第四章 英國遊民安置輔導制度及住房權保障
第四節 無家者與遊民居住服務之給付內容
前面兩節著重進入法定安置安全網之門檻，本節重心則放在給付內容有哪些？本節第二 項介紹法定無家者的居住服務安全網，按照顧程度的不同可分為完全安置、臨時安置、短期 安置和緊急安置，且政府所提供的安置應符合規範對於給付品質的要求。不具安置資格者，
僅剩諮詢與救助服務一途；另一方面，對於拒絕安置或不具安置資格之遊民，英格蘭政府當 如何提供安置輔導服務，以及遊民服務團體在服務過程中，所扮演的角色為何，他們如何透 過居住服務支持遊民復歸社會，詳述於第三項；最後，為避免安置機構遭受社會排斥，實務 工作者因應鄰避效應之策略述於第四項，探討安置機構如何與周邊社區鄰里維持和諧關係，
以降低來自社區的排斥。
第一項 無家者與遊民居住服務鳥瞰
1996年住宅法是無家者居住服務的主要法律依據，無家者之安置係按申請人之優先需 求、是否自願無家等事項來評量其居住需求，在不同階段賦予政府不同支持程度的照顧責 任。
若申請者是28日內將陷入無家風險的人（Threatened Homelessness），政府應按本法第 195條提供諮詢與救助服務，或為確保住處之合理措施（Reasonable Step） ；若申請人搬離665 租屋處、確定成為無家者，只要地方政府合理確信申請人有優先需求，無家者在調查期間即 能先接受緊急安置。
待完成申請人的居住評估，地方政府做出安置之准駁處分後，「非自願且具優先需求的 無家者」享有最高級的完全安置權益，政府應將其安置到政府住宅、住宅協會住房或提供適 居租屋之要約；對於「有優先需求但自願無家者」，政府應提供短期安置，給予自行覓屋之 合理機會。
被認定為「無優先需求的無家者」處境最艱辛，政府對其雖無安置義務，但仍得依本法 第195條第9項裁量提供合理措施。未能覓得住處的無家者，最終只能露宿街頭，等待非營利 組織的救援，或待身體狀況惡化到法定弱勢之程度，政府才對其有安置義務。
合理措施（Reasonable Step）之服務內容，包括（1）與房東協調；（2）與親友調解：派員訪視，了解驅逐
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原因，透過志願組織居中調解，以紓緩驅逐的壓力；（3）居住支持：當居住給付遲延時，提供押金。唯僅在 申請人符合「28天內將陷入無家風險」、「具優先需求」且「非自願無家」的條件，政府才有提供合理措施的 義務（1996年住宅法第195條第2項及第9項參照）。See Homelessness Code of Guidance for Local Authorities, 2006, ¶ 14.7 (Eng.); See also JAN LUBA QC & LIZ DAVIES, supra note 70, at ¶ 17.192.
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圖表 3：英國無家者安置狀況流程圖
（資料來源：作者製表）
第二項 法定無家者居住服務安全網
第一款 完全安置
完全安置責任（Main Housing Duty）是1996年住宅法第七編中最高級的安置安全網，目 的是解決長期居住需求 。本法第193條第2項規定，政府對於「非自願且具優先需求的無家666 者」有完全安置的義務。地方政府履行義務的方式，包括將申請人安置到政府住宅、住宅協 會房舍或私部門租屋，前兩者所提供之租賃契約與後者相較，租賃保障較高、期間較長，且 價格也較優惠 。當地方政府將申請人安置到住宅協會或私部門租屋，會與註冊社會房東或667
See JAN LUBA QC & LIZ DAVIES, supra note 70, at ¶ 17.29.
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政府住宅的租金最便宜、住宅協會次之，私人房東出租的房舍最貴。See SHELTER, Settled Housing Offers,
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http://england.shelter.org.uk/get_advice/homelessness/temporary_and_long-term_housing_offers_from_the_council/
settled_housing_for_homeless_people (last visited Mar. 23, 2016)︔住宅協會的房租通常是當地私人房東租金的 50~80％，如果想要住進住宅協會的房子，需先跟當地的地方政府申請進入等待名單。許多地方政府已將房產 都移轉給住宅協會，在部分區域，大部分或所有的社會住宅是由住宅協會經營。儘管如此，住宅協會的住宅也 有短缺的狀況。See SHELTER, How to Get a Housing Association Home, http://england.shelter.org.uk/get_advice/
social_housing/housing_association_tenancies/what_are_housing_associations (last visited Mar. 23, 2016).
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私部門房東簽訂「指派契約」（Nomination Agreement），決定雙方的權利義務關係 。668 按本法第159條第2項，無家者與居住單位訂立的契約有：初期契約（Introductory Tenancy）、保障契約（Secured Tenancy）或保證契約（Assured Tenancy）。如欲訂立有終身 性質的保障契約或保證契約，無家者須先締結為期一年的初期契約，若其於租賃期間內未繳 交房租或騷擾鄰居，將會失去居住資格669。此外，若無家者係與私人房東締結「保證契 約」，除非承租人為拒絕之意思，否則契約將自動轉變為承租六個月即可解約的短期契約
（Shorthold Tenancy） 。完全安置責任之終止事由列舉於本法第193條第5項至第7F項，當670 無家者拒絕或接受適居住處之安置要約，或自願（含因精神疾病）離開安置住處，地方政府 房東間會簽訂「指派契約」（Nomination Agreement），載明（1）註冊房東獲得的住處（2）註冊房東接受或 拒絕被指派人（安置申請人）的標準（3）紛爭處理等事項。See ANDREW ARDEN QCETAL., supra note 458, at ¶ 7.1; Allocation of Accommodation: Guidance for Local Housing Authorities in England (Jun. 2012) ¶ 6.3 (Eng.).
倘若住房來源係註冊社會地主（Registered Social Landlord）或私人註冊社會房東（Private Registered
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Provider of Social Housing），受安置者須訂立終生性質的保證契約（Assured Tenancy）。See GOV. UK., COUNCIL HOUSING, https://www.gov.uk/council-housing/types-of-tenancy (last updated Feb. 2, 2015); See Also GOV. UK., HOUSING ASSOCIATION HOMES ,https://www.gov.uk/housing-association-homes/types-of-tenancy (last updated Nov. 12, 2014).
See DCLG, Assured and Assured Shorthold Tenancies: A Guide for Landlords (2007), http://www.leeds.gov.uk/docs/
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Tenants'%20Tenancy%20guide.pdf.
See JAN LUBA QC & LIZ DAVIES, supra note 70, at ¶¶ 17.44, 55-131; See Also Homelessness Code of Guidance for
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Local Authorities, 2006, ¶ 14.17 (Eng.).
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搬 進 長 期 性 住 處 前 ， 或 轉 介 至 他 地 的 等 待 期 間 內672， 無 家 者 仍 需 住 在 臨 時 安 置 住 處
（Temporary Housing），這些居所通常由地方政府、住宅協會、私部門房東或志願組織經 營，住房類型有套房、公寓、平房、廉價旅舍、B＆B廉價旅舍等，惟後兩者在性質上較適 合用於緊急安置。在欠缺臨時安置住處的區域，無家者仍會持續安置於緊急住處。在等待期 間內，如接受臨時安置的無家者沒繳交房租，或有反社會行為，將會被安置機構遷出。此 外，因長期性住宅之等待期間礦日耗時，有些無家者另外覓得住處後，會選擇自行搬離 。673 質言之，在切實搬入長期性住處前，這群進入社會住宅等待名單的受安置者仍屬居住狀態不 穩定的「無家者」 。在這段期間內，政府仍得提供預防無家性質的服務，例如協助無家者674 修復與親友的關係、提供押/租金借貸或補貼方案，或媒合無家者從事能負擔房租的工作等 等 。675
無家者服務團體「庇護所」（Shelter）指出，政府住宅或住宅協會等待期間的長短，取 決於無家者優先需求的順位及當地住房資源是否充足，無家者通常需耗費數年才能搬進長期 住處，使被安置戶感覺生活被擱置（on hold） 。在漫長的等待期間中，部分地方政府推出676
「選擇型租屋」，開放無家者去「競標」適合自己居住需求的房舍 。為了改善等待名單大677 排長龍的困境，2011年修法將至少一年的短期保證租約明文化，地方政府如能提供適居私部 門租屋之「要約」，就算履行其完全安置義務 。與此同時，為彌補私部門租屋穩定性不足678 之憾，該次修法同時放寬「再安置」條件。如無家者曾依第193條第7AA項接受私部門租屋 之安置，並於二年內再次陷入非自願無家之處境，不論有無優先需求，於再次申請安置時，
仍有請求完全安置的權利（第195A條第1項）。
Housing Act, 1996, c.52, §200(1) (Eng.).
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See SHELTER, Temporary Housing When Accepted As Homeless, http://england.shelter.org.uk/get_advice/
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h o m e l e s s n e s s / t e m p o r a r y _ a n d _ l o n g - t e r m _ h o u s i n g _ o f f e r s _ f r o m _ t h e _ c o u n c i l / temporary_housing_after_the_council_has_made_a_decision (last visited Mar. 23, 2016).
HOUSEOF COMMONS , supra note 643, ¶ 125 (2005).
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例如社區暨地方政府部自2010年開始，一年投入一億六千萬英鎊作為地方政府的「無家預防補助款」
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（Homelessness Prevention Grant），除針對早期防制提供預算（如房租押金、關係調解），並補助協助遊民安 置到住處的外展服務，本計畫持續至2015年年初。See JAN LUBA QC & LIZ DAVIES, supra note 70, at ¶ 8.31；為減 少B&B廉價旅舍的安置人口，對於家庭關係不佳的單身無家者，實務上會能指派家庭協調員（Family Mediator ），促進家庭關係，預防驅離。See WENDY WILSON, HOUSEHOLDS IN TEMPORARY ACCOMMODATION
(ENGLAND) 13, House of Commons Library, Briefing Papers, CBP02110 (Aug. 17, 2015), http://
researchbriefings.files.parliament.uk/documents/SN02007/CBP02110.pdf.
Suzanne Fitzpatrick & Nicholas Pleace, supra note 642, at 237.
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甚至有地方政府規定，如果不參與競標會減少等待名單上的優先點數。See SHELTER, How to Apply for
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Council Housing, http://england.shelter.org.uk/get_advice/social_housing/applying_for_social_housing/
how_to_apply_for_council_housing (last visited Mar. 23, 2016)；競標的房舍為政府住宅或住宅協會住房。See WATERLOO HOUSING GROUP, What is choice-based letting?, http://www.waterloo.org.uk/i-want-a-home/homes-to-rent/
what-is-choice-based-letting/ (last visited Apr. 21, 2016) . 關於選擇型租屋之意義，請參本章第一節第五項。
Housing Act, 1996, c.52, §193(7AC) (Eng.).
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第二款 緊急及臨時安置
在長期安置之外，無家者之安置均屬臨時性質，地方政府之安置責任在不同時間點亦有 差異。按1996年住宅法第188條第1項規定，無家者遞出安置申請後，會先進行長期安置資格 之調查程序。於處分結果做出前的「等待期間」，主管機關如能合理確信（has reason to believe）申請人「可能」是「有優先需求的無家者」，應確保他有地方住，這種安置責任在 英國法例中被稱為過渡責任（Interim Duty） 。在2011年修法時，過渡責任的發動範圍歷經679 擴張，為保障被安置在私部門租屋的申請人，舉凡接受私宅安置的人，如於2年內再度申請 安置，不論其有無優先需求，住宅主管機關在處分作成前，均應提供臨時安置 。680
據 無 家 者 服 務 團 體 「 庇 護 所 」 的 官 網 記 載 ， 調 查 程 序 期 間 的 安 置 屬 緊 急 安 置681
（Emergency Housing）。如申請人為無家者家庭，他們傾向被安置在公寓、私部門租屋或 由地方政府承租之住處等住房類型。若在家庭中有受扶養子女或孕婦，為顧及居住品質，按
〈2003年適居性規則〉，B＆B廉價旅舍僅供緊急安置，最多只能安置6周 ；如果是單身無682 家者或無扶養子女的無家伴侶，他們傾向被安置在廉價旅舍或B＆B廉價旅舍。地方政府在 提供緊急安置時，給付品質應符合適居性的要求，如無家者認為政府給付品質不佳（例如被 騷擾），在實務上，無家者得向民間的居住諮詢員（Housing Adviser）求助，請他們協調政 府提供更適居的住處。在緊急安置階段，無家者必須負擔膳食和盥洗的費用，未支付租金的
〈2003年適居性規則〉，B＆B廉價旅舍僅供緊急安置，最多只能安置6周 ；如果是單身無682 家者或無扶養子女的無家伴侶，他們傾向被安置在廉價旅舍或B＆B廉價旅舍。地方政府在 提供緊急安置時，給付品質應符合適居性的要求，如無家者認為政府給付品質不佳（例如被 騷擾），在實務上，無家者得向民間的居住諮詢員（Housing Adviser）求助，請他們協調政 府提供更適居的住處。在緊急安置階段，無家者必須負擔膳食和盥洗的費用，未支付租金的