第三章 經社文公約與我國對於住房權之保障
第一節 制度沿革
英國的遊民的福利政策並非以露宿事實作為給付標準，其作為老牌的殘補式社會福利國 家，自古以來藉著篩選機制將窮人劃分為「值得」或「不值得」救助的兩種族群。英國於 1977年頒佈住宅法（Housing (Homelessness) Act 1977），該法從居住缺乏的角度處理受居住 排除的問題，並於1996年、2002年及2011年歷經修正，調整給付對象、給付內容及主管機關 權責 。儘管住宅法欲解決居住排除的問題，但該法仍延續殘補給付的性質，安置資格未以445 露宿處境作為給付標準，在層層篩選機制運作下，僅具備優先需求及地方關連的非自願無家 者是值得安置的個案。而其他不符合法定門檻的安置申請者，淪為不值得安置的無家者，被 社會安全網排除在外，被迫居無定所，甚至露宿街頭，英國官方文件稱這種露宿於公共場所 的無家者為「遊民」（Rough Sleeper, Street Homelessness）。為了協助這群被社會安全網排 除在外的遊民，英國政府自1990年代以降，陸續頒佈關於露宿者安置輔導政策的施政計畫，
期望能補救既定社會安全網之不足。以下本文耙梳英國無家者安置輔導制度的形塑過程，探 討遊民於該社福制度下的處境、被制度排擠之過程，以及英國政府的補救措施。
第一項 無家者安置輔導制度之濫觴：1601年濟貧法
政府承擔無家者救助責任之濫觴，最初可回溯至1601年濟貧法（The Poor Relief Act
英國的立法體例與台灣不同，英國採包裹式修法（又稱綜合立法），當一部法律在新增及修正內容時，可
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能會將多數相關法案彙整為單一法案進行審議，或於修正年份頒佈同名法律。以住宅法為例，不同年份頒佈之 住宅法彼此間為獨立法規，雖名稱均為住宅法（Housing Act），但係以不同年份作為法與法間之區別。像是 1977年住宅法是無家者專法，但1985年住宅法則將其內容併為其中一編；1996年住宅法除第六編及第七編規範 無家者安置制度外，其他部分規範住宅相關事項；2002年無家者法（Homelessness Act 2002）之頒佈，除新增 規範外，亦包裹修正1996年住宅法之內容；2011年地方分權法則在第七編第一章的第145條至第149條，修正 1996年住宅法第六編與第七編部分條文。換言之，雖然法律均稱為住宅法，但規範內容仍有差異，為避免讀者 在不同年份頒佈的住宅法間發生混淆，本文將隨從英國法體例，在稱呼特定法律時亦附隨頒佈年份，例如
「1977年住宅法」、「1996年住宅法」等。尤須注意的是，因1996年住宅法於2002年及2011年時歷經修正，故 特定條文並非1996年頒佈之原始條文，至於相關規範之內涵，詳見後述。
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1601） 。雖然該法明文照顧貧民為國家義務，惟實際執行係以教區（Parish）為行政單446 位，由地方上的宗教團體代以院外救濟的方式執行救助任務 ，並強制貧民勞動，以工代房447 租 。448
後來濟貧法在1834年經歷變革，主管機關由單一教區提昇至濟貧法監督委員會（Board of Guardians），引進了工作倫理的精神。1834年濟貧法（1834 Poor Law）最惡名昭彰的是 來取代院外救濟的習藝所（Workhouse）系統。在維多利亞時期的脈絡下，執政者認為貧窮 是個人懶惰所致，故必須給予他們惡劣的環境，作為人們陷入貧困的阻力。因此，習藝所以 強制勞動的方式，要求人們投入低薪的工作，甚至連兒童也必須以勞動作為短期安置的回 報。所內環境以「低於舒適原則」（Less Eligibility Principle）為運作宗旨，人們辛勤工作換 來的是低落的居住品質，居住環境擁擠骯髒、配給食物甚少；習藝所的空間配置大多是宿舍 式設計，住民生活不但欠缺隱私，且高壓獨裁式的管理方式，往往對住民的生活起居多所限 制，例如宵禁、夫妻會面管制等規定；丈夫被迫與妻小分散是常態，當父母無法覓得合適的 居所時，地方政府常強行接收子女的監護權。這些不人道的情形都是當時常見的現象，且即 便受助者享有微薄的救助，但給付通常僅有短暫、臨時性質 ，貧困者並無法獲得穩定的社449 福系統支持。
承襲假定貧困是不道德的預設，英國政府除了提供殘補式福利，同時也從秩序維護的觀 點處理貧困議題，1824年頒佈的流浪法（Vagrancy Act 1824）以刑罰方式管制乞討及露宿行 為 。儘管於1935年修法限縮僅處罰無正當理由的露宿行為 ，例如對於有免費庇護空間卻450 451 不去過夜的遊民開罰，此種作法未顧慮遊民不願接受免費庇護的原因，可能與給付品質不佳
The Poor Relief Act, 1601, 43 Eliz 1 c. 2 (Eng. & Wales). 實則，濟貧法體制始於1563年濟貧法，惟在1601年之
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前，濟貧法係屬慈善性質，由宗教團體承擔照顧責任。See Stuart Lowe, Homelessness and the law, in HOMELESSNESSAND SOCIAL POLICY 20 (Roger Burrows et al. eds.,1997).
英國1601年濟貧法之政策制定脈絡，最早可回溯自14世紀後半葉封建制度興起圈地運動，釋出農奴，至15世
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紀莊園制度崩潰，大量失業農奴成為流浪者。同時亨利八世發起宗教改革，解散修道院，弱化宗教組織之濟貧 功能，導致當代產生大量的流浪乞丐群不獲照顧，引發治安問題，形成1601年濟貧法之制定誘因。詳參張正修，
英國法論─總論（第一冊），頁293-298，2013年。
1601年濟貧法制定時的社會背景盛行重商理論，認為財富有限，君王有責任確保國家的人力資本，故透過強
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制勞動之方式，以獲得窮人之忠誠。See BRIAN LUND, UNDERSTANDING HOUSING POLICY 114 (2006) .
習藝所通常用於安置窮人，也收容流浪漢及臨時受監護人等被社會視為眼中釘的族群。為了遏止窮人湧
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入，習藝所定有不人道的生活規則，如：強制穿著習藝所制服、吃飯必須保持安靜、喪鐘不為往生者而敲、墓 地只配給無名墓等。到20世紀初，習藝所仍持續運作，服務三萬至八萬個案，但有更多窮人寧願露宿街頭，或 住在自由度相對較高、但僅供夜宿的寄宿中心（Common Lodging House）。See BRIAN LUND, UNDERSTANDING
HOUSING POLICY 115 (2006) ; See also Ian Loveland, supra note 35, at 249, 264-5, See also Stuart Lowe, Homelessness and the law, in HOMELESSNESS AND SOCIAL POLICY 21-2 (Roger Burrows, Nicholas Pleace & Deborah Quilgars eds.,1997).
1824年流浪法規定，露宿行為構成微罪，行為人應處以罰金，該法至今仍未宣告廢止。Vagrancy Act, 1824, 5
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Geo 4, c. 83, §3-4 (U.K.); Criminal Justice Act, 1982, c. 48, §70 (Eng. & Wales).
Vagrancy Act, 1935, 25 & 26 Geo 5, c. 20, §1 (Eng. & Wales).
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有關，且未顧慮有些遊民有精神疾病，施以刑罰只會加重病情，實有不妥 。452
第二項 無家者專法的前身：1948年國家救助法
第一次世界大戰之後，1948年國家救助法（National Assistance Act 1948）宣告濟貧法的 落幕，濟貧承辦單位從宗教團體轉變為地方政府 ，並創設國家救助局（National Assistance 453 Board）作為提供社會服務以及監督地方政府福利行政的主管機關 。454
1945年，工黨政府在制定本法時，無家現象並不被視為是主要的社會問題 。執政者預455 設如能加強全職工作、提昇老年年金、失業津貼及公屋計畫等措施，就能幫助人們不因長期 貧困以至於無家，故1948年國家救助法並未授權「再安置」（rehouse）的特殊給付 。雖然456 國家救助法第21條規定：「政府在特定環境下，對於⽼年⼈、病⼈或其他類似狀況等有照顧 需 求 、 ⽽ 無 法 獲 得 照 顧 的 特 定 弱 勢 者 ， 應 提 供 「 居 住 性 住 處 」 （ R e s i d e n t i a l Accommodation）；對於因不可預⾒之特殊狀況，⽽有急迫的居住需求者，提供「暫時性住 處」（Temporary Accommodation） 。」457 得作為安置之依據，惟中央行政機關健康部將給 付對象嚴格限縮於條文例示之類型（如老人、病人及因不可預見災害之無家者），而未善加 運用例外條款（such other circumstances clause）擴大給付範圍 ，導致其他「可預見」以及458 因過失、愚昧而失去家園的人被排除在外。學者評論此規定含有道德教化的意味，背後隱含 將弱勢者區分為「值得」、「不值得」保護的邏輯 。在司法實務上，中級上訴審法官曾認459
Sarah Johnsen & Suzanne Fitzpatrick, The Impact of Enforcement on Street Users in England 55 (2007), https://
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www.york.ac.uk/media/chp/documents/2007/EnforcementReport.pdf.
當中世紀的「莊園」制度弱化、瓦解後，宗教團體下的教區於17世紀作為地方組織，承接地方自治的社會
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功能。惟隨工業革命發展、都市化帶來人口遷移，地方宗教團體漸漸難以因應社會經濟變動產生的新需求。
1834年濟貧法之修正，便削弱教區的行政功能。參張正修，英國憲法論：比較憲法與政治（第二冊），頁437-439，2014年。地方政府及國家救助局提供住處之任務，直到1970年地方政府服務法（Local Athority Social Service Act）公布，才轉由地方政府的社福部門承接。See BRIAN LUND, supra note 449, at 147.
National Assistance Act 1948, 11& 12 Geo. 6, c.29, Part II (Gr. Brit.). 本局於1966年廢除，任務轉由其他社福行
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政機關承接。
Ian Loveland, supra note 35, at 249, 265.
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IAN LOVELAND, supra note 130, at 53.
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National Assistance Act 1948, 11& 12 Geo. 6, c.29, § 21(1) (Gr. Brit.).惟第21條第1項第2款之暫時性住處僅供急
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難用途，受安置者並無法進入地方政府分配住處的等待名單。See BRIAN LUND, supra note 449, at 116︔本條文 於1977年遊民法，僅留下提供臨時住宅給有緊急安置需求者之居住服務。
ANDREW ARDEN QC, EMILY ORME & TOBY VANHEGAN, HOMELESSNESSAND ALLOCATIONS ¶ 1.11 (9th ed. 2012);
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IAN LOVELAND, supra note 130, at 53.
BRIAN LUND, supra note 449, at 148︔因債務、家庭關係破裂失去住處者，會被地方政府界定係因「可預見因
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素」失去住處，而拒絕提供救助。See also Ian Loveland, supra note 35, at 249, 265.
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定第21條的居住給付屬慈善性質（charitable）而非請求權 ，此例一開，後續影響地方政府460 對於弱勢者僅提供最基礎的救助（Minimal Assistance） 。461
即便部分弱勢者有幸被地方政府認定符合法定安置要件，有些人僅獲短暫的救助期間
（very short-term assistance），甚至有部分地方政府提供差勁的住處品質。雖然本法第21條 第2項要求地方政府對於不同居住需求的民眾，應提供不同類型的住處 ，但法律並未具體462 規 定 安 置 住 處 的 品 質 標 準 。 地 方 政 府 供 應 的 安 置 處 所 通 常 是 欠 缺 隱 私 的宿 舍 式 住 處
（dormitory accommodation），且生活規章限制重重，對於訪客出入及兒童就寢時間有所管 制；甚至，有些地方政府在安置遊民家庭時會拒絕安置丈夫，期望家庭的分散能提昇遊民解 決住房需求的急迫感；或者，在無法安置父母時，提出監護子女的要約（offer）；有時，當 父母無法取得住房，部分地方政府會逕行強制監護未成年子女 。學者評論1948年國家救助463
（dormitory accommodation），且生活規章限制重重，對於訪客出入及兒童就寢時間有所管 制；甚至，有些地方政府在安置遊民家庭時會拒絕安置丈夫，期望家庭的分散能提昇遊民解 決住房需求的急迫感；或者，在無法安置父母時，提出監護子女的要約（offer）；有時，當 父母無法取得住房，部分地方政府會逕行強制監護未成年子女 。學者評論1948年國家救助463