由經社文公約檢視英國之實踐

2005年，住房、計畫、地方政府暨區域委員會針對無家議題發佈政策報告，於第一段援 引經社文公約第11條（含適足住房權）條文，宣示：「英國在2004年不應該有無家者，家

（Home）是基本⼈權，在我們這個有抱負及富裕的社會中，不該有⼈被阻絕於家之 外。 」實則，英國早在1976年5月20日，就未附保留條款地成為經社文公約締約國，其依⁸³⁰ 依經社文公約規定有漸進實踐適足住房權之義務。

關於英國實施適足住房權之概況，按2007年英國的經社文公約國家報告，政府主張2004 年住宅法（Housing Act 2004）提昇了社會住宅的適足標準、保障社會最弱勢者（the most vulnerable）的居住品質，並就房屋出租與買售創造更公平的市場。在法律措施方面，英國 地方政府依法有預防無家的義務，且對「非自願且有優先需求無家者」有完全安置義務，將 其安置到適居住處。倘若政府無法立即提供定居居所，地方政府應保證在進入長期安置前，

能提供臨時安置 。儘管英國已藉由住宅法，實施無家者安置輔導制度，並有顧及弱勢者之⁸³¹ 居住品質，惟如從經社文公約檢視，仍有待檢討之處。

經社文委員會雖未曾就英國做出裁決，但委員會曾針對英國人權落實概況提出結論性意 見。按2002年經社文委員會所做出結論性意見，從平等原則及多重需求者之角度充實適足住 房權之內涵。報告批評，英國境內特定弱勢種族淪為無家者眾，但英國卻拒絕為邊緣弱勢者

（特別是身心障礙者） 提供更廣泛的反歧視法律保障；其次，許多英國無家者有酒癮及精⁸³² 神疾病的問題。因此，委員會建議英國政府應特別關注特定族群的無家問題，對於無家者之 健康需求，應提供必要措施，給予適足的照顧 。⁸³³

2009年，經社文委員會針對英國國家報告提出結論性意見，亦從平等原則之角度出發，

關注身心障礙者住房權之實踐。在經社文公約第11條部分，委員會再次重申邊緣弱勢族群

（含身心障礙者）之住房權落實有事實上歧視（de facto discrimination），委員會指出英國 既有的反歧視法保障仍有不足，建議英國應落實並擴張反歧視法的保障範圍；其次，儘管英 國已有針對住房權保障編列預算及採取相關措施，邊緣弱勢群體（含身心障礙者）仍長期面 臨住處（尤其是社會住宅）不足之困境。爰此，委員會建議應落實經社文公約第四號意見 書，確保人人得近用住處之意旨，建議檢視現行政策及制定有效率的策略（例如性別影響評 估），以提昇可支付住處（含社會住宅）的水平。此外，委員會還建議英國政府得以蘇格蘭 2003年無家者法（Homeless etc. (scotland) Act 2003）作為最佳典範，特別是住房權定性為請

See H^OUSEOF C^OMMONS, supra note 643, ¶ 1 (2005).

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UN. Doc. E/C.12/GBR/5, 2008, ¶¶ 284, 286-287.

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委員會所指之邊緣弱勢族群，除身心障礙者外，亦含其他弱勢種族。惟本文研究範圍已排除外籍無家者，

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故以下行文僅列舉身心障礙者，在此敘明。

UN. Doc. E/C.12/1/Add.79, 2002, ¶¶ 19, 14, 38.

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N a tio na

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求權（enforceable right）的立法例 ，足見經社文委員會對於適足住房權之詮釋，並非恩給⁸³⁴ 2013年訪問英國，以適足住房權及平等原則作為審查重心 。Rolnik對英國的住房及無家者⁸³⁸ 政策之實施抱持肯定態度，她肯定英國對於無家者定義（Address Homelessness）及預防工 作的努力，並褒揚蘇格蘭無家者法廢除優先需求機制。她認為英國的住宅政策發展相對成 熟，足供其他國家仿效 。⁸³⁹

儘管如此，英國對於適足住房權之保障仍有未盡之處。Rolnik批評，英國政府採取倒退 措 施 時 ， 並 未 有 考 慮 到 最 弱 勢 者 。 英 國 依 本 公 約 規 範 ， 有 實 踐 住 房 權 的 漸 進 義 務

（Progressive Realization），其須盡最大資源履行公約要求。爰此，英國不得在欠缺嚴謹、

證據正當性及缺其他重要配套之前提下，實施「倒退」措施。更重要的是，當政府施政時，

UN. Doc. E/C.12/GBR/CO/5, 2009, ¶16, 29; 蘇格蘭2003年無家者法規劃漸進將優先需求審查從安置篩選機制

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中廢除，後來該機制正式於2012年12月31日廢除，以後每個非自願無家者均能接受完全安置，而自願無家者則 能在合理期間內，享有臨時安置及諮詢與救助服務。See THE SCOTTISH GOVERNMENT, OPERATION OF THE

H^OMELESS P^ERSONS L^{EGISLATION IN} S^COTLAND: 2012-13, 43 (July, 2013), http://www.gov.scot/Publications/

2013/07/5213/43; Homelessness etc. (Scotland) Act, 2003, (A.S.P. 10), §§2-3.

獨立專家或特別專員係獨立性的人權專家，他們受人權委員會指派，無酬審查人權概況並提交報告，並被

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授與從特定專題或國家的角度報告人權概況之地位。他們雖非聯合國的行政成員，也不接受補助，但得向人權 委員會報告。UNA-UK, UN Special Rapporteur on Adequate Housing Concludes UK Visit (Sep. 13, 2013), http://

www.una.org.uk/news/13/09/un-special-rapporteur-adequate-housing-concludes-uk-visit; UN, Recent Measures in the United Kingdom Are Eroding Right to Affordable Housing – UN Expert (Sep. 13, 2013), http://www.un.org/apps/news/

story.asp?NewsID=45826.

自1960年代，聯合國人權委員會陸續設立了特別專員、秘書長特別代表、獨立專家和由專家組成的工作組，

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統稱為「聯合國人權特別機制」（Special Procedures）。根據授權性質，這些機制分為兩類：國別機制

（Country Mandate），負責調查和監督某一國家或地區的人權狀況；另一類為專題機制（Thematic Mandate），主要對某一特定人權問題開展研究。參中華人民共和國外交部，聯合國人權機構概況，網址：

http://www.fmprc.gov.cn/mfa_chn/wjb_602314/zzjg_602420/gjs_603130/gjzz_603134/lhgrq_603402/gk_603404/。

（最後瀏覽日期：2015年2月10日）；英國自2001年3月，開放聯合國特別專員訪國進行人權主題式檢驗。

OHCHR, Standing Invitations, http://www.ohchr.org/EN/HRBodies/SP/Pages/Invitations.aspx (last visited Feb. 10, 2015).

UNA-UK, supra note 835.

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在研究方法上，Raquel Rolnik拜會英國住房及無家者相關政府部門及非營利組織，並實地走訪倫敦、愛丁

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堡、巴西爾登（Basildon）、貝爾法斯特（Belfast）、格拉斯哥（Glasgow）及大曼徹斯特郡（Great Manchester）的移民聚落及無家者中心，實地接觸第一手訪談資料。Raquel Rolnik, Press Statement by the United Nations Special Rapporteur on adequate housing: End mission to the United Kingdom of Great Britain and Northern Ireland, OHCHR (Sep. 11, 2013), http://www.ohchr.org/en/NewsEvents/Pages/DisplayNews.aspx?

NewsID=13706&LangID=E.

應評估最弱勢者的需求，據Rolnik的田野訪查，最弱勢者在這波倒退措施中首當其衝 。⁸⁴⁰ Rolnik指出，英國有越來越多民眾無法覓得適足、可支付、適當區位或有使用權保障的 住處。跟1997年數據相較，2012年的社會住宅等待名單人數增加8成，社會住宅等待名單人 數增加，不乏等待數年才能安置到適當住處的情形。無家者比率一直上升，私部門租屋成為 人們唯一的選項。地方政府表示，他們被迫大量仰賴私部門住宅供緊急安置，但統計顯示有 35％的私部門住宅居住品質不合格 。即使是安置到私部門租屋，26％的無家者係因終止保⁸⁴¹ 證短期租約（Assured Shorthold Tenancy）而離開住處，這是人們失去家園的主因 。⁸⁴²

英國社會住宅會不足，係因土地政策傾向私有化。當用於社會福祉的土地被私有化、賣 給私營開發者，意味著有價值的公共資源未用於有居住壓力的人身上。以往，曾有大量土地 經由地方政府建造為社會住宅，如今大環境卻欠缺可支付住處（Affordable Housing）。是 以，Rolnik建議，政府釋出公有地的前提，應係為了建造社會住宅或可支付住處。

關於提昇可支付住處之近用的具體作法，Rolnik建議：一、以公基金發展社會住宅；

二、社福制度以需求為導向，包括租金補貼及其他直接或間接涉及低收入戶安置之措施。在 進行制定決策時，應以「整體住房需求」為中心，而非以市場為導向，例如英國推出的「協 助買房」（Help to Buy）政策只會使房價上漲，而無法滿足租屋者及社會住宅等待名單安置 戶的居住需求 。⁸⁴³

在進行安置時，Rolnik指出住房權並非在任一地點、以任一價格在欠缺社會連帶（social ties）的情形下，把人安置到有屋簷的住處。亦非夜間將人們重新洗牌，按照寢室房號分配 房間；反之，住房權指涉的是一種環境，使人們得以維繫家庭、社區牽絆（Community Bond）、在地學校、工作地點及健康設施，並能實踐諸如教育、工作、食物或健康等所有 其他的權利 。⁸⁴⁴

面對特別專員Rolnik為英國適足住房權落實所做的檢視，儘管學者評論英國政府給予該

在報告中，特別專員Rolnik特別點名寢室稅（Bedroom Tax）應立即中止，蓋寢室稅會對共居住處之情況另

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徵費用，對隔代教養及身心障礙等有家庭照顧需求之家庭最為不利。Rolnik提及寢室稅使弱勢家庭感到焦慮，

在訪談過程中，人們表示覺得自己被「針對」，而不像被保障的對象。寢室稅之實施，為弱勢家庭帶來更多壓 迫，例如：部分隔代教養家庭裡的晚輩，因為房租欠款或因共居房間，被迫要搬出終生居住的住處；單親家庭 的家長在拜訪子女時，無處可居；許多人被迫在食物跟罰鍰兩者間二擇一。在幾個月前，這些弱勢家庭未必是

「最」弱勢者，但他們因寢室稅之實施更形邊緣，蓋平日收入微薄，用於支應生活開銷已捉襟見肘，遑論額外 支出寢室稅？See id.; 後來，英國政府回應特別專員見解，刪除該措施。See UNHRC, Addendum - Comments by the United Kingdom of Great Britain and Northern Ireland, A/HRC/25/54/Add.4, ¶¶12-21 (Mar. 5, 2014), see also D^{EPARTMENT FOR} W^{ORK AND} P^ENSIONS, L^OCAL A^{UTHORITIES AND} A^DVISERS: R^{EMOVAL OF THE} S^PARE R^OOM SUBSIDY (Sep. 18, 2014), https://www.gov.uk/government/collections/local-authorities-removal-of-the-spare-room-subsidy.

Raquel Rolnik, UN. Doc. A/HRC/25/54/Add.2, ¶26 (Dec. 30, 2013), http://direitoamoradia.org/wp-content/uploads/

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2014/02/A_HRC_25_54_Add.2_ENG.pdf.

id., at ¶32.

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Raquel Rolnik, supra note 838.

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Raquel Rolnik, supra note 838.

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次報告負面回饋 ，英國政府仍有針對報告做出適度的回應。針對無家問題預防與處理部⁸⁴⁵ 分，英國政府除交代針對法定無家者安置之實施成效，對於遊民安置之處置，英國政府表示 會擴大無二夜計畫（No Second Night Out）之實施，協助遊民快速離開街頭。同時，政府將 補助安置遊民的廉價旅舍，撥出4250萬英鎊新增與翻修1500個床位 。之外，自2014年以⁸⁴⁶ 降，英國國家報告及相關回應內容仍以法定無家者之安置權益為主，至於遊民相關資訊僅以 數據及預防無家政策一環之面貌呈現，而未進一步檢視政策細節 。⁸⁴⁷

次報告負面回饋 ，英國政府仍有針對報告做出適度的回應。針對無家問題預防與處理部⁸⁴⁵ 分，英國政府除交代針對法定無家者安置之實施成效，對於遊民安置之處置，英國政府表示 會擴大無二夜計畫（No Second Night Out）之實施，協助遊民快速離開街頭。同時，政府將 補助安置遊民的廉價旅舍，撥出4250萬英鎊新增與翻修1500個床位 。之外，自2014年以⁸⁴⁶ 降，英國國家報告及相關回應內容仍以法定無家者之安置權益為主，至於遊民相關資訊僅以 數據及預防無家政策一環之面貌呈現，而未進一步檢視政策細節 。⁸⁴⁷