土地取得之機關協助

第一項 機關協助民營動物收容所取得土地之動保相關法規範

有鑑於並非每一個想投身於動物收容所經營的私人，皆有能力取得土地以 興建民營動物收容所，復基於國家與地方自治團體應盡速扶持優良民營動物收 容所，以解決現況下公立動物收容所空間不足，以及良莠不齊的狗場或貓園問 題，從而《動物保護法》第 14 條第 4 項乃謂：「直轄市、縣（市）主管機關得 訂定獎勵辦法，輔導並協助民間機構、團體設置動物收容處所。」此處之「協 助」，本文認為自然包含了協助民營動物收容所的公有土地使用權之取得，若各 地方自治團體欲鼓勵民營動物收容所之設立，或許可以考慮訂定相關規範，協 助各地方之私人得以順利取得公有土地之使用權。

依目前訂定相關公有土地使用權取得之自治條例規定者，已有《臺北市動 物保護自治條例》第 17 條第二項前段：「前項動物收容處所，得向臺北市政府

申請協助取得必要之土地或補助。」與《臺中市動物保護自治條例》第 11 條第 1 項：「農業局得輔導、協助及委託民間機構或團體設置動物收容處所，必要 時，由農業局協調相關單位提供公有土地充作流浪犬隻收容處所。」

臺北市更進一步於《臺北市民間動物收容處所設置許可及補助辦法》草案 第 10 條規定：「取得設置許可者，得依臺北市市有公用房地提供使用辦法、臺 北市促進民間機構參與重大公共建設減免地價稅房屋稅及契稅自治條例或相關 規定，向本市申請提供市有房地及使用費或租金減免。」因此，目前若有志於 從事民營動物收容所經營之私人，得依《臺北市市有公用房地提供使用辦法》

第 3 條第 1 項但書之規定，向有關機關申請提供公有土地作為其民辦民營動物 收容處所之用地使用。

第二項 公有財產管理相關法令之限制

如國家或地方自治團體欲提供自有財產供人民使用時，基於防止弊端考 量，立法上就此制訂了一系列關於國家與各地方自治團體之公有財產管理制度 作為管制之依據。然而公有財產管理制度於民營動物收容所經營者請求提供公 有財產作為其動物收容所之用地及房舍時，除有如《臺北市民間動物收容處所 設置許可及補助辦法》草案第 10 條：「取得設置許可者，得依臺北市市有公用 房地提供使用辦法、臺北市促進民間機構參與重大公共建設減免地價稅房屋稅 及契稅自治條例或相關規定……（下略）。」提及的相關例外規範外，各地方自 治團體原則上仍受其所訂定之公有財產管理規範拘束。

因此，即便相關動物保護法規範，如《臺中市動物保護自治條例》第 11 條 第 1 項已課予其農業局應協調相關單位提供公有財產之義務，惟面對該市之公 有財產管理規範之限制，可以想見臺中市農業局仍將束手無策。也就是說，若 不根本性的解決公有財產管理法規範之相關限制，課予動物保護相關機關「協 助」之義務，其成效仍將十分有限。

本文以下將簡述公有財產管理制度將造成民營動物收容所取得公有土地及 房屋時，所會面臨的法規障礙，並嘗試提出解決之道。

第一款 《國有財產法》與各地方自治團體管理法令限制

民營動物收容所之公私合作型態中，民辦民營雖意謂由民間私人籌資自為 設置並經營動物收容所，然若地方自治團體欲鼓勵優良之民營動物收容所興 辦，或許得提供其公有土地，令人民於其上興建動物收容所，從而民辦民營之 動物收容所之設置與經營，即會受到公有財產相關法制規範之限制。

目前的公有財產法律制度，可參考下【圖 5】公有財產管理制度圖，基本 上，公有財產即可謂之為公法人所擁有的財產，故可以簡單分為國有財產與地 方自治團體之財產，而分別受到《國有財產法》與地方之財產自治條例規制。

【圖 5】公有財產管理制度圖

＊資料來源：本圖自製。

《國有財產法》第 4 條第 1 項即言明：「國有財產區分為公用財產與非公用 財產兩類。」公用財產又分為公務用財產、公共用財產，以及事業用財產，此 部分之詳細分類內容，可參見《國有財產法》第 4 條第 2 項第 1 至 3 款規定；

非公用財產之定義，依照《國有財產法》第 4 條第 3 項，公用財產以外之國有 財產均屬之。針對公用財產與非公用財產之撥用，非公用財產依《國有財產 法》第 38 條與 39 條規定，各級政府機關為公務或公共所需，除有《國有財產 法》第 38 條 2 項但書規定之「位於繁盛地區，依申請撥用之目的，非「有特別 需要」、「擬作為宿舍用途」或「不合區域計畫或都市計畫土地使用分區規定」

等三種例外情況，原則上得申請撥用；較需要注意的是《國有財產法》第 28 條，其設有對於公用財產原則上不得為任何處分或擅為收益之規定²³⁹，從而相 較於非公用財產之使用，公用財產之管制相形之下較為嚴格。

地方所有之財產部分，諸如《臺北市市有財產管理自治條例》第 21 條、

《桃園市市有財產管理自治條例》第 16 條、《臺中市市有財產管理自治條例》

第 19 條、《臺南市市有財產管理自治條例》第 19 條與《高雄市市有財產管理自 治條例》第 22 條等等法規範，均有與《國有財產法》第 28 條本文「不得為任 何處分或擅為收益」相類似之規定。

然上述諸等規定，亦均有例外，《國有財產法》第 28 條但書與《桃園市市 有財產管理自治條例》第 16 條但書規範類似，均謂：若該公有財產之使用與收 益不違背其事業目的或原定用途者，即可另挪作他用；至於《臺北市市有財產 管理自治條例》第 21 條但書、《臺中市市有財產管理自治條例》第 19 條但書、

《臺南市市有財產管理自治條例》第 19 條但書與《高雄市市有財產管理自治條

239 條文此處之「處分」，涵義上似不宜將之狹義的解釋為民法上之「處分行為」（物權行為）， 而是應更包含無償之使用借貸行為，蓋行政機關原則上尚且不得擅為具有收益性之行為，舉輕 以明重，自應原則上亦限制無償提供他人使用之行為。

公有財產制度

國有財產 國有財產法

公用財產

非公用財產

地方財產

地方之財產管理 自治條例

土地法§25

例》第 22 條本文與但書，除規定於不違背其事業目的或原定用途者得挪為他用 外，尚有規定若經相關法規範之法定程序辦理者亦可。而所謂相關法律規範之 法定程序，舉臺北市為例，如《臺北市市有公用房地提供使用辦法》第 3 條第 1 項之公開招標程序、《臺北市市有財產委託經營管理自治條例》第 6 條第 1 項 課予委託機關應擬定相關委託要點或辦法，或是《臺北市民間動物收容處所設 置許可及補助辦法》草案第 10 條等規定。

第二款 民營動物收容所面臨公有財產管理法制問題與解決

若民營動物收容所使用國家之土地以興建動物收容所，或使用國家所有之 土地與房產經營動物收容所者，《國有財產法》第 28 條規定：「主管機關或管理 機關對於公用財產不得為任何處分或擅為收益。但其收益不違背其事業目的或 原定用途者，不在此限。」極大程度限制了屬於國家公用財產之使用。另外，

依上述公有財產管理相關法規，其雖訂有原則上不得變動其用途，然若符合例 外情形，例如另一用途非為目的外使用，或是已經法定程序辦理者，亦得例外 允許為之。

只是，如何認定「不違背其事業目的或原定用途」，則給予行政機關很大的 解釋空間，該行政機關是否將畏懼被指控圖利私人，而不提供公有財產予民營 動物收容所使用乃成為問題；至於得依相關法令辦理申請者²⁴⁰，雖最終也能達 成取得公有土地或房屋之目的，惟程序仍略顯繁瑣，恐造成參與人民更多法規 範障礙。更棘手的問題則其實在於《土地法》第 25 條：「直轄市或縣（市）政 府對於其所管公有土地，非經該管區內民意機關同意，並經行政院核准，不得 處分或設定負擔或為超過十年期間之租賃。」

上述有關公有財產利用之限制規範，縱然無法查知立法當時之理由，但仍 然能推測其規範目的旨在防止行政機關透過職務之便處分該公有財產而圖利私 人，簡言之，上述相關規範之目的乃在於防止弊端之發生。此考量實屬有據，

然而不可否認的是，此規定亦將大大增加民營動物收容所使用地方自治團體提 供公有財產之成本與可能性，在欲鼓勵人民參與民營動物收容所任務之當前，

本文建議將來民營動物收容所相關法制設計上，或許基於同為履行國家任務之 相類似本質，可以考慮仿效《促進民間參與公共建設法》第 8 條乃針對公用事 業之租賃契約、第 15 條第 1 項乃針對公有土地之租賃、設定地上權、設定信 託，以及第 15 條第 3 項零星公有土地之出售，不適用《國有財產法》第 28 條、各地方政府公產管理法令以及《土地法》第 25 條之限制等規定，藉以鬆綁 公有財產管理相關法規範的限制，以幫助無法適用《促進民間參與公共建設 法》之非法人人民團體亦得藉由相類似之規定，順利取得設立民營動物收容所 時用地方面的幫助。

240 如上述所提及之：《臺北市市有財產管理自治條例》第 21 條但書、《臺中市市有財產管理自 治條例》第 19 條但書、《臺南市市有財產管理自治條例》第 19 條但書與《高雄市市有財產管理

240 如上述所提及之：《臺北市市有財產管理自治條例》第 21 條但書、《臺中市市有財產管理自 治條例》第 19 條但書、《臺南市市有財產管理自治條例》第 19 條但書與《高雄市市有財產管理