第三章 經社文公約與我國對於住房權之保障
第三節 地方政府間之管轄標準
為了改善無家者在各區域間被當成人球輸送的狀況，英國無家者輔導制度早在濟貧法時 代就有一套轉介機制，以釐清教區間的照顧責任歸屬，並緩和地區間的紛爭 。這個制度演647 變至今，以地方關聯（Local Connection）作為轉介的判斷標準。當確定政府對無家者負擔 1996年住宅法第193條的完全安置責任後，由地方政府自主決定是否開啟地方關聯的調查程 序 ，在設計上有助於由流浪地的地方政府優先負責安置工作。648
按1996年住宅法第198條和199條，地方關聯非以出生地為判準，而是審查「申請人和合 理同居人」與行政區是否有居住、就業或家庭網絡等事由。在進行審查時，地方關聯的強度 並非轉介的絕對因素，若行政區已與申請人具備「任一」地方關聯，即便他地關聯性更強，
地方政府仍可選擇承擔安置責任，無庸將無家者轉介出去。然而，當行政區與申請人毫無地 方關聯，則得按其他區域地方關聯之強度，以及申請人之偏好擇定轉介地點 。649
第一項 因居住事實產生地方關聯
按1996年住宅法第199條第1項第1款，居住關聯指「個⼈現在或曾經依個⼈選擇（own chioice）正常定居（normally resident）於某處」。只要無家者和合理同居人滿足「正常定 居」與「個人選擇」兩要件，就能與申請安置的行政區發生居住上的地方關聯。
「正常定居」之成立，不以永久居住地或最想居住的區域為必要 ，僅須事實上於某處650 定居相當期間。至於居住期間要多久才算定居，地方政府協議（Local Authority Agreement）
See JAN LUBA QC & LIZ DAVIES, supra note 70, at ¶¶ 15.1-2; ANDREW ARDEN QCETAL., supra note 458, at ¶ 7.1.
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Housing Act, 1996, c.52, §184(2) (Eng.)；轉介機制之啟動定於1996年住宅法第198條，符合以下條件時，地方
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政府「得」開啟轉介的調查程序：（1）當申請人「或」其合理同居人與申請區域欠缺地方關聯，但與其他區 域具備地方關聯，且申請人「或」其合理同居人在其他區域不會遭受暴力風險，或（2）申請人在兩年內，依 據193條第7AA項接受私部門租屋之要約，且他與其合理同居人在其他區域不會遭受暴力風險等情形。Housing Act, 1996, c.52, §198(2)&(3) (Eng.).
See JAN LUBA QC & LIZ DAVIES, supra note 70, at ¶ 15.52; Homelessness Code of Guidance for Local Authorities,
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2006, ¶ 18.13-4 (Eng.).
英國最高法院法官見解：「正常定居的表面事實（prima facie）指某人於某處定居一段期間之事實...只要他
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自願在某處飲食與睡眠，不論其居住該處的理由為何，均不妨礙正常定居事實之構成。他可能不喜歡住在當地，
或偏好住在其他區域，但他已有於該處正常定居一段期間之事實。」Mohamed v. Hammersmith and Fulham LBC, [2001] UKHL 57, [2002] 1 AC 547, HL, [18] (Lord Slynn of Hadley).
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建議 ，定居期間自行政機關決定之日起算，以「前十二個月至少定居六個月，或在前五年651
按1996年住宅法第199條第1項第2款，在申請安置區之受僱事實為地方關聯成因 。在655 程序上，地方政府須向雇主確認僱傭關係，但假如申請人能提出受僱之書面資料或其工作為 定期契約，則無調查的必要 。其次，地方政府協議第4.1段第2項對這段就業關係採限縮解656 釋，否定臨時性質（casual nature）的工作 ，但學界認為此係增添法律所無之限制，法律657 並未要求排除自雇者（self-employed）與非全職工作者 。另一方面，司法實務則採寬鬆認658 定，不論是全職、兼職、有償或無償工作，高等法院均承認這些就業事實 。即便如此，學659
「地方政府協議」是2006年地方政府準則的附件，該協議的英文全稱是Procedures for Referrals of Homeless
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Applicants on the Ground of Local Connection with Another LOcal Authority Guidelines for Local Authorities and Referees。由協議名稱可知，本協議的目的係為協調各地方政府間個案轉介之標準。本協議並非由隸屬中央層 級的社區暨地方政府部（Secretaries of State）制定，而係由地方層級的倫敦政府協會（Association of London Government, ALG）、蘇格蘭地方政府（Convention of Scottish Local Authorities, CoSLA）、地方政府協會
（Local Government Association）及威爾斯政府協會（Welsh Government Association, WLGA）共同協議擬定的 行政內規，故協議內容與地方政府準則不完全相同。在司法實務上，高等法院法官曾主張地方政府協議僅係
「參考指標」（guideline）。R v Harrow London Borough Council Ex Parte Carter (1994) 26 HLR 32, QBD, per Roger Henderson QC at [37].
Homelessness Code of Guidance for Local Authorities, Annex 18 “Local Authority Agreement”, 2006, ¶4.1(i)
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(Eng.). 此之期間基準係源於審判實務的發展，例如於1984年的案子，法院曾認定當事人過去十幾年來，雖曾因 配偶工作因素居於該地，但居住期間過於短暫，不足以構成正常定居。R v Vale of White Horse DC ex P Smith and Hay [1985] 17 HLR 160, QBD, [166].
See Peter Dwyer et al., supra note 611, at 16 (2015).
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See JAN LUBA QC & LIZ DAVIES, supra note 70, at ¶¶ 15.58-9.
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Housing Act, 1996, c.52, §199(1)(b) (Eng.). 「曾」受僱之事實，另得經由第199條第1項第4款「特殊事由」取
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得地方關聯。
See JAN LUBA QC & LIZ DAVIES, supra note 70, at ¶ 15.68; Homelessness Code of Guidance for Local Authorities,
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Annex 18 “Local Authority Agreement”, 2006, ¶ 4.1(ii) (Eng.).
id.
者認為就業事實仍須與在地產生充足的連結，才構成地方關聯。如果工作型態是短暫的
（transient），甚至是打零工（very part time nature），則其就業活動即不構成地方關聯，申 請人就須藉由其他名義獲得地方關聯 。660
第三項 因家庭網絡產生地方關聯
按1996年住宅法第199條第1項第3款，家庭網絡（family associations）為地方關聯成因。
在實務上，對於家庭成員之認定採廣義解釋，2006年地方政府準則第18.10段規定，除傳統核 心家庭（雙親、成人子女與兄弟姊妹）外，繼親、祖父母、孫子女、阿姨、叔叔等人，如彼 此間有頻繁接觸、承諾或依賴，建立充足的緊密連結，即有家庭連帶關係。再者，如果能證 明其關係為永久（sufficiently enduring）之性質，非婚伴侶與同性伴侶之家庭連帶關係在行 政實務上亦受承認 。學者指出，家庭網絡之承認在於凸顯親族（continuity）間的照顧扶持661 關係，倘若當事人不願與家庭成員發生連帶關係，主管機關宜尊重當事人意願 。蓋地方關662 聯的判斷注重連結的品質，以真實的關係（real terms）為基礎，倘若無家者與家人相處疏 離，長年未有探視或說話，則此種家庭網絡即不構成地方關聯 。663
第四項 小結：地方關聯的落實狀況
地方關聯制度的原意是防止地方政府踢皮球，將照顧責任卸給其他行政區。當行政區與 無家者間毫無地方關聯，地方政府依法仍得選擇承擔安置責任。儘管本法立意良善，在地方 關聯的判定過程中，仍可見到殘補式社福的思維。若地方政府不願承擔安置責任，承辦人員 會以限縮解釋的方式，判定該地與申請人無地方關聯，將人轉介至其他區域。據2013年統 計，倫敦僅過半的地方政府願意安置外縣市的遊民。對於有多重需求的遊民，地方政府在財 政壓力下，亦傾向以地方關聯作為排除事由，將外縣市的遊民轉介給其他地方政府安置 。664 在確立履行安置義務的地方政府後，下一節將介紹無家者所享有的居住服務給付內容，並交 代未進入安置安全網、成為遊民的無家者，能從政府及其所支持之非營利組織獲得哪些居住 服務支持。
See JAN LUBA QC & LIZ DAVIES, supra note 70, at ¶ 15.51.
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Homelessness Code of Guidance for Local Authorities, 2006, ¶ 18.10 (Eng.).
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See JAN LUBA QC & LIZ DAVIES, supra note 70, at ¶ 15.81.
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id., at ¶ 15.51.
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LONDON ASSEMBLY HOUSING COMMITTEE, supra note 643, at 9-10 (2014). 實務曾發生患有愛滋病的無家者（即
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多重需求者），申請區的地方政府不願安置，而把他轉介到其他縣市照顧。
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第四節 無家者與遊民居住服務之給付內容
前面兩節著重進入法定安置安全網之門檻，本節重心則放在給付內容有哪些？本節第二 項介紹法定無家者的居住服務安全網，按照顧程度的不同可分為完全安置、臨時安置、短期 安置和緊急安置，且政府所提供的安置應符合規範對於給付品質的要求。不具安置資格者，
僅剩諮詢與救助服務一途；另一方面，對於拒絕安置或不具安置資格之遊民，英格蘭政府當 如何提供安置輔導服務，以及遊民服務團體在服務過程中，所扮演的角色為何，他們如何透 過居住服務支持遊民復歸社會，詳述於第三項；最後，為避免安置機構遭受社會排斥，實務 工作者因應鄰避效應之策略述於第四項，探討安置機構如何與周邊社區鄰里維持和諧關係，
以降低來自社區的排斥。
第一項 無家者與遊民居住服務鳥瞰
1996年住宅法是無家者居住服務的主要法律依據，無家者之安置係按申請人之優先需 求、是否自願無家等事項來評量其居住需求，在不同階段賦予政府不同支持程度的照顧責 任。
若申請者是28日內將陷入無家風險的人（Threatened Homelessness），政府應按本法第 195條提供諮詢與救助服務，或為確保住處之合理措施（Reasonable Step） ；若申請人搬離665 租屋處、確定成為無家者，只要地方政府合理確信申請人有優先需求，無家者在調查期間即 能先接受緊急安置。
待完成申請人的居住評估，地方政府做出安置之准駁處分後，「非自願且具優先需求的 無家者」享有最高級的完全安置權益，政府應將其安置到政府住宅、住宅協會住房或提供適 居租屋之要約；對於「有優先需求但自願無家者」，政府應提供短期安置，給予自行覓屋之 合理機會。
被認定為「無優先需求的無家者」處境最艱辛，政府對其雖無安置義務，但仍得依本法 第195條第9項裁量提供合理措施。未能覓得住處的無家者，最終只能露宿街頭，等待非營利 組織的救援，或待身體狀況惡化到法定弱勢之程度，政府才對其有安置義務。
合理措施（Reasonable Step）之服務內容，包括（1）與房東協調；（2）與親友調解：派員訪視，了解驅逐
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原因，透過志願組織居中調解，以紓緩驅逐的壓力；（3）居住支持：當居住給付遲延時，提供押金。唯僅在 申請人符合「28天內將陷入無家風險」、「具優先需求」且「非自願無家」的條件，政府才有提供合理措施的 義務（1996年住宅法第195條第2項及第9項參照）。See Homelessness Code of Guidance for Local Authorities, 2006, ¶ 14.7 (Eng.); See also JAN LUBA QC & LIZ DAVIES, supra note 70, at ¶ 17.192.
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圖表 3：英國無家者安置狀況流程圖
（資料來源：作者製表）
第二項 法定無家者居住服務安全網
第一款 完全安置
完全安置責任（Main Housing Duty）是1996年住宅法第七編中最高級的安置安全網，目 的是解決長期居住需求 。本法第193條第2項規定，政府對於「非自願且具優先需求的無家666 者」有完全安置的義務。地方政府履行義務的方式，包括將申請人安置到政府住宅、住宅協
完全安置責任（Main Housing Duty）是1996年住宅法第七編中最高級的安置安全網，目 的是解決長期居住需求 。本法第193條第2項規定，政府對於「非自願且具優先需求的無家666 者」有完全安置的義務。地方政府履行義務的方式，包括將申請人安置到政府住宅、住宅協