第三章 經社文公約與我國對於住房權之保障
第一節 關於遊民定義的再省思
我國法律並未明確給予「遊民」定義，在少數規範遊民的法律中，社會救助法第17條第 1項僅指涉「無家可歸之遊民」，並規定「身分經查明者，立即通知其家屬」，隱含當遊民 被認定為「有家可歸」時，則遊民之照顧應轉由親屬責任承擔。至於「遊民」的內涵，依法 有待地方主管機關於地方法規自行充實之。因地方政府自行辦理遊民定義行之有年，吾人在 各地的遊民定義的演變中，可看出時代的遺續。筆者大致將台灣現行的遊民定義分為三種類 型：
第一類：以流浪狀態、親屬責任和工作倫理作為認定基準
本類型係沿襲早年〈臺灣省遊民收容輔導辦法〉（1994年頒佈）之定義：「遊民 係指流浪、流落街頭孤苦無依或於公共場所乞討叫化必須收容輔導者。」「流 浪」、「流落街頭」係關於生活型態之描述。而「孤苦無依」及「必須收容輔導」
之用語，隱含對於親屬責任跟工作倫理的期待，排除家庭功能不彰之青壯年或健康 尚可之遊民。上開抽象的條文用語，給予主管機關限縮解釋、排除事實上遊民的權 限。縱使該辦法於2006年廢止，於內政部2012年頒佈的〈○○縣（市）遊民安置輔 導自治條例範例〉第2條：「流浪、流落街頭孤苦無依或於公共場所露宿者。」仍可 看出對於早期定義的路徑依賴。在實務上，大部分的地方政府並未積極參照最新的 遊民範例做修正，仍沿襲舊式定義，例如新北市、台中市、南投縣、屏東縣、台東
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縣、花蓮縣、苗栗縣、台東縣、桃園縣、宜蘭縣等縣市 。848
第二類：以持續性的露宿事實作為認定基準
本類型以台北市於2014年1月發佈的〈臺北市遊民安置輔導自治條例〉為代表，將 遊民定義限縮為「經常性宿於公共場所或公眾得出入之場所者」，以「露宿空間」及
「持續性的居住缺乏」作為認定標準，取代健康狀況、親屬責任或工作倫理等要求，
降低露宿者進入遊民社福安全網的門檻。惟本定義未將「隱性遊民」等其他居住缺乏 類型納入保障，遭到遊民倡議團體的抗議。
第三類：以持續性露宿事實和居無定所作為認定基準
依據2014年7月頒佈的最新版〈○○縣（市）遊民安置輔導自治條例範例〉，擴張 遊民定義為「經常性露宿街頭、公共場所或居無定所者」 。其中「居無定所者」，849 涵蓋宿於私人工寮、於網咖或速食店過夜、宿於廢棄屋或四處寄宿親友家的隱性遊 民，部分涵蓋「不適當住處居住者」與「居無定所者」等兩無家可歸者類型。本範例 經公告後，已有少數地方政府（如基隆市、高雄市、彰化市和澎湖縣 ）修正法規時850 參照之。
呈上，因遊民定義授權地方政府自行定義，產生遊民認定一國好幾制的現象，帶來諸多
這些縣市之遊民定義內容基本上大同小異，共通點為以流浪狀態、親屬責任和工作倫理作為認定
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基準。參新北市遊民收容輔導處理要點第2條：「二、本要點所稱遊民係指下列之人：（一）流落街 頭且查無身分而必須收容輔導者。（二）疑似罹患精神疾病、身心障礙而遊蕩需人照顧者。（三）
於街頭或公共場所棲宿、行乞者。」新北市政府，北府社秘字第1000536021號函，2011年6月2日；
臺中市遊民收容輔導辦法第4條：「本辦法所稱遊民係指流浪、流落街頭孤苦無依或於公共場所棲 宿、行乞必須收容輔導者。」臺中市政府，府授法規字第0990000089號公告令，2010年12月25日修 訂；
南投縣遊民收容輔導辦法第2條：「本辦法所稱遊民係指流浪、流落街頭孤苦無依或於公共場所乞 討、叫化必須收容輔導者。」南投縣政府，投府法規字第90023782號，2001年年3月5日；
屏東縣遊民安置輔導辦法第2條：「本辦法所稱遊民，指流浪、流落街頭孤苦無依或於公共場所棲宿 者。」屏東縣政府，屏府行法字第10129580100號令，2012年年9月14日；
花蓮縣遊民安置輔導辦法第2條：「本辦法所稱遊民，指流浪、流落街頭孤苦無依或於公共場所露宿 者。」花蓮縣政府，府社助字第1010113521號令，2012年年7月10日。苗栗縣之定義與花蓮縣同；
臺東縣遊民安置輔導辦法第2條：「本辦法所稱遊民係指流浪、流落街頭孤苦無依或於公共場所棲 宿、行乞必須收容輔導者。」台東縣政府，府行法字第0953023365Ｂ號令，2006年年8月3日。桃園縣 之定義與臺東縣同；
宜蘭縣遊民安置輔導辦法第2條：「本自治條例所稱遊民，係指流浪漢、流落街頭孤苦無依或於公共 場所乞討及客觀上足資認定必須收容輔導者。」宜蘭縣政府，府秘法字第140162號令，2000年1月9 日。
〈００縣（市）遊民安置輔導自治條例範例〉第2條。參衛生福利部，衛部救字第1031361459號函，2014年7
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月31日。
參基隆市政府，基府社工壹字第1030143496B號令，2014年10月22日；高雄市政府，高市府社救助字第
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10432494300號令，2015年3月26日；彰化縣政府，府法制字第1040203096號令，2015年年6月25日；澎湖縣遊民 安置輔導自治條例第4條，府行法字第10413023892號令，2015年6月29日。
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的不公平。地方政府恐因財政或照顧族群優先次序等政治現實因素，對遊民定義採狹義解 釋，使遊民淪為地方政府間的福利人球 ，或遊民為了取得福利，群聚於認定較寬鬆的縣市851 流浪。而當遊民欠缺遷徙能力，或因社福需求、就業、鄰近家屬照顧網路等因素，選擇待在 採狹義認定的縣市，亦使其被當地政府的遊民服務網絡排除。是以，民間倡議團體認為，政 府應刪除不合時宜的遊民定義，並修正社救法第17條，增列遊民認定標準，從法律位階進行 定義 。852
在英國，係由住宅法與中央政府所發佈之官方文件給予無家者和遊民明確的定義，以便 釐清政府權責和人數統計。英國的無家者安置制度雖從居住缺乏的角度，處理無家問題，但 卻在體制內夾藏多重篩選機制，露宿事實非當然取得安置資格之途徑。無家者須先經過一系 列的篩選過程，通過「無家者」、「優先需求」及「自願與否」等條件之審查程序，以確認 政府有無安置責任，凸顯殘補式之福利思維。遊民在申請安置的過程中，必須證明自己是
「弱勢者」，除了露宿歷史之外，還必須舉出毒癮、酒癮、心理健康問題、HIV帶原等客觀 或身心因素，足茲證明他所處的困境已達到弱勢的程度，他的狀況才構成安置之「優先需 求」。此外，在英國的實務運作中，主管機關會囿於財政、資源之有限，在優先需求和自願 認定上做恣意判斷，拒絕核准無家者的安置申請。最後，大部分通過篩選的人通常是孕婦或 有扶養子女的無家者家庭（例如單親媽媽）。餘下被篩出的人，則為有支持需求的極度弱勢 者（例如有精神、物質濫用的問題），或無扶養子女、健康狀況尚可而不足以被認定為弱勢 的單身無家者（以男性居多）。
對於在街頭流浪的遊民之判定標準，英國法律並未明文定義，而是載於社區暨地方政府 部的官方文件：「在開放空間，或非以居住為目的之建築物或地點中，將要躺臥或已躺臥之 人。」以極度的居住排除和露宿事實作為遊民的判準，且未將露宿事實限於「持續性」的狀 態。若遊民於露宿第一晚被外展人員發現，政府即可依此定義，於露宿初期即時投入外展服 務和安置輔導服務。如此可避免救援上的拖延，畢竟待遊民習慣街頭生活或遭遇身心傷害才 介入救援，反而需投入更多成本治癒身心狀況和重建服務。
綜上，英國無家者完全安置認定所設立的門檻，部分類似我國中央主管機關早期所設置 的遊民定義。例如，「弱勢」認定類似我國遊民定義的「孤苦無依」，均在露宿事實之外，
要求遊民須符合社會對於工作倫理的期待，方願承認其受助資格。近年來，我國中央行政主 管機關在倡議團體之抗議下，放寬遊民之認定標準為「持續性的露宿事實」或「居無定所」
等程度不一之居住排除狀態，放寬的定義頗有將無家者一網打盡的意味。而在地球的另一 端，無法定安置義務之遊民，英國政府於露宿事實之認定較為寬鬆，只要有露宿事實即可認 定為「露宿者」，於露宿初期接受緊急階段之安置輔導服務，而不以持續性的露宿狀態為
鄭麗珍、林萬億，遊民生活狀況調查研究，行政院內政部社會司委託研究報告（編號：PG10111-851
0015），2013年6月，頁124-125。
遊民倡議團體亦有類似建議，參郭盈靖、李宛真，廿七、無家可歸者的議題（結論性意見 50、
852
51），載：民間影子報告回應兩公約 81 點總結意見，人權公約施行監督聯盟年度監督報告，2015年12 月25日 ，頁70，網址：https://drive.google.com/file/d/0BxViEd1ZNUfNZjUxWXRfZ0dQeEk/view（最 後瀏覽日期：2016年7月3日）。
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準。
關於英國可供借鏡之部分，本文推崇將安置要件法律化、規範化的作法，在中央有法 律，以及中央主管所制定的地方政府準則，作為地方層級主管機關判定安置與否之依據。惟 無家者安置制度之完全安置篩選門檻於我國，無引進之必要。蓋我國遊民安置輔導制度早期 即已有設立資格門檻篩選遊民之經驗，即地方政府會透過戶籍要求、親屬責任和工作倫理作 為遊民救助資格之認定標準，且此種殘補式之運作方式實際上反而使居住極度弱勢者在社福 制度中又再次被排除。是以，本文認為遊民救助資格之認定宜單純化，從居住排除之角度做 資格認定較為妥當；其次，本文考量對初為遊民者即早介入預防所耗費之社會成本最少，我 國於露宿事實之認定部分，宜借鏡英國行政實務作法，只要晚間外展時，發現有露宿街頭之 人，即可彈性判斷其為遊民，而不於單一露宿事實外增設其他要件。爰此，本文所建議刪去 遊民定義中「經常性露宿」之要求，改以「露宿街頭、公共場所或居無定所者」作為遊民認 定標準。