民營動物收容所適用《促進民間參與公共建設法》之問題 123

當國家不再獨占所有國家任務之執行，而將部份工作移交予私人完成時，

國家在已移轉的範圍內，不需事必躬親；然而有鑑於公共任務與人民的福祉密 切攸關，縱然無必要親力親為，取而代之的則乃「責任」，申言之，國家仍必須 負擔起一定的擔保責任，以確保私人執行公共任務時，其品質與執行之方式妥 適無虞，且能持續而不恣意中斷²⁷⁶，此部分前已述及，不再多作贅述。

談及《促進民間參與公共建設法》此類公私協力的具象化法制，基本上乃 以法律框架與契約調控機制交織而實現國家擔保責任的手段，簡而言之，國家 基於法律保留原則建構必要的框架性規範，以立法調控行政權而避免行政機關 濫用或出賣公權力，至於具體或細節事項則根據實際情況透過契約作為監督管 理之調控機制²⁷⁷。本文以下基於篇幅緣故，乃將聚焦於《促進民間參與公共建 設法》之法律規範層次上國家擔保責任之框架性規範，以下分述之：

第一項 績效評定制度問題

有關於績效評定制度，《促進民間參與公共建設法》規定於第 51 條之 1 第 1 項：「主辦機關應於營運期間內，每年至少辦理一次營運績效評定。」此亦為 本文前述所提及的國家擔保責任之具體化條文。但是從法條文字上可以發現，

《促進民間參與公共建設法》僅課予主辦單位針對民間機構營運期間之績效進 行稽查，對於也可能動輒數年以上且更有資金周轉不靈等重大狀況發生之「興 建階段」，卻隻字未提。

確實，因《促進民間參與公共建設法》所適用之工程類型形形色色，小至 小學游泳池的興建，大至東西南北交通網絡的橋接，其所可能耗費的工程期間 各有異同，然仍不可避免須思考的是，促參案件中不論是「興建階段」或是

「營運階段」，基於國家擔保責任履行的角度，俱應課予主辦機關定期稽查之義 務，即便為小型短期工程，也應有另外一套查核制度的設計，即便認為部分促 參案件「興建階段」過短而無耗費大量稽查行政成本之必要，也應訂明條文，

指出何種期間之短期工程毋須適用定期績效評估規定，除此之外皆應依照法律 所訂之期間辦理稽查等此類規定。

因此，就現階段來說，如個案中民營動物收容所乃適用《促進民間參與公 共建設法》而成為促參案件者，成為主辦機關之動物保護主管機關可能必須面 對無法於民營動物收容所設置階段級介入監督的窘境，從而本文認為，《促進民 間參與公共建設法》此部分或許並不適宜我國民營動物收容所法制，蓋動物收

276 周佳宥，前揭註 167，頁 192；盛子龍（2012），前揭註 128，頁 348-349。

277 陳品榕，前揭註 170，頁 121-123。

容所之設施好壞，與所內動物之福立密切相關，因此如《臺北市民間動物收容 處所設置許可及補助辦法》草案設計之設置許可與營運登記證書二階段事前把 關，或許較適合動物收容之領域。

第二項 情況急迫型介入權法制問題

《促進民間參與公共建設法》之情況急迫型介入權規定於第 53 條第 1 項：

「公共建設之興建、營運如有施工進度嚴重落後、工程品質重大違失、經營不 善或其他重大情事發生，於情況緊急，遲延即有損害重大公共利益或造成緊急 危難之虞時，中央目的事業主管機關得令民間機構停止興建或營運之一部或全 部，並通知政府有關機關。」，為學者所詬病的明顯瑕疵即為：為何僅「中央目 的事業主管機關」有所謂的情況急迫型介入權限？

此問題對於地方性之公共建設更凸顯其價值，蓋從管制的即時性與正確性 來看，由於地方之主辦單位更接近於接手地方公共建設之民間機構，對於該公 共建設之工程進展或經營狀況，相較於中央目的事業主管機關，顯然更為明 瞭，然而《促進民間參與公共建設法》第 53 條第 1 項均僅授權中央目的事業主 管機關得行使情況急迫型介入權，對於熟悉事務之主辦機關反而被迫置身度 外，似有法規錯置之疑慮，從而學者認為較為妥適的法制設計應是：除非主辦 機關「怠於行使其介入權」之例外情形，否則中央目的事業主管機關代行主辦 機關之權限，根本無法理上之正當性可言²⁷⁸，本文亦深以此見解為然。

從而若將來民營動物收容所成為促參案件者，於其興建之過程中若發生上 述「施工進度嚴重落後、工程品質重大違失、經營不善或其他重大情事發生」

而情況急迫之情形，則主辦機關亦會面臨上述問題，從而此部分於未來修法上 似有修正之必要。而民營動物收容所未來之相關規範如欲參酌《促進民間參與 公共建設法》第 53 條第 1 項，制定相類似之「情況急迫行之介入權」者，亦應 注意此權應賦予地方之動物保護主管機關，中央農委會並非最適當之擁有者，

蓋民營動物收容所之建設或經營之情況，以地方最為知悉，賦予該權限予地方 動物保護主管機關實屬妥適。

第三節 民間狗場與貓園國家擔保責任制度之調整

一般之民間動物收容所情況下，本文認為國家擔保責任之制度設計必須要 包含：事前之可行性評估程序及設置許可執照與營運登記證書二階段制度、事 中之稽查制度，以及事後之退場機制設計。

然而，在民間狗場或貓園轉型而成之民營動物收容所之情形，尤其是受到 強制納管法制規範而被迫轉型之狗場或貓園，顯然可以發現國家擔保責任部分 之事前可行性評估與相對人篩選制度無法於此種狀況中適用，故在民營動物收

278 林明鏘，前揭註 201，頁 64。

容所法制之相關法規範設計上，即應注意將民間狗場或貓園轉型而成之民營動 物收容所此種狀況，排除於相關之事前之國家擔保責任制度。

至於事中之稽查制度部分，可以想見由民間狗場或貓園轉型而成之民營動 物收容所，並無法在一開始即得符合一切針對一般民營動物收容所所設之標 準，從而在將來之法規範設計上，或許應賦予各地方主管機關得於一定合理期 間內，不以針對一般民營動物收容所所設之標準對其進行稽查，而是得針對其 個案之狀況另訂合理之逐年改善計畫，每年之例行性稽查項目即以該逐年改善 計畫為準，或許較為符合民間狗場或貓園轉型而成之民營動物收容所之實際需 求。

最後，針對退場機制部分，除了如同一般民營動物收容所之規定，如人民 因故無法繼續經營動物收容所者，各地方自治團體主管機關應負強制接管義務 外，若該民間狗場或貓園轉型而成之民營動物收容所無法達成所訂之逐年改善 計畫，且拖沓之情節嚴重之情況發生時，此種狀況亦應成為各地方自治團體主 管機關得為強制接管之發動要件。

第四節 小結

就目前動物保護規範中，有關民營動物收容所國家擔保責任制度，共有三 大方向問題，其一為缺乏人民從事動物收容任務前之事前可行性評估制度，其 二為稽查制度設計上目前出現定位不明狀況，其三則為缺乏較為完善的退場機 制。

首先針對缺乏設置許可期限之情事變更條款部分，得於往後相關法規之制 定或修訂時，加入特殊之設置許可期限延長規定；可行性評估制度部分，本文 以為得參考《促進民間參與公共建設法》第 6 之 1 條有關可行性評估之程序，

以一定程度防免將來民營動物收容所發生經營不善之機率。

第二，針對目前民營動物收容所制度設計最為完整的《臺北市民間動物收 容處所查核及評鑑辦法》草案之查核與評鑑制度定位不清的問題，本文以為，

事實上或許並不需要這樣疊床架屋的雙軌制度，僅須如同美國多數州法般，保 留查核制度即可，如欲透過獎勵績優經營者的方式鼓勵經營民營動物收容所之 負責人，則或許直接藉由查核之結果予以評分，並給予得高分者適當獎勵即 可，並不需要另外獨立一個制度而造成行政與民營動物收容所經營者為了配合 評鑑與稽核兩套制度所將耗費的勞力、時間及費用。另外，針對稽查制度本 身，或許亦得仿效美國部分州設計「常規性稽查」與「特殊性稽查」兩制度，

令動物保護主管機關除常規性稽查外，得在有合理懷疑情況下對民營動物收容 所隨時進行稽查。

第三，有關退場機制缺失之部分，目前僅有《臺北市民間動物收容處所設 置許可及補助辦法》草案第 14 條有關民營動物收容所停業或歇業應如何處理進 行初步之規定，惟針對其他狀況之規定均付之闕如。本文以為應課與主管機關 於民營動物收容所因任何緣故不得繼續經營時，均有強制接管一定營業權、限

制使用財產設備或排除管理權之義務。而為避免相關動物保護主管機關怠於執 行其法定義務而造成所內動物之福祉受到威脅，本文以為，或許可以在將來的 相關規範中，明文允許本得執行民營動物收容所之自然人、財團法人、社團法 人，或非法人團體，在主管機關尚未接手前先代為管理，並得嗣後向主管機關 請求已支出之成本費用，直到主管機關親自接手或為其他適切處分為止。

第四，如將來部分人民於參與民營動物收容所任務乃是藉由《促進民間參

第四，如將來部分人民於參與民營動物收容所任務乃是藉由《促進民間參