關於居住服務的細緻化

衛生福利部表示，為促進遊民自立，以「居住優先」為輔導取向，鼓勵地方政府及民間 團體推動社區住宅服務，結合就業服務並提供租金補助，俾利遊民邁入自立生活 。當政府⁸⁵³ 有意推動居住優先政策，目前遊民之安置輔導服務是否落實住房權保障，居住服務當如何配 合其他服務俾能促進遊民之自立，為本節的討論重點。以下本節分別就三層次服務階段之落 實、確保居住服務之近用、重視給付之居住品質，提出我國制度評析和英國比較法之借鏡。

第一項 三層次服務階段需落實

關於遊民之居住服務，社會救助法第17條僅略以「查明其身分及協助護送前往社會救助 機構或社會福利機構安置輔導...不願接受安置者，予以列冊並提供社會福利相關資訊。」其 餘居住服務之內涵，授權地方政府自行訂定。

在社會行政中，公部門在檯面上奉三層次服務階段（或稱三階段服務措施）為圭臬，聲 稱遊民輔導服務之架構以緊急、過渡和穩定服務為核心。關於三層次服務階段之意義，在學 理上，第一層緊急服務指提供庇護所、食物、衣物、補助金、醫療照顧等服務，在實務係由 具備短期安置功能之緊急庇護中心或外展服務承接此功能。第二層過渡服務係於遊民於緊急 庇護中心安置的數月間，提供生活重建、心理重建、身心治療、職業訓練、協尋永久住處或 提供短期租屋補助。第三層穩定服務提供永久住處、就業機會及長期諮商輔導等服務（詳參 本文第二章第二節）。

然而，查衛生福利部於立法院之遊民政策報告，其所稱的三層次服務階段之內涵卻與學 理上之介紹有段落差。該部揭示的緊急服務僅涵蓋外展和寒冬庇護服務，而未有短期安置。

安置於收容所的短期安置服務被挪移至過渡服務階段，而未涵蓋生活重建和心理重建等服 務。在穩定服務階段，以輔導有就業意願跟工作能力的經濟型遊民為主，仍以就業輔導和職 業重建為導向，對於經濟型遊民之心理支持和欠缺工作能力的社會型遊民的安置輔導需求，

少有著墨 。即便經濟型遊民進入穩定工作生活，在實務上，卻因缺乏心理支持，會重返街⁸⁵⁴ 頭生活模式，進而有礙勞動習慣的培養，影響輔導成效。此外，社會住宅雖屬穩定服務階段 之居住服務，若單從官方文件做文本分析，會發現官方所例示之遊民穩定服務內容，對社會 住宅服務較少著墨。

上開官方之政策介紹，在一定程度上反映政策實際落實之狀況。據本文所蒐集到的研究 資料，台灣的遊民安置輔導服務仍著重於基本生理需求的滿足及物資提供，例如提供遊民熱 食、沐浴、禦寒、理髮、乾淨衣物、睡袋、衛生保健、極端氣候庇護、緊急收容安置等服 務，停留於第一層的緊急服務；至於第二層過渡服務之落實，實務上除提供就業媒合服務之 外，目前全台灣僅新北市萬里有設置遊民重建中心，提供部分的重建服務。在安置安排上，

萬里重建中心因重建資源較多，安置期間較其他收容所長，期間為3至6個月，期許能兼具緊 衛生福利部，同註63，頁6。

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衛生福利部，同註63，頁1-2。

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急和過渡服務之功能。惟有實務工作者指出，萬里重建中心因傾向安置有重建可能的遊民，

身心狀況更弱勢的遊民則傾向分流至林口觀照園靜養。除此之外，重建中心等收容所內是否 有充足的預算，配置提供生活重建、心理重建等服務之專業人力，不無疑問 ；在穩定服務⁸⁵⁵ 階段，有長期安置機構、社會住宅或私部門租屋等三處可供後送。惟長期安置機構大多係與 老人養護機構合作，功能性質未必符合遊民生活需求。社會住宅因數量不足，加上社區民眾 對於遊民之排斥，政府在分配住處過程中，偏好安置其他居住弱勢族群。至於私部門住處之 安置，有賴租金補助配合，然而大部分的縣市並未將租金補助明定於地方自治法規，僅少數 地方政府提供租金補助。且給付對象卻大多限縮於已進入就業狀態的遊民，給付範圍偏重經 濟型遊民，忽略社會型遊民的支持需求。此外，各該租金補助大多欠缺明確的法源依據，多 是仰賴地方政府以方案之形式編列租金補助預算，主管機關得任意調整每年的給付對象、範 圍和額度，使遊民請領租金補助的權益陷於不穩定的風險中。

關於遊民適足住房權保障的國際標準，聯合國人權事務高級辦事處和人居署曾決議，國 家在實踐核心義務時，弱勢族群與一般族群間容有不同的保障程度。於特殊情況下，國家應 直接提供社會最弱勢者（most Vulnerable Groups）安置和庇護。儘管國家未必有充裕預算提 供社會住宅，經社文委員會於第四號一般意見書指出，國家可藉由公私協力合作，或以租金 補助之方式，均可作為履行核心義務的方式。

至於保障適足住房權的具體落實，英國無家者安置輔導制度之安置可分為緊急及臨時安 置、完全安置。因不同安置階段之住處所提供的居住功能不同，英國的地方政府準則闡明，

不同階段安置住處之適居性標準不同。符合緊急、短期適居性質的住處，未必能符合中繼、

後送的適居條件。同理，符合中繼、後送期間適居性質的住處，未必能符合長期居住之需 求，故在判斷住處是否適居時，應因時制宜。依照地方政府準則之意旨，住處之適居性有持 續性質，蓋無家者從居無定所至復歸社會的歷程，在各個階段所需之居住需求亦不同。

為提昇居住服務的品質和效率，英國在無家者安置實務上，會按不同族群的支持功能進 行分流，依安置階段及不同族群之居住需求將無家者安置到不同功能的住處。例如，供緊急 庇護住處之居住功能偏向簡陋、難以有扶養子女家庭之生活需求，英國的2003年適居性規則 規定不得將無家者家庭安置於B&B廉價旅舍超過6週。反之，供長期安置的社會住宅亦不得 挪為短期安置用途；若是有支持需求之單身無家者，就安置到支持性住處（例如寄宿中 心），或在庇護所內（或結合相關方案）提供藥酒癮重建服務，或以共居之方式組成支持性 住處。上開住處可能於院內提供支持功能，或能近用相關支持性服務；對於較無支持需求的 無家者，地方政府準則闡明政府得將無家者安置到社會住宅，或附獨立設備的私部門租屋。

除安置服務外，英國政府於2002年住宅法修法後，更重視「諮詢與救助」服務，提供押租金 借貸/補貼方案，協助無法進入法定安置的無家者利於租賃市場租屋，並協助處理租賃相關 事宜（例如關於非法驅離、騷擾、申請租金補助、租金額度等諮詢）。

在英國，遊民安置輔導階段大致可分為外展、緊急庇護、中繼、穩定服務。其中外展服 務備受重視，因即早介入輔導所耗的社會成本最低，是近幾年英國政府的發展重點。英國政

重建中心工作人員曾告訴筆者，該中心欠缺聘僱專任護理人員的經費。

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府曾誓言在無家者露宿的第一晚，就將救援離開街頭；在緊急庇護階段，以廉價旅舍為主，

型態上有一夜型庇護服務和6-12個月的短期安置。又因緊急階段之安置機構出入複雜，在實 務上，有遊民服務團體會另外提供獨立的安置住處，以提升遊民之安置意願；在中繼安置階 段，英國政府的官方文件認知須將有支持需求的遊民安置到附特殊服務的廉價旅舍，惟因英 國中繼階段的床位不足，導致許多遊民卡在緊急階段床位，陷入機構化的困境，高達半數的 遊民因欠缺中繼住處，在緊急階段就被驅逐或被放棄；在穩定安置階段，會按遊民支持需求 後送至地方政府公屋、住宅協會住處或私部門租屋。如係安置到後兩者，實務上可簽訂兩年 短期保證租約。低度或無支持需求的遊民較適合媒合至私部門租屋，除提供租金補助外，實 務上還配有租約支持人員，提供租屋媒合、租約支持服務，幫助遊民維繫租約。私部門租屋 雖有利維持個人隱私，提昇安置誘因，惟於高房價區域，獨立的居住單位難以施行，故英國 政府鼓勵遊民可住進公寓或參與支持性共居寄宿方案。

綜上，按國際組織對於適足住房權保障之權威解釋，國家對於社會最弱勢者之保障程度 與一般人不同，在特殊情況下，國家應直接提供社會最弱勢者安置和庇護。若公共住宅建置 不足，得以公私協力或租金補助之方式為之，以實踐保障適足住房權之核心義務。按英國之 運作經驗，英國居住服務的規範密度和制度設計均較我國細膩（例如地方政府準則），居住 服務類型在規範上呈現多元的樣貌，且有顧及不同遊民間相異的支持需求，並按其需求提供 相應的服務，而未僅顧及經濟型遊民之就業需求。

是以，本文認為我國需於規範上明確訂立三層次服務階段之內涵，確立給付內容，以免 行政機關於執行政策時，重就業服務，卻輕忽其他層面的支持需求。在立法技術上，我國可 將三層次服務階段之居住服務內容明定於社會救助法，將有助於過渡和穩定階段安置輔導服 務之推行。爰此，當我們借鏡英國多元的居住服務及支持性服務，可將服務類型明定於法

是以，本文認為我國需於規範上明確訂立三層次服務階段之內涵，確立給付內容，以免 行政機關於執行政策時，重就業服務，卻輕忽其他層面的支持需求。在立法技術上，我國可 將三層次服務階段之居住服務內容明定於社會救助法，將有助於過渡和穩定階段安置輔導服 務之推行。爰此，當我們借鏡英國多元的居住服務及支持性服務，可將服務類型明定於法