第二章 我國遊民安置輔導制度之介紹
第一節 遊民法制歷史沿革
第一項 清治時期─ 消極治理（1763-1895年）
羅漢腳 ，是清代台灣無業浪人的俗稱 。該詞最早出現於乾隆32年（1767年）台灣府72 73 知府鄒應元所立之示禁碑 ，記載「多有遊手好閒、不事生產、賭蕩之徒日作。近有無賴棍74 徒，混號羅漢腳」。查其時代背景，從1683年（康熙22年）施琅攻台至1895年清廷簽署馬關 條約將台灣割讓日本，在清朝統治台灣的212年裡，約有190年其採取消極的隔離態度，對內 地人民渡台設下諸多限制，如禁海令、禁攜眷令等，防止台灣再度成為反清基地 。75
在社福層面，1879年台灣知府陳星聚在台北萬華地區募捐設立「台北養濟院」，其業務 分為院內及院外救濟，院外救濟乃每月召集受濟者，當面分發銀元、食米 。此外，為防堵76 民變，官府對於乞丐、流民等潛在或實際反抗者之處置，係將他們與其他無依老人、痲瘋病 人和殘疾人士一同施以「院內救濟」，收容於官資或官私合資的養濟院 。77
社會救助法第17條第2項：「有關遊民之安置及輔導規定，由直轄市、縣（市）主管機關定之。」
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羅漢（arhant）一詞為梵語，借自佛教，是由hant（死亡、殺戮）加上否定詞頭ar所組成，字面意思為「超越
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死亡」或「不死」，詞源中代表「比丘修行得道者，地位之於菩薩」；「腳」，在閩南話中則是人物或角色之 意，形容臺灣的無業遊民如同佛教中的羅漢居無定所地、遊移四方。參戴伯芬，在巷仔口碰見「遊民」，巷仔 口社會學，2013年12月30日，網址：http://twstreetcorner.org/2013/12/30/taipofen/（最後瀏覽日期：2014年1月2 日）。
林豪，東瀛記事，台灣文獻叢刊第8種，頁6，1957年，轉引自林丁國，清代台灣遊民研究─以羅漢腳為中心
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的探討（1684-1878），東海大學歷史所碩士論文，1999年，頁1。
乾隆32年（1767年）台灣南部甫發生典型由羅漢腳引起的社會動亂「黃教事件」，台灣府知府鄒應元遂立告
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示碑，嚴禁無賴棍徒擾害地方安寧。參台灣銀行經濟研究室編，台灣南部碑文集成，載：恩獻鄒大老爺告示碑 記乙、示諭，台灣叢刊第218種，1966年3月，頁398。轉引自林丁國，同上註，頁10-11。
林丁國，同註73，頁2。
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鍾孝上，台灣先民奮鬥史，頁142，1987年。愛愛寮目前已轉型為一般的老人安養院，參財團法人台北市私
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立愛愛院官網，網址：http://aiai.org.tw/?FID=45（最後瀏覽日期：2016年6月10日）。
李健鴻，慈善與宰制，頁12-14，1996年；江亮演，清代台灣的社會救助機構之措施，社會科學學報，頁35以
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下，第3期，1995年3月。
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第二項 日治時期─ 積極社會控制（1895-1945年）
為鞏固殖民政權，日本政府積極介入民間福利事業予以公營化，同時以恩賜方式補助民 間機構收容乞丐、流民，厲行禁乞政策。1906年，台灣總督府仿效西方殖民地的強制勞動政 策 ，頒佈律令第2號〈台灣浮浪者取締規則〉 。雖此規則之效力僅為行政命令，但警察對78 79 於「浮浪者」之恣意認定 ，將人們送至東部從事無償強制勞動 ，以幾近監獄的方式管理80 81 收容人，對台灣社會產生威嚇作用。儘管如此，浮浪者收容所的所方聲稱收容所之性質和監 獄不同，其目的係對受收容者進行勞動教育 。82
第三項 中華民國統治時期
第一款 警政時期 ─ 以取締為導向（1949-1991年）
本時期大部分處於戒嚴狀態，社會瀰漫高壓統治之氛圍。二次世界大戰結束，台灣被中 國接管，國民政府4年後敗退撤台，島內頓時湧入大量軍民，社會動盪不安。依蔣中正總統 在1953年發表的民生主義補述，當時政府雖認知遊民成因是家庭、教育及失業問題，惟在國 家變動下，仍將無家可歸者區分為「得受救助的孤苦民眾」及「應受糾正的遊盪份子」。對 於後者，蔣中正認為地方政府應設立遊民習藝所和乞丐妓女收容所，給予職業訓練培養成為 屯墾的勞動力 。當時政府認為逃兵若成為在街頭遊盪的散兵，如因欠缺身分證明找不到工83 作，易因謀生窘迫成為社會危害。因此台灣省政府與台灣省保安司令部，在1950年制定《台 灣省取締散兵游民辦法》，人民遷徙必須向當地的警察主管機關報備，未經報備程序者將被
《台灣浮浪者取締規則理由書》舉出：德國刑法第361條、1881年荷蘭刑法、挪威1891年4月9日頒佈之法律、
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奧國1885年5月24日頒佈之法律等。參沈德汶，國家規訓的舞台─日治時期的「浮浪者收容所」，台灣文獻，
58期3卷，頁82註8，2007年9月。
如欲進一步研究〈台灣浮浪者取締規則〉之演進歷程，沈德汶的碩士論文推薦參考台灣總督府警部山下益治
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之著作《本島に於けゐ浮浪者取締制度》，載於1938年警察時報第269號第111頁。參沈德汶，同上註，頁82註 10。
日治時期對浮浪者的定義：無一定住所或職業，且有妨礙治安、風俗之虞者。可見浮浪者為清代羅漢腳之翻
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版，被視為民變、治安動亂之亂源。依據「台灣浮浪者取締規則」，基於「預防性犯罪」之精神，人民雖「無 犯罪行為」，但警察認其將來有犯罪之虞，即可啟動本取締規則，為令其強制勞動之保安處分。參沈德汶，同 上註，頁81。
李健鴻，慈善與宰制，頁110-116，1996年。
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沈德汶，同註78，頁84-88。
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蔣中正該次演講係作為孫中山民生主義論述之補述，補充「育」「樂」政策之內涵，其中遊民被視為遊盪問
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題，從「育」底下的「養育」問題來擬定策略。參蔣中正，民生主義育樂兩篇補述─中華民國四十二年十一月 發表，載：三民主義，中國國民黨黨史委員會編，頁343-344，1987年。
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視作「罪犯」，如經市警局保安警察或憲兵隊取締，當事人將關到「散兵游民收容所」 。84
1991年至1999年為遊民權責機關轉移之過渡期，解嚴後，社會運動風起雲湧，人權及自 由思想萌芽，當時遊民數量之增加見於大眾媒體。1989年，吳銘祥等人陳情龍山寺周邊之遊 民、乞丐及醉漢問題，塑造輿論壓力。1991年，違警罰法廢止，警察取締遊民缺乏法源依 據，警察機關堅持將遊民收容所交由社會局接管。台北市政府社會局遂率先全國成立「遊民 工作調查小組」，召開遊民座談會，重新擬定遊民處理辦法。同年，台北市政府與高雄市警 察局決定將遊民取締工作轉交社會局接辦 。91
1994年，中央率先修訂《台灣省取締遊民辦法》為《台灣省遊民收容輔導辦法》，遊民 政策由「取締」轉變為「收容輔導」性質，其所指涉的遊民除「於街頭或公共場所棲宿、行 乞者」外，還擴張至「疑似罹精神疾病、身心障礙而遊盪無人照顧者」。隨後，台北市與高 雄市政府分別在1994年及1999年公布《台北市遊民輔導辦法》及《高雄市遊民收容輔導辦 法》，意味著遊民政策由傳統的「禁閉懲罰形式」轉型為「福利考核形式」，遊民的身分從 原本的「社會秩序破壞者」、「潛在犯罪人口」轉變為「值得同情的身心障礙者」及「福利 人口」 。儘管如此，定義並未從居住缺乏的觀點切入 ，且地方辦法的內容與中央規定如92 93 出一轍，地方辦法有無切實滿足在地需求，不無疑問 。94
此外，在台北市擬定辦法的過程中，可見到民意代表抗拒將遊民是為服務需求者，例如 市議員馮定亞在質詢當時的社會局長白秀雄時，曾以「遊民應該保護嘛？保護的名稱合理 嘛？」為主題，質疑《台北市遊民保護暨輔導草案》的正當性 。儘管地方上對於政策的革95 新有所不滿，1997年新修正的社會救助法仍把「遊民」納入中央社福法規中，正式在法律層 級從社福角度切入遊民政策。
第三款 社政時期 ─ 伴隨取締陰影，以福利為導向（1999年至今）
第一目 延續殘補精神的遊民福利
儘管遊民是社會救助法所明文的保障類型，且《台灣省遊民收容輔導辦法》有明文緊急 庇護服務，惟法規仍延續殘補式福利的精神，遊民易因其生活型態無法符合「戶籍主義」、
「親屬責任」及「工作倫理」等要求，不具受助資格，遭社會救助安全網排除。
伸言之，我國社福制度採行「戶籍主義」，社會救助法及相關規範以戶籍作為給付要
劉淑雲，同註2，頁29-31。陳自昌，同註85，頁13；違警罰法1943年公佈，1991年廢止，與遊民相關條文為
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第56條：「三、隱匿於無人居住之建築物、礦坑、火車、電車、航空器或其他舟車內者。...七、於道路或公共 場所酗酒、喧噪、任意睡臥、怪叫、狂歌、不聽禁止者。」第64條：「一、游蕩無賴或行跡不檢者。」第65 條：「五、於道路公共場所或公眾得出入之場所，任意裸體或為放蕩之姿勢者。」第71條：「二、跨街曬晾衣 被或其他物品，不聽禁止者。」
劉淑雲，同註2，頁29以下。
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林萬億，同註2，頁84。
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郭仲珈，同註9，頁14。
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台北市議會公報，44卷17期，頁2410；台北市議會資料庫，遊民問題座談會會議記錄，1992年，頁25，轉引
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自劉淑雲，同註2，頁32。
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件，例如社會救助法第4條規定「其申請戶之戶內人口均應實際居住於戶籍所在地之直轄
者 等，均反映對於親屬責任與工作倫理之期待 。 104 105
潘淑滿，遊民政策與服務的意識型態，臺灣社會工作學刊，7期，頁75-76，2009年7月。
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「我們睡在紙板，一個個捲曲而睡的身軀，儘管再怎麼疲倦，身體仍像個雷達般，環伺 四周，一有風吹草動，原是閉合的雙眼，隨即睜開，驚恫的環視四周 」這是遊民露宿街頭112 的心情寫照。除了福利制度的不友善，取締時代的陰影亦瀰漫在街頭生活中。遊民倡議團體 當代漂泊於2010年，針對台北車站遊民做過調查，近半數遊民擔心被臨檢，且政府常以關 懷、清潔或維護秩序等名義驅離遊民 ，台北市甚至逕以「勸導離去」列為萬華分局「遊民113 輔導工作」之例行業務內容 。114
按現行法，干預遊民生活空間之法源依據，僅有社會秩序維護法和警察職權行使法。至 於其他法律（如鐵路法、噪音管制法及廢棄物清理法），雖非專門針對遊民，在實務上卻常 作為交通、環保等主管機關排除轄區內遊民之依據。此種驅離措施在學理上稱為「反遊民條 款」（Anti-Homeless Laws） ，即規範雖未明文針對遊民，但其所禁止的行為實質上卻是115 露宿生活的一部分，例如（1）各地方層級的公園管理辦法明文禁止於公園內「 夜 宿 」或
「乞討」 ；（2）社會秩序維護法第74條管制「深夜遊蕩」、「隱藏於無人居住或看守之116
「乞討」 ；（2）社會秩序維護法第74條管制「深夜遊蕩」、「隱藏於無人居住或看守之116