第六章 土地使用
第一節 民營動物收容所與土地管制
第一項 現行土地使用管制
按土地、勞力與資本為生產三要素，其中土地因具有固定性與不可增性
222，故如何規劃與協調土地的有效使用，即為土地使用分區管制之重要目的
223，而土地之使用又為一切人造設施之根本，土地利用之合法與否更將直接關 係到該設施之興廢存亡，應慎重視之。
目前我國對於土地使用之編定，事實上頗為複雜，有依使用類別區分者
224，有依使用分區區分者225，更尚有依使用地加以區分者226。但是簡單而言，
《區域計畫法》第 5 條及第 15 條之 1 等規定，可以發現我國土地使用管制，係 分為都市土地與非都市土地兩類別227，都市土地部分歸由《都市計畫法》與各 地方自治團體訂定相關自治法規管理之；而非都市土地之管制，則由《區域計 畫法》與《非都市土地使用管制規則》等相關子法管制之228，此部分之說明亦 可參考下圖【圖 3】土地使用管制結構圖。因此，以下乃從都市土地與非都市 土地作為脈絡，整理現階段關於民營動物收容所土地使用之規範。
222 溫豐文（2016），《土地法》，頁 228，臺中：自刊；謝哲勝（2006），《土地法》，頁 6、50，
臺北：翰蘆。
223 李先良（1985），《都市與區域計畫學》，頁 241，臺北：正中書局。
224 依使用類別區分為：建築用地、直接生產用地、交通水利用地，及其他用地者。（《土地法》
第 2 條參照）
225 例如：住宅區、商業區、工業區，其他使用區域或特定專用區。（《都市計畫法》第 32 條、
第 37 條、第 38 條參照）
226 依使用地加以區分者，例如甲種建築用地、乙種建築用地、丙種建築用地、丁種建築用地、
農牧用地、林業用地等等。（《區域計畫法施行細則》第 13 條第 1 項）此些區分方式，可參照楊 松齡（2000），《實用土地法精義》，頁 170-171，臺北：五南。
227 王珍玲（2015），〈從國土規劃觀點看殯葬設施永續經營與管理〉，《月旦法學雜誌》，244 期，頁 99。
228 廖義男（2015），〈第四講 土地規劃對土地權利及房屋交易之影響〉，氏著，《土地法制度論 集》，頁 75-82，臺北：元照；溫豐文，前揭註 222，頁 243-249。
【圖 3】土地使用管制結構圖
＊資料來源：本圖自製。
第二項 非都市土地之使用分區與地種編訂之限制
首先應予以說明者是，根據《區域計畫法》第 15 條第 1 項規定，非都市土 地之使用分區管制結構，乃是要求各地方自治團體先按照非都市土地分區使用 計畫，劃定各種不同地使用區之後，「按非都市土地使用分區圖所示範圍，就土 地能供使用之性質，參酌地方實際需要229」，編定各種設施用地230，而人民得如 何使用其所擁有之用地，則須根據其土地被編定為何種使用地，來查知各種使 用地容許使用項目及許可使用細目231。
簡單來說，人民於其土地得從事哪些活動，必須根據其土地被編定之使用 地決定，而一個地方之非都市土地得編定為何種使用地，則須根據該非都市土 地使用區「能供使用之性質」並「參酌地方實際需要」來加以決定232。有關各 種使用地容許使用項目及許可使用細目部分，可查《非都市土地使用管制規 則》第 6 條所附之附表一：「各種使用地容許使用項目及許可使用細目表」，而 非都市土地之使用分區種類則得參見《區域計畫法施行細則》第 11 條對於各種 使用區的詳細說明。此部分之說明亦可參見下方【圖 4】非都市土地之使用分 區管制結構簡圖。
基本上，如果人民欲興建民營動物收容所者，根據《非都市土地使用管制 規則》第 6 條所附之附表一：「各種使用地容許使用項目及許可使用細目表」，
229 參見《區域計畫法施行細則》第 13 條第 1 項、《非都市土地使用管制規則》第 3 條。
230 關於實務上如何針對各種非都市土地使用分區如何進行使用地之編定，可參見《製定非都市 土地使用分區圖及編定各種使用地作業須知》第 9 條，以及其附件「製定非都市土地使用分區 圖及編定各種使用地作業須知編定原則表」。
231 各種使用地容許使用項目及許可使用細目可見於《非都市土地使用管制規則》第 6 條所附之 附表一：「各種使用地容許使用項目及許可使用細目表」。
232 亦可參酌《製定非都市土地使用分區圖及編定各種使用地作業須知》第 4 點。
•中央：《都市計畫法》
•地方：各地方自治團體之都市計畫自治 法規
都市土地
•《區域計畫法》
•《非都市土地使用管制規則》
•《非都市土地變更編定執行要點》
非都市土地
可歸納出以下幾種使用地供人民作為興建民營動物收容所使用，分別為：甲種
不贅述。
然而，《非都市土地變更編定執行要點》第 8 點第 1 項後段但書則另指陳，
若有同執行要點第 8 條第 1 項所列之 25 款情形，不受到上述之限制，只要經地 方自治團體之目的事業主管機關依《非都市土地使用管制規則》第 30 條規定，
徵得變更前之目的事業主管機關，與有關機關之核准後，即得申請變更編定為 特定目的事業用地；申言之，《非都市土地變更編定執行要點》第 8 點第 1 項所 列之 25 款情形，乃是人民亦得申請為變更者，從而與本文相關的民營動物收容 所經營者，自得依照《非都市土地變更編定執行要點》第 8 點第 1 項第 11 款，
申請變更編定使用地為動物收容所之特定目的事業用地。
第三項 都市土地之土地使用分區管制
關於目前都市土地的使用分區限制，中央之相關法規為《都市計畫法》第 32 條以下規範；復由於土地使用分區根據《地方制度法》第 18 條第 1 款第 4 目以及第 19 條第 1 款第 4 目，土地行政事項為地方之自治權限，從而有關地方 之都市土地使用分區規劃等規定，應查各該直轄市或縣市之法規始得以知之。
以臺北市為例，若民營動物收容所之經營者欲於臺北市境內設立並經營動 物收容所，則由於動物收容所為《臺北市土地使用分區管制規則第五條土地及 建築物使用組之使用項目》所列項目之第 50 組農業及農業建築，從而對照《臺 北市土地使用分區管制自治條例》第 71 條及第 75 條規定，可得知於臺北市目 前的土地使用分區規定中，動物收容所僅得附條件設於農業區與保護區中。
而所謂「附條件」，參《臺北市土地使用分區附條件允許使用核准標準》之 附表可得知，若欲於臺北市之農業區內設立動物收容所，須符合：「設置地點須 臨接或自設寬度 3.5 公尺以上之出入道路並不得影響景觀，惟蓄水池不受臨接 道路寬度之限制，農業倉庫及農舍僅需臨接或自設寬度 2.5 公尺之出入道路；
其因座落位置，地形特殊者，得不受前述道路寬度之限制。」之條件；欲於保 護區內設立動物收容所，則須符合：「一、須臨接寬度 3.5 公尺以上之出入道 路。與公務機關、古蹟、醫院、各級公私立學校、文教設施等應在 20 公尺以 上。二、基地範圍平均坡度不得超過百分之 30。三、須距離水源 500 公尺以 上。四、基地範圍以維持百分之 80 以上原地貌為原則。但經臺北市都市設計及 土地使用開發許可審議委員會審議通過者得酌予放寬。五、地下層限開挖一 層，且不得超過建築面積。六、基地面積 5,000 平方公尺以上者，須完成都市 計畫變更之法定程序始得設置，建築面積 200 平方公尺以上者，應送臺北市都 市設計及土地使用開發許可審議委員會審議233。」
另外，臺北市對於動物收容所之建築樓地板面積，限制不得超過 200 平方 公尺，此規定亦可見於《臺北市民間動物收容處所設置許可及補助辦法》草案 第 6 條第 1 項第 4 款：「收容處所之坐落土地使用分區應為臺北市土地使用分區
233 按：法條原文中之數字以國字表示，為求閱讀順暢，本文改以阿拉伯數字呈現。
管制自治條例第 3 條所定第 50 組農業及農業建築之使用，且樓地板面積為 200 平方公尺以下。」。
談及都市土地使用分區之變更，根據《都市計畫法》第 24 條規定有私人得 申請變更細部計畫中有關土地使用分區管制之規劃，學說上認為本條乃體現了
「人民規劃」都市計畫之意旨234，而條文中所稱之「土地權利關係人」，學說則 更進一步說明，包括土地所有人、債權與債務人等235，因此若人民欲興建動物 收容所者，只要其符合上述身分即得根據《都市計畫法》相關規定辦理變更程 序。
第四項 民營動物收容所面臨之土地管制困境與解決
我國目前民營動物收容所之相關政策擬定上，已逐漸由未納管之狀態，慢 慢朝向將民營動物收容所的設置與經營均納管之態度，臺北市的《臺北市民間 動物收容處所設置許可及補助辦法》草案即為著例。
不過，目前民營動物收容所仍然面臨的土地分區管制問題：都市土地部 分，其使用分區之變更顯然較非都市土地不易，蓋人民若欲申請變更都市土地 之使用分區，必須依照《都市計畫法》第 24 條，走都市計畫之細部計畫變更程 序，而細部計畫之變更程序，則依《都市計畫法》第 23 條第 4 項，準用主要計 畫之相關規定236，必須先公開展覽 30 日並舉行說明會後，送都市計畫委員會審 議，於核定或備案後，復應於一定期間內將細部計畫書與主要計畫圖發布實 施，並將發布日期與地點登報周知，此雖然是我國土地法規之問題，然亦連帶 增加民營動物收容所設置於都市土地上之障礙。
此部分問題，若該民營動物收容所乃促參案件者，則依《促進民間參與公 共建設法》第 14 條第 1 項令主辦機關協調用地即得解決；若該民營動物收容所 並不適用《促進民間參與公共建設法》者（例如：依《人民團體法》成立之社
此部分問題，若該民營動物收容所乃促參案件者，則依《促進民間參與公 共建設法》第 14 條第 1 項令主辦機關協調用地即得解決；若該民營動物收容所 並不適用《促進民間參與公共建設法》者（例如：依《人民團體法》成立之社