府召開聲援記者會19 。上開民意代表的出發點雖然都是為了減少特定區域的遊民數量，但其作法對脫遊毫無幫助，反而是把遊民驅離到其他社區流浪，社會整體的遊民人口並未減少。. 面對民意代表的壓迫，遊民毫無抵抗能力。雖然他們群聚於都會公共場所多年，但難以憑藉「長年居住事實」獲得權利保障。蓋流浪的生活型態源自家庭解組、長期失業及遷徙，實證研究指出有半數以上遊民是外縣市人口，且半數無身分證20。在選舉法規「戶籍主義」之限制下21 ，遊民的戶籍地與居住地脫節，使得他們的意見在實際居住地並不具有政治上的意義。又因遊民來自各縣市，平日未經營戶籍地社區，回歸本鄉時，他們也難以透過投票產生壓力。是故，政治現實往往是發表不利遊民權益言論的民意代表，反而順利連任，而遊民則淪為政治角力中靜默無聲的邊緣族群。. 第二項國家對遊民的最低生存保障義務. 政治大規定「人民之老弱殘廢，無力生活，及受非常災害者，國家應予以適當之扶助與救濟。」相立關預算之編列，增修條文第10條第8項規定「國家應重視社會救助、福利服務...等社會福利工憲法第15條規定，國家應保障人民之生存權。在基本國策社會安全一節，憲法第155條. 學. ‧ 國. 作，對於社會救助...等救濟性支出應優先編列。」按憲法意旨，生存權除具防禦性格外，國家對於人民之生存權亦具客觀保護義務。當人民貧困交加，生活無以為繼，國家基於生存權. ‧. 保障之精神，須予以救助和扶持，以保障人民最低生活水準之維持，落實「合乎人性尊嚴之. n. er. io. sit. y. Nat. al. 19. Ch. engchi. i n U. v. 參蘋果日報，服務遊民社工爆辭職北市社會局：不會背棄部屬，2015年06月12日；張獻忠受訪時透漏：「過去應曉薇不斷透過發新聞稿等⽅式抹⿊他，也⼝頭施壓社會局⾧官要求他離開，⾧官未給他壓⼒，是他覺得很不公平，興起不如歸去念頭。」蘋果日報，社工受辱請辭社運界聲援，2015年06月13日；「作家楊索指出，應曉薇以每⽇向社會局索取七、⼋次張獻忠個資的⽅式，並且頻頻致電社會局施壓關切，甚⾄在個⼈臉書上發⽂，要求台北市社會局「⾃清⾨⼾」，逼迫張獻忠辭職，同時威脅將動⽤職權，刪減遊民專案預算。」參汪彥成、張方慈，社工透過遊民服務牟利？社福界籲停止抹黑，公視新聞議題中心，2015年6月13日。（網址： http://pnn.pts.org.tw/main/2015/06/13，最後瀏覽日：2015年6月13日。）；社團法人台灣社會福利總盟發表聲明，訴求包括：「不應將民間團體與實務⼯作者當成「代罪羔⽺」，並挑撥遊民與社區的衝突。遊民議題背景複雜，若不解決各種經濟、家庭、⼼理、社會、健康、法律…問題，僅將問題歸責於個別遊民⽣活品⾏不佳、性格習慣飄泊，⼜任意指責協助遊民的社福團體、實務⼯作者是「⿊暗的共犯結構」，完全無助問題解決。民意代表固然代表選區之民眾利益，但不該藉由污名化的指責，挑唆社區民眾與遊民、社福團體之間的⽭盾衝突（中略）過往對遊民群眾以強⼒鐵腕⼿段，採驅散、取締⽅式處理，已被證明完全無效。」參社團法人台灣社會福利總盟，社會福利團體對「芒草心慈善協會」與前負責人張獻忠先生遭應曉薇市議員指控「利用遊民撈錢」一事聯合聲明，2015年6月11日，網址：http://tswl0624.blogspot.tw/2015/06/blog-post.html#more，最後瀏覽日：2015年6月15日）。 20 21. 林萬億，同註2，頁110；林萬億、鄭麗珍，同註6，頁57；吳欽仁，同註5，頁108。. 例如公職人員選舉罷免法第17條及總統副總統選舉罷免法第13條，均規定「選舉人，除另有規定外，應於戶籍地投票所投票。」 !5.

(20) 生活權」22。. 赤貧的生活型態，除了最低生活水準難以維持，亦帶來生命延續的折損。遊民露宿在外欠缺房屋屏蔽，暴露於來自自然界和人為帶來的傷害，產生遊民死亡率遠高於一般國民的結果23。關於無屋可住的生活型態對人民基本生活帶來的危害，大法官曾於第571號解釋理由書描繪：「九二一震災發生後...因房屋倒塌或受嚴重之毀損，斷垣殘壁，頓失風雨之遮蔽，生活起居將暴露於大自然外力之間，甚或流離失所，生命、身體、財產之安全及精神之安寧均陷於重大之危懼，基本生活之維持有難以為繼之虞，亟需國家即時之緊急慰助...具有生存照護之緊急必要」。大法官援引憲法第155條，為安頓失去家園的災民，國家有提供災民緊急救助的必要，以維持其基本生活水準。. 部分遊民雖非因災害失去住處，然其無住屋之生活型態、生存延續和最低生活水準所遭受之威脅與災民不相上下，甚且有過之無不及。是以，遊民救助之急迫和必要性，本文認為亦得比附釋字第571號之情形，國家須給予遊民必要之救助和扶持，以保障其生存權。遊民救助，在性質上屬給付行政，雖然立法者對於給付行政有較大的形成自由（釋字第443號參. 政治大大事項」（釋字第614號參照），則救助之方式、內容和範圍即屬相對法律保留事項，立法立照），惟當該給付措施對遊民生存權之實踐有重大意義，係「實現人民基本權利之保障之重. ‧ 國. 第三項社福制度的排除. ‧. 學. 者須應以訂立法律，或以法律授權行政機關發布命令為之。. 當遊民在就業、居住及社會參與遭受排除、生存權遭受威脅時，社會救助制度是否有發. Nat. sit. y. 揮社會安全網的功能呢？我國現行的社會救助制度以「戶籍主義」、「親屬責任」、「擬制工資」等事項作為「受助資格」之要件24 ，背後預設窮人無收入係因懶惰不工作，並期待由. io. n. al. er. 其原居地的家庭扛起照顧窮人之任務。惟此之社會福利制度所描繪的窮人圖像，與遊民的生. i n U. v. 活現實大為不同，導致許多遊民掉出安全網之外，難以獲得適當的救助。. Ch. engchi. 遊民除在救助系統面臨重重關卡，對脫遊具備關鍵地位的居住服務亦建置不全。實證研 22. 鍾秉正，論社會法之生存權保障功能，載：社會法與基本權保障，頁166，2010年；有學者耙梳國內文獻，發現學界大多參酌德國學者和實務見解，從憲法第15條生存權保障切入，結合人性尊嚴保障，作為社會救助制度提供給付，確保人民最低生活水準保障之憲法依據。參孫迺翊，社會救助制度中受救助者的人性尊嚴保障─ 一個憲政國家興起前後的比較觀察，月旦法學雜誌，頁68，2006年9月；關於生存權之內涵，有學者耙梳憲法制定脈絡，認為憲法第15條生存權之內涵，包含生命權、最低生活維持與救濟之權利。並闡明憲法第155條所指之社會扶助，應與社會救濟有別，賦予國家不以最低生存保障為目標，更應為積極的社會扶助或社會促進措施之任務。參郭明政，社會憲法─社會安全制度的憲法規範，載：部門憲法，蘇永欽主編，頁338、343，2006 年。有研究發現，查報的「遊民」因故死亡的案例也屢見不鮮，死亡率大約是1-2％之間，比起一般人口的死亡率 0.000378（在2002年為每10萬人37.8人）還高。參鄭麗珍、張宏哲，同註3，頁74-5；在英國，無家者的平均死亡年齡是47歲，英國無家者的自殺率是一般人的九倍，成為暴力受害者的機率比一般人高出13倍。See Owen Bowcott, UK Homeless No Longer Have to Take 'Almost Impossible' Accommodation Test, THE GUARDIAN (May 13, 2015), http://www.theguardian.com/society/2015/may/13/homeless-people-almost-impossible-accomodation-test-localauthorities. 23. 詳參第二章第一節第三項第三款。救助制度之殘補性格和公部門的防弊作風，使低收入戶審查趨向嚴格。在實務上，公務員在社會救助救助低收入戶審查上承受莫大的壓力，一方面如有溢領的狀況，公務員不但須追繳溢領的金額，影響考績和升遷。更嚴重的後果，還會使承辦人員身陷圖利罪的罪責。或遭媒體報導，打擊公部門的威信。參洪伯勳，製造低收入戶，頁80-149，2015年。 !6 24.

(21) 究指出，近7成遊民未住過遊民收容所（66.5％），學者推測與收容所未廣設有關25 。而位居遊民安置輔導末端的長期性居住服務「社會住宅」亦嚴重缺乏，僅佔住宅總量的0.08％26，且大部分集中於台北市、新北市與高雄市等都會區，其他區域幾乎沒有社會住宅存量27。此外，遊民因僅係住宅法第4條12種特殊身分給付對象之一，遊民被迫與其他弱勢者競爭稀有之住宅名額。在實務上，台北市都市發展局曾為降低鄰里反彈，將遊民從規劃中的社會住宅分配名額中剔除28。在長期安置系統不完備之現實下，目前台灣提供給遊民的居住服務，大多集中於緊急短期庇護。. 另一方面，既然有近7成遊民未住過遊民收容所，則仍有3成得獲緊急庇護，惟受限於資源有限，輔導未能落實，庇護設施未能發揮積極脫遊的功能。詳言之，遊民進入緊急庇護安置處所後，面對的是宿舍式管理、社會規訓濃厚的短期庇護空間29 。在收容所內，受庇護者的生活起居受到監控，所內生活單調乏味，生命毫無成長。除非受安置者有積極脫遊的意願且具備勞動條件，能在安置期間內存下租屋押金或在安置時接受適度的輔導，拾回適應社會. 治政風、無處可去，又再次回歸「遊民」的身分，繼續流浪，再次陷入街頭文化的惡習（如酗大立酒），過往付出的輔導資源無異付諸流水。是故，遊民需要的不僅是能遮風避雨的住處，且的自信及能力。否則當安置結束後，「受安置者」仍未獲得自立的能力。在離所後兩袖清. ‧ 國. 26. 鄭麗珍、張宏哲，同註3，頁57。. ‧. 25. 學. 是能培養脫遊能力的安置措施30。. sit. io. 謝博明，居住正義之實現？我國住宅政策與住宅法之探討，台灣環境與土地法學雜誌，2012年4月，頁81。. n. al. er. 27. y. Nat. 社會住宅推動聯盟，什麼是社會住宅，網址：http://socialhousingtw.blogspot.tw/2010/10/blog-post_7547.html （最後瀏覽日期：2015年6月13日）；江尚書，從居住五法看當前住宅問題與社會住宅實踐，建築師，38卷2 期，頁90，2012年1月；花敬群演講口述，台北市住宅支援政策脈絡、現況與展望，亞洲地區住宅研討會，2013 年8月9日。. i n U. v. 2013年，北市府在規劃社會住宅名額時，為降低周遭住戶之反彈，曾將遊民及其他弱勢族群（特殊境遇家庭、於安置教養機構或寄養家庭結束安置無法返家（未滿25歲）、受家庭暴力或性侵害之受害者及其子女、感染人類免疫缺乏病毒者或罹患後天免疫缺乏症候群者、災民、其他經中央主管機關認定者）等七類族群排除於社會住宅之申請名額外，僅保留育有未成年子女3人、低收入戶、身心障礙者、65歲以上老人、原住民等5類族群。參蘋果日報，北市社會宅拒收愛滋患首案釋277戶排除遊民等7類挨批歧視，2013年3月2日。 28. 29. Ch. engchi. 「⼘派說，他以前住在收容所，所⽅是禁⽌住民攜帶外⾷進⼊的...當他們結束了⼀天的⾟苦勞動時（街友並. 不等於待業者），連想要買點飲⾷回去享⽤都不⾏，這點讓⼘派覺得，住在收容所就連最最基本的⼈性尊嚴也無法被滿⾜，還不如不住。另⽅⾯，由於街友在⼊住收容所前，有較⾧時間在城市的街頭漂泊，所以對於所⽅的管理⽅式，可能難免感到「管太嚴」。」參倪紹恩，讀者投書：「他像是聽見養父輕聲召喚，而放慢腳步」當街友成了導覽員，聽聽他的「街遊」故事，風傳媒，2015年7月6日，網址：http://www.storm.mg/lifestyle/ 56228（最後瀏覽日：2015年7月15日）。英國學者指出，如果暫時安置提供不良的居住環境，反而惡化健康、就業等問題，無家者需要的不僅僅是提供遮風避雨的安置處所，他們的安置處所更須配置其他相關服務措施。在英國，遊民安置係交由住宅主管機關管理，惟因住宅主管機關並沒有能力去處理遊民的多重需求，故需要進行跨部門的合作。Joanne Neale, Theorising Homelessness: Contemporary Sociological and Feminist Perspectives, in HOMELESSNESS AND SOCIAL POLICY, 36-8 (Roger Burrows, Nicholas Pleace & Deborah Quilgars eds., 1997)；此種安置策略亦受英國政府肯認，如職掌英國遊民業務的社區暨地方政府部政務次長（Parliamentary Under-secretary）Kris Hopkins MP在新聞稿指出，安置設施不能只是僅僅提供住處，這樣並不足以防範無家可歸。一系列的支持措施（a range of support）對引導遊民邁入自立生活來說，是不可缺少的關鍵。see GOV. UK, Government Expanding Support to Beat Homelessness, https://www.gov.uk/government/news/government-expanding-support-to-beat-homelessness (last updated Jun. 10, 2014). !7 30.

(22) 第二節問題之提出. 承前社會排除現象之敘述，遊民露宿街頭有其社會結構因素。大多數遊民因勞動條件不佳，通常只能找到非正式部門的工作，以致於難以租屋穩定居住。嚴酷的街頭生存環境，削弱遊民的身心健康狀況，帶來酒癮與衛生狀況不佳之問題，深化遊民製造髒亂、增加犯罪率等刻板印象。社區民眾基於刻板印象或房價期待利益等因素，往往請求地方治安機關驅離遊民。但是驅離遊民的後果，只會使遊民往鄰近社區遷徙，實質上並無法減少流浪人口。. 另一方面，現行社福制度之受助資格亦與流浪生活脫節，且即便有人進入救助、輔導安置系統，亦未能從中培養脫遊的能力。許多實證研究強調，遊民救助業務應加強居住服務部分，不論是提供「社會住宅」或「租屋補助」皆為有效解決遊民問題之手段31。此外，遊民之安置輔導策略，不能只提供能遮風避雨的住處，在安置服務之外，尚需按其健康、就業、生活重建需求提供相應之配套措施。. 社會國原則是我國憲法的基本原則，社會安全網應依本原則之精神建置。呈前述困境，. 政治大生存權對於遊民有何意義，特別是在經濟社會文化權利國際公約（簡稱經社文公約）內國法立當社會救助法和遊民安置輔導制度無法涵蓋至所有遊民，以致於有危害遊民生存權益之虞，. 化後，公約第11條適足住房權應如何融會於社會救助制度和遊民安置輔導政策，仍待研究者. ‧ 國. 學. 提供論述基礎；至於住房權32之具體落實，本文擇選英國作為比較法研究對象。以下本文就我國遊民安置輔導政策，提出待研究之問題：. ‧. 1. 生存權與住房權的關係為何？. 2. 在現行遊民安置輔導政策中，遊民的住房權是否獲得充分保障？. y. Nat. al. er. io. 民，該國如何因應？我國能如何借鏡？. sit. 3. 英國的無家者暨遊民安置輔導制度對遊民之保障為何？對於落在社會安全網外之遊 4. 經社文公約內國法化後，經社文公約第11條適足住房權（Right to Adequate Housing）. n. v i n Ch 應如何融會於我國遊民安置輔導政策，以促進遊民生存權之保障？. engchi U. 31. 劉淑雲認為，我國歷年來之遊民收容政策，蓋收容所僅係集中管理，無助於解決遊民居住匱乏的問題。是故該碩士論文建議，後續其他論文之研究，可探討政府的弱勢住宅政策，如社會住宅、國民住宅、平價住宅等。參劉淑雲，從警政到社政：臺北市遊民收容所政策之變遷，世新大學社會發展研究所碩士論文，2010，摘要及頁66-69；林萬億，同註2，頁119；鄭麗珍、張宏哲，同註3，頁95、97；林萬億、鄭麗珍，同註6，頁72、74；郭仲珈，同註9，頁182-183、185。 32. 在討論國內脈絡時，經社文公約的「適足住房權」，本文簡稱為「住房權」。關於住房權之稱呼，國內法律論述有六種翻譯：1. 「居住權」、「適足住宿權」，參Felix Morka，輔仁大學社會文化研究中心譯，人權鏈環 13:適足住宿權，2004年，頁1；2.「適足的住屋權」，參李柏毅、林委正、陳瑞元、張家豪，從生存權與部落完整性看莫拉克風災原住民災民申請永久屋相關爭議問題，憲政時代，36卷4期，頁492，2011年4月；3. 「新型態住居自由」，參陳新民大法官釋字第709號解釋部分不同意見書，頁5-6；4. 「適足住房權」、「住宅權」，參葉百修大法官釋字第709號解釋協同意見書，頁12；5. 「適足住屋權」，參李震山大法官釋字第709號解釋協同意見書，頁10；6. 「適足居住權」，參陳春生大法官釋字第709號解釋協同意見書，頁5、羅昌發大法官釋字第709號解釋部分協同部分不同意見書，頁7-15、湯德宗大法官釋字第709號解釋協同暨部分不同意見書，頁8。. 此外，於經社文公約適足住房權之脈絡外，憲法教科書對於「政府提供住房」之權利，有「住宅獲得權」、「居住權」、「住宅權」等名稱，如威瑪憲法第155條曾有類似概念，參陳新民，憲法學釋論，頁128、373、375， 2005年，5版。陳慈陽，憲法學，頁239，2004年。 !8.