第八章 國家擔保責任之制度
第一節 目前動物保護相關法規範制度
第一項 事前之設置許可執照與營運登記證書二階段制度
若根據現行有效之地方法規範來看，《臺北市動物保護自治條例》第 17 條 第 1 項與《高雄市動物保護自治條例》第 16 條第 1 項265，若依《人民團體法》
成立之非法人社會團體或法人團體欲參與動物收容任務，而設立民營動物收容 所時，需先向主管機關申請許可，爾後取得許可後方得為之。簡言之，目前台 灣動物保護相關法規乃如同美國北羅卡萊納州與堪薩斯州般，對於人民參與國 家任務之事前管控採取許可制的監管模式，有關上述二州之部分容待後續詳述 之。
而此制度若參照由《臺北市動物保護自治條例》第 17 條第 3 項所由制定之
《臺北市民間動物收容處所設置許可及補助辦法》草案，或許可以更清楚相關 制度應如何運作；需先說明的是該草案乃現階段，對於民營動物收容所有最詳 盡制度設計的台灣動物保護法規範，事前管制之法規範設計亦然。首先，《臺北 市民間動物收容處所設置許可及補助辦法》草案依照《臺北市動物保護自治條 例》第 17 條第 1 項，將人民參與動物收容任務的階段分為兩個：設置階段與經 營階段，分別必須先取得設置許可以及登記證書266，始得進行建置其設施及開 始動物收容及照顧工作。
針對設置階段，該草案要求民間機構或團體，應先備妥相關文件向該管動 物保護主管機關（即臺北市動物保護處）取得設置許可267，經臺北市動物保護
265 比較值得說明的是，《高雄市動物保護自治條例》第 16 條第 2 項稱：「動物收容處所之設 置、許可、輔導、稽查及廢止等事項，由主管機關另定之。」然經本文查詢，尚未如同臺北市 已至少制定相關法規草案。
266 可參見《臺北市民間動物收容處所設置許可及補助辦法》草案第 9 條之立法說明。
267 參見《臺北市民間動物收容處所設置許可及補助辦法》草案第 7 條。
處機關書面審查並會同相關機關現場會勘後，核發設置許可268；該草案對於設
取
第 8 條：「I、動保處受理申請設置許可後，
管制之目
義
則基於民間動物 收容處所之管 制，而規定廢止 事由。
五、第七款因臺 北市動物保護自 治條例第十七條 第一項規定民間 動物收容處所之 設置係採許可 制，且該款之規 定與民間動物收 容處所之設置及 管理具有合理關 聯性，並限於情 節重大之情形，
而與比例原則無 違。
六、第八款則以 概括條款之方式 規定其他違反法 令行為（例如違 反動物保護法、
保護勞工法令或 本辦法等），且 情節重大亦為得 撤銷或廢止其登 記並註銷登記證 書之事由。
七、另為明確規 範撤銷或廢止登 記後，原設置許 可之效力，避免 申請人主張設置 許可仍為有效而 得重新設置新的 民間動物收容處 所，爰明定原設
置許可亦為撤銷 或廢止之標 的。」
2. 本草案第 15 條除了第 2、3、
4 款規定於《臺 北市動物保護自 治條例》第 19 條 外，其他皆是增 加法所無之負 擔，違反法律保 留。
＊資料來源：本表自製。
本文於上述第二章第一節第二項第三款討論美國部分之州法，有關許可執 照（license）或營運登記證書（certificate of registration）制度，均是指主管機 關對於從事某項事業之人民進行篩選與把關，僅有通過檢核之私人始得取得許 可執照或營運登記證書，也僅有取得這些執照或證書之人民得經營該項事業。
例如北羅卡萊納州 N.C. Gen. Stat. §19A-26 或堪薩斯州 Kan. Stat. Ann. §47-1704 等 即屬適例。美國有關事前把關機制的部分，相較於我國現有最完整而具代表性 的《臺北市民間動物收容處所設置許可及補助辦法》草案，可以發現該草案針 對民營動物收容所建置及經營之行政管控更為細緻，蓋美國不論是北羅卡萊納 州或是堪薩斯州，僅針對人民欲開始經營動物收容所時，要求其必須先取得許 可或營運證書，此是針對經營前的行政控管而已，不及於該國人民設置民營動 物收容所之階段。
反之，我國則將管制的階段提前至「設置階段」，也就是要求動物收容所於 設置時即應先行取得「設置許可執照」，始得開始設置民營動物收容所，而於設 置完成後復應於開始經營前再次取得動物保護主管機關之營運登記證書，始得 開始營運經營，這樣的二階段制度設計可以確保動物保護主管機關於人民在一 開始參與設置其動物收容所時，即介入該民營動物收容所之設置規畫，並確保 該民營動物收容所於開始經營前符合一切設置規範，保障所內動物之福祉。從 而本文以為，採取我國《臺北市動物保護自治條例》第 17 條第 1 項所設計之設 置許可執照與營運登記證書二階段制度更能保障民營動物收容所所內動物之福 祉，優於美國部分州所設計的一階段許可執照或營運登記證書制度。
第二項 事中之稽查制度
第一款 稽查方式與稽查發現成果不彰之效果
目前對於民營動物收容所訂有相關稽核規定者，亦僅有臺北市與澎湖縣，且《澎 湖縣獎勵動物保護及流浪動物收容處理補助辦法》第 11 條僅略略規定：「本府 應就動物保護業務之推行組成督導小組，負責各項工作之督導考核與管制。」
除此之外別無其他更詳細之規定。
至於臺北市部分，首先根據《臺北市動物保護自治條例》第 17 條第 3 項，
授權臺北市動物保護處訂定查核與評鑑辦法，因而有了目前的《臺北市民間動 物收容處所查核及評鑑辦法》草案，其內包含了兩種稽核的方式，其一為查 核，另一則為評鑑；而除此之外，《臺北市民間動物收容處所設置許可及補助辦 法》草案對於接受補助之民營動物收容所，亦另訂有關於補助項目的查核。簡 單來說，《臺北市民間動物收容處所設置許可及補助辦法》草案第 19 條是針對 已接受臺北市動物保護處補助之民營動物收容所，針對補助之項目，課與其應 定期提供成果報告書之義務，也賦予臺北市動物保護處得實地勘查，並要求受 補助者提出動物收容執行報告之權力。
而《臺北市民間動物收容處所查核及評鑑辦法》草案所規定之稽核，則是 針對所有與政府建立公私協力關係（例如指定，或成立行政契約之方式），依法 取得設置許可與收容處所登記證書之民營動物收容所本身之日常作業、人員配 置等督察，與是否接受補助無涉。《臺北市民間動物收容處所查核及評鑑辦法》
草案本身之查核與評鑑兩種制度，之定位為何是接下來談論之重心，兩者法條 之比較，可參下【表 7】民營動物收容所查核與評鑑之比較表。
若比較查核與評鑑的項目，評鑑制度之項目較查核為多，評鑑之期間亦較 查核為長（評鑑為每兩年一次，查核為每年一次），評鑑時之人員要求，除了與 查核一樣要求專任人員應在場協助外，評鑑制度更要求負責任亦須一併在場。
至於法律效果之部分，若查核結果有未能符合規定者，除可能有《動物保護 法》規定之相關罰則外（例如構成動物之虐待），亦可能該當《臺北市民間動物 收容處所設置許可及補助辦法》草案第 15 條規定而遭受廢止設置許可與登記證 書，或該當同辦法第 21 條廢止補助等不利益之規定。相形之下，評鑑制度之法 律效果則似乎僅有《臺北市民間動物收容處所查核及評鑑辦法》草案第 7 條第 2 項，當民營動物收容所之評鑑合格時，臺北市動物保護處發給獎狀、獎牌或 以其他適當獎勵，此部分之比較，亦可參考下【表 7】民營動物收容所查核與 評鑑之比較表。
【表 7】民營動物收容所查核與評鑑之比較表
情形者，其法律效果則將回歸到《臺北市民間動物收容處所設置許可及補助辦 法》草案第 15 條第 7 款以及第 21 條第 1 項第 9 款，「無故規避、妨礙或拒絕動 保處之查核或評鑑，情節重大」者，「動保處得撤銷或廢止其設置許可與登記及 註銷登記證書，並予公告」，並且亦得「撤銷或廢止原核准補助處分之全部或一 部，並依行政程序法第 127 條第 3 項及第 4 項之規定追回已撥付之全部或一部 補助款」272。
第三項 事後之退場機制設計
所謂退場機制，本文所指之意思乃：當民營動物收容所因故無法繼續經營 時，對於其所收容之動物，於其不續經營之後應如何處理之措施，其實即指國 家擔保責任概念中的「承接責任」。
本文以為，法規對於退場機制應分為兩種階段設計，第一個階段為應課予 民營動物收容所對於動物後續安排處理之義務，與地方主管機關對於民營動物 收容所安排處理之監督義務；第二個階段則是，倘若民營動物收容所未為妥善 處理時，對其應課予之處罰，以及動物保護主管機關本身應負起該民營動物收 容所所內動物，後續安排處理之承接責任，如此一來，動物保護主管機關方才 善盡其國家擔保責任中之承接責任。
我國現階段有關民營動物收容所之退場機制，並未見於現行有效之法律規 範中，僅有《臺北市民間動物收容處所設置許可及補助辦法》草案第 14 條與本 文此處所指退場機制較為相關，蓋該條乃規定關於歇業與停業之動物收容所，
應向臺北市動物保護處報告所內動物安置方式及流向規畫，確保該民營動物收 容所於停業或歇業後收容所內動物之去向。
應向臺北市動物保護處報告所內動物安置方式及流向規畫，確保該民營動物收 容所於停業或歇業後收容所內動物之去向。