第三章 動物收容所之民營化基礎與實踐
第三節 《促進民間參與公共建設法》作為民辦民營模式的具體化實
《促進民間參與公共建設法》提供了政府與人民在公共建設公私協力上之 法規協助，然而並非所有公私協力均須適用《促進民間參與公共建設法》，該法 毋寧較像是提供政府與人民公私協力的其中一種合作法規模式而已，各地方政 府亦得自行制定相關之地方法規作為公私協力依據。從而討論民營動物收容所 公私合作之法規模式時，除了討論《促進民間參與公共建設法》之規範適用於
172 詹鎮榮，前揭註 12，頁 126。
173 Eberhard Schmidt-Aßmann（著），孫迺翊（譯），前揭註 115，頁 171；周佳宥，前揭註 167，頁 192-193；盛子龍，前揭註 128，頁 348-349；劉淑範（2015），前揭註 10，頁 39。
174 詹鎮榮，前揭註 12，頁 127-128。
175 詹鎮榮，前揭註 12，頁 127-129；李翱宇，前揭註 114，頁 18-19。
民營動物收容所時，會發生的法律問題外，尚會針對現有之地方自治團體所制 定之民營動物收容所相關規範，一併進行討論，以期能全面性的了解民營動物 收容所之建置上，將碰到的所有問題。
不過，由於《促進民間參與公共建設法》本質上就是建立公共建設公私協 力法制極好的參考，因此，本文於本節先原則性的介紹該法的立法目的，與大 致的法規架構，其餘細節性的規範則置於各章相關主題與其他規範一併比較，
在此先行說明。
第一項 《促進民間參與公共建設法》之立法目的
由於近代的社會國家在社會福利與公共建設的支出上，往往耗費許多人力 物力於興建事宜或日常經營管理，且因為科層化體制致成效不彰之弊端也時有 所聞。我國於 1980 年代末期，政府推動之公共建設常因土地取得、環保抗爭或 工程招標困難等因素，致執行績效欠佳，加之當時乃至於現在，將民間資源引 進公共建設之興建與經營之公私合作方式，已成為國際趨勢，從而在 1994 年制 定《獎勵民間參與交通建設條例》後，我國復在 2000 年 1 月制定了《促進民間 參與公共建設法》以期全面適用於各類型之公共建設176。
從《促進民間參與公共建設法》之立法脈絡與其法規範架構觀察，該法之 設計圍繞著「民間最大參與」及「政府最大審慎」兩大原則177。申言之，「民間 最大參與」所代表的意義，乃是為了增加民間資源投入之誘因，《促進民間參與 公共建設法》設有相關之土地法、國有財產法、公司法等法規鬆綁規定、籌資 優惠規定，以及附屬設施與附屬事業所需用地取得規定，而重大公共建設除了 適用上述之法規鬆綁與籌資優惠外，另尚有公益徵收、租稅優惠等制度設計
178，期望能透過這些制度的規劃，讓民間參與公共建設之活動，得以更順利而 踴躍；而所謂「政府最大審慎」原則，其實即在呼應本論文前述第二章第二節 第四項所談之國家擔保責任，《促進民間參與公共建設法》對此設計有事前之可 行性評估程序179與相對人甄選程序180，事中則設有績效評定規定181、取得權利 或財物不得轉讓規定182、工程落後、經營不善之處理183等制度，事後復設計有 強制接管規定184。
176 洪國欽（2008），《促進民間參與公共建設法逐條釋義》，頁 1-2，高雄：自刊。
177 洪國欽，前揭註 176，頁 2。
178 林明鏘（2013），前揭註 125，頁 98-99。
179 《促進民間參與公共建設法》第 6 之 1 條。
180 《促進民間參與公共建設法》第 42 條至第 47 條。
181 《促進民間參與公共建設法》第 51 之 1 條。
182 《促進民間參與公共建設法》第 51 條。《促進民間參與公共建設法》設計有取得權利或財物 不得轉讓此規定，本文以為，原因應在於《促進民間參與公共建設法》為鼓勵人民參與公共建 設，乃設有許多優惠措施，然考量到現實上，人民取得該法所給予之利益後，不用於公共設施 之興建或經營管理反遭濫行移轉以獲利之情形可能發生，故有此規定。
183 《促進民間參與公共建設法》第 52 條。
184 《促進民間參與公共建設法》第 53 條第 2 項。
第二項 《促進民間參與公共建設法》的法規架構
第一款 公共建設之定義
針對「公共建設」此一概念，《促進民間參與公共建設法》第 3 條第 1 項羅 列了十四種之多的公共建設項目，舉凡交通建設及共同管道、環境污染防治設 施、污水下水道、自來水及水利設施，乃至於農業設施等均屬之，《促進民間參 與公共建設法》在此採取較廣義概念，只要是提供社會大眾使用或促進公共利 益之設施，而具備「公共性」與「公益性」之本質者，即屬於《促進民間參與 公共建設法》第 3 條所指稱之公共建設185，得適用該法相關之優惠或法規鬆綁 規定。
另須說明者是，《促進民間參與公共建設法》中對於公共建設尚會依投資金 額之數額大小，或開發面積或建築基地面積大小之不同，可以又區分為一般之 公共建設與重大公共建設186，兩者之分類實益在於，由於政府更傾向希望在重 大公共建設之興建或經營過程中，引進民間之力量，藉以使其本身之財政負擔 與行政人事成本得以降低，從而被列為重大公共建設除了適用一般公共建設之 相關法規鬆綁規定外，另外更享有「私有土地之徵收（限政府規劃）」、「放寬授 信額度（限重大交通建設）」、「五年免徵營利事業所得稅」、「投資支出之營利事 業所得稅抵減」、「進口機具設備之關稅優惠」、「地價稅、房屋稅及契稅之減 免」、「營利事業投資股票應納所得稅之抵減」等優惠措施187。至於動物收容所 是否該當《促進民間參與公共建設法》中所謂的「公共建設」等概念，本文將 於本節第三項討論之。
第二款 申請人資格
學說上往往稱《促進民間參與公共建設法》為公私協力之法制化代表，其 立法之目的乃在為了將民間充沛之資金與靈活之人事彈性引進公共建設領域；
然而若查《促進民間參與公共建設法》第 4 條第 1 項將發現，該法所稱之「民 間機構」僅限於依公司法設立之公司、財團法人、非營利社團法人，以及公司 以外之營利社團法人188，並不包含自然人、非法人團體乃至合夥團體189。
185 葛克昌（計畫主持人）、王曉丹（協同主持人），前揭註 9，頁 206；洪國欽，前揭註 176，
頁 8-10。
186 《促進民間參與公共建設法》第 3 條參照。
187 《促進民間參與公共建設法之重大公共建設範圍訂定及認定原則》第 2 條參照。另外，重大 公共建設範圍部分，亦可參見 2017 年 11 月 27 日修正之《促進民間參與公共建設法之重大公 共建設範圍》。
188 《促進民間參與公共建設法》第 4 條之立法理由第 3 點。
189 洪國欽，前揭註 176，，頁 44。
第三款 附屬事業之容許
由於有時私人參與公共任務之關鍵在於財務方面之考量190，為了提高民間 投入公共建設之誘因，也為了增加公共建設經營之自償性，允許一定程度於公 共建設所需用地上，開放民間機構經營公共建設以外之附屬事業，或有助敷出 其經營本業之成本以提升整體財務評估可行性191，並且亦得增加將來民間資源 投入之意願。
談及何謂「附屬事業」，《促進民間參與公共建設法施行細則》第 34 條第 2 項乃謂：「所稱附屬事業，指民間機構於公共建設所需用地辦理公共建設及其附 屬設施以外之開發經營事業。」從此定義則可以歸結「附屬事業」須具備三要 件：使用公共建設所需用地、該設施性質上並非公共建設及其附屬設施，以及 該設施乃為從事其他開發經營之事業192。由於附屬事業所從事之活動，性質往 往與其所參與之公共建設不同，從而受到土地使用相關法規範之規制，人民在 公共建設所需用地上，如欲從事其他性質之業務則必然將受到限制。因此《促 進民間參與公共建設法》第 13 條第 1 項乃對此有相對應的法制鬆綁設計，允許 一定範圍內民間機構除了於公共設施用地上經營本業外，更得從事附屬事業。
並且，根據《都市計畫所》第 30 條第 2 項所授權而制定之《都市計畫公共設施 用地多目標使用辦法》第 3 條第 1 款規定在促參的情況下，附屬設施使用地之 容許使用項目不受到《都市計畫公共設施用地多目標使用辦法》附表的限制，
其容許使用項目更得由主辦機關會同內政部及有關機關決定，程序部分則依都 市計畫擬定、變更程序調整。
總結而言，一項促參案件其公共建設所需用地上之附屬事業經營容許項 目，除了按照該公共建設所需用地之使用分區管制規範中，原本已得從事之土 地使用項目外，尚得從事依《促進民間參與公共建設法》第 13 條第 3 項所制定 之其他土地使用活動193，例如財政部為主辦單位時所得適用之《經濟部促進民 間參與公共建設附屬事業使用容許項目》。
第四款 設施用地之協調
臺灣之土地使用管制法制係分為都市土地與非都市土地兩類，都市土地部 分原則上除國土計畫法相關規定外，均歸由都市計畫法管理，而各縣市之具體 都市土地規劃，又為各地方自治團體訂定相關自治規範管理之；而非都市土地
190 陳以璇（2015），《促進民間參與公共建設誘因合法性之研究：以附屬事業為中心》，頁 58-59，國立政治大學法律所碩士論文。
191 孫丁君（2009），〈主體事業與附屬事業有何異同？主體設施與附屬設施有何異同？〉，古嘉 諄、李元德、黃俊凱、陳俐宇（主編），《促參法 Q＆A：100 個有關辦理 BOT、OT 等案件的重 要問題》，頁 17-18，臺北：寰瀛法律事務所。
192 陳以璇，前揭註 190，頁 80-84。
193 可參見中華民國 105 年 12 月 19 日財政部臺財促字第
10525521140 號函，《機關辦理促進民間參與公共建設案件附屬事業規劃參考原則》第 3 點。
之管制，則由《區域計畫法》與《非都市土地使用管制規則》等相關子法管制
之管制，則由《區域計畫法》與《非都市土地使用管制規則》等相關子法管制