第三章 動物收容所之民營化基礎與實踐
第二節 動物收容所之民營化理論適用
第一款 理論之正當化基礎
討論國家任務的民營化，就必須要注意，所謂的國家任務為民營化之先驗 性概念，而既然國家任務乃國家透過「實定法規範」課予自己或其他公權力主 體執行某些特定公共任務之義務，則將本屬於己身的責任委給他人，勢必要有 正當的理由。民營化一般性的正當理由，學說常見的說法有兩種125，分別從政 府自身的財政，以及政府組織與運作的效能，嘗試提出將國家任務交由民間的 正當基礎與理由126。
首先最常被提及的民營化正當理由，就是以政府自身財政負擔能力角度解 釋國家任務民營化之必要性。目前的現代國家為了合乎自十九世紀以來開展的 社會國原則127，必須負荷照顧社會經濟弱勢族群之任務，並確保每一個人民生 存權的給付行政，導致政府財政負擔日益沉重128。
國庫捉襟見肘的問題，看似僅會造成內部行政運作上的障礙，然而人民所 收受的給付行政品質下降，甚至國家將因財政上的問題無法履行給付，將會是 財政問題的更深更廣的影響；而若不欲國家機器運轉停擺，就必須增加稅收及 其他相關規費等收入，則人民的經濟生活秩序亦會受到威脅，從而財政問題不 僅僅是國家面臨的困難，也是人民享受國家給付行政時的陰影。基於財政若遇 到危機將導致社會給付機制可能無法正常運轉，若能夠適切的引入民間的金錢 助力，將得以減輕財政上的負擔，並且讓國家應提供的社會給付不再會面臨中 斷的危機，因此「減輕財政上負擔」，常作為國家任務民營化的最常被提及，也 是最堅強理由之一129。
民營化第二個常被提及的正當理由則是政府組織與運作的效率，申言之，
一項國家若欲參與一項任務之履行，即必須配置相關人力與團隊，進而必須建 立制度與組織，則行政部門的組織無限膨脹，原本以科層化的上下階級控管體
125 學說的第三種說法則是從社會與經濟政策面向討論政府壟斷市場的必要性，與開放市場的優 點，然而此種論述較針對「公營事業」此種類型，非一般性的民營化正當理由。從社會與經濟 政策面向論述民營化的學說，可參見林明鏘（2013），《德國民營化理論與制度暨我國之反省》，
頁 12-13，行政院國家科學委員會委託計畫；林明鏘（2016），〈民營化的基本法律問題：兼論 治安任務民營化的可能性〉，葛克昌教授祝壽論文集編輯委員會（編），頁 47-48。
126 詹鎮榮，前揭註 6，頁 9；許宗力，前揭註 10，頁 427；林明鏘（2013），前揭註 125，頁 10-13。
127 陳慈陽（2016），《憲法學》，3 版，頁 354，臺北：元照。
128 盛子龍（2012），〈公私協力興起下行政契約法制面臨之挑戰與回應〉，臺灣行政法學會
（編），《全球化/福利國家/特別權力關係/公私協力》，頁 348，臺北：元照。
129 林明鏘（2013），前揭註 125，頁 10。
制，亦將有可能發生疊床架屋的組織肥大情形，造成上令無法快速下達，甚至 會在冗長的傳遞過程中，出現大於科層化管理利益的紕漏。因此，民營化論者 主張，將可以由人民承擔的國家任務，分由人民承擔，以確保國家將資源使用 在更需要的地方，以簡化國家叢生之組織，縮減不必要的層級，進而達到行政 效能的目標130。
於動物收容所民營化的正當性來看，財政負擔減輕與政府組織肥大避免等 一般性民營化理由，似乎很難成為其移轉任務的根據。由於動物收容所之經營 管理，並不如同公營事業或其他具有較佳獲利的公共設施，從而私人接手後，
可能因為動物收容所業務的低自償性而發生財務上的困難，政府若不欲私人發 生無法經營而倒閉的結果，則必須給予其一定金額的補助，甚至有可能必須要 亦須支出的費用在審查民間之動物收容所的經費申請案、民營動物收容所常規 稽查與評鑑等等事務上，因此是否讓動物收容所民營化，真得以減少政府的財 政支出，仍是一個巨大的問號。當然，若法制的設計上，能盡可能提高動物收 容所的自償可能性，則或許能令動物收容所之民營化能更具正當性。
另外，也因為將動物收容所民營化並不意味國家可以當甩手掌櫃，因此除 了該民營動物收容所的補助申請案必須仍有人員進行處理外，例行性的稽查與 評鑑也需要有關單位配置相當人力予以處理，因而是否具有節省行政成本之功 效，本文仍然存疑；況且在我國，動物保護之行政組織目前並非面臨所謂組織 肥大而冗員過多的問題，反而是面臨業務混雜而人力短缺131，因此所謂的可以 透過民營化方式達成「減少行政機關之層級」以解決行政效率不足的命題，事 實上是不存在的132。
不過若說動物收容所的民營化，毫無可行性與價值者，或許亦不需如此悲 觀。由於目前動物保護行政組織人力出現短缺問題，許多業務施多發生公務員 兼任的現象，導致每一位動物保護業務之公務員均承擔龐大的工作內容，以及 造成動物保護工作職務的高流動率現象，經驗幾乎無法傳承。從而，為了落實
「動物五大福利」的要求，以保障《動物保護法》課予國家與地方自治團體應 所妥善照顧其所收容動物之義務，動物收容所民營化仍然富有意義，蓋若得以 將動物收容之業務，交由關注動物福利之動保團體經營，或許得使動物收容之 品質更加提升，也更得以達成動物福祉保障的目標。
130 詹鎮榮，前揭註 6，頁 9；許宗力，前揭註 10，頁 427；林明鏘（2013），前揭註 125，頁 11-12。
131 參見吳宗憲（主持）、胡蘭沁 許耿銘（協同主持）（2010），《我國動物保護政府行政組織政 策執行力之研究》，頁 81-82，行政院農業委員會委託；吳宗憲（2016），《我國動物保護人員之 人事管理制度研究》，頁 4-5，行政院農業委員會委託。原則上，根據《動物保護法》第 2 條第 2 項：「直轄市及縣（市）政府應設機關專責動物保護，執行本法各項工作。」各地方自治團體 均應設置專責動物保護之行政機關，然現實上仍有部分縣市並未將防疫與動物保護之權責分 開，例如澎湖縣家畜疾病防治所。
132 吳宗憲（2016），前揭註 131，頁 7-10。
第二款 民營化之界限
學說談到民營化之價值與必要性後，必然亦會談到是否所有的國家任務都 可以進行民營化，還是仍然有某些事項是必須保留給國家「親自執行」，不准民 間開放或委託民間經營133；換言之，國家任務是否存在有不適合交給人民執行 的民營化的禁區，而成為國家保留的領域，亦是學說爭辯的箭靶之一。
學說上對此問題，可以分為兩說，一說認為國家保留確實存在而民營化亦 需有界限，並不是所有的國家任務領域都可以開放給人民進入經營，例如組成 行政、立法與司法等國家機關所謂國家的自我組織事項，就是典型的國家保留 事項，例外一個典型的國家保留事項主要導自於國家武力獨占，任何以物理強 制力為後盾的國家認無疑都屬於國家保留範圍134，然而該說仍然承認，並不是 所有與軍事、警察與司法等有關的事務，均會被劃歸為民營化禁區的領域，毋 寧在此指的是整個概括的範疇，只要將該範疇更具體而細緻的化分成每個不同 的細節，與物理上強制力無關的部分，仍然可以民營化135。
然而，反對理論的學說認為，所謂的國家保留事項，或民營化禁區領域，
事實上並不存在，立法者有充分的空間可以決定，是否將一件國家任務委由民 間承擔，蓋所謂國家獨占的物理上強制力理論，事實上涉及的是權限行使的問 題，因此所謂將國家任務委託於民間辦理，實質上不會產生任務領域移轉效 果，而僅是相關事務的行使權限移轉而已，因此在決定哪些國家任務不適合交 由人民時，並不是取決於事務領域，毋寧是需要對個別工作的特性，功能性的 觀察136，只要不涉及物理上強制力權限之行使，即便是軍事、警察或司法領域 事務，均得將之民營化137。
本文以為，後說論理較為妥適，蓋國家保留事項肯定說，事實上亦並不否 認如果將所謂典型的「國家保留」領域內事項，再予以細分化，仍然可以有部 分不涉及物理上強制力事務，是可以允許民營化的，因此以事務領域劃分一件 任務是否可以民營化並不精確，應更深刻的去探究該項國家任務之執行，本質 上涉及物理上強制力與否而定。因此，本文以為，所有的國家任務，只要民營 化之正當化理由足夠，且本質上不涉及物理上強制力之執行，基本上國家任務 都可以交給人民辦理。不論是採取國家任務有民營化禁區之學說，抑或是否定 民營化禁區說法，而著重探詢每項事務其本質的學說，原則上均肯認一點：涉 及物理上強制力之事項，不得移交由人民。
若探究動物收容所之事務，對於一般人民而言，尚不涉及所謂物理上強制 力之執行事項；而對於犬與貓等動物來說，由於動物收容所之業務內容，僅涉
133 許宗力，前揭註 10，頁 439。
134 許宗力，前揭註 10，頁 442。
135 許宗力，前揭註 10，頁 442-443；李翺宇，前揭註 7，頁 7。
136 黃錦堂（2004），〈行政任務民營化之研究：德國法的觀察與我國的省思〉，吳庚大法官榮退 論文集編輯委員會（編），《吳庚大法官榮退論文集》，頁 496，臺北：元照。
137 陳愛娥（2003），前揭註 7，頁 110。
及動物之收容、認養、絕育等項目，原則上不涉及對於「人」本身物理上強制 力之執行，因此為得民營化之領域。
及動物之收容、認養、絕育等項目，原則上不涉及對於「人」本身物理上強制 力之執行，因此為得民營化之領域。