第三章 寺廟附設納骨塔合憲性理由分析
第一節 信賴保護原則適用分析
第一項 信賴利益保護原則內涵
信賴保護原則法理係基於憲法法治國精神，為維護人民權利，維持法秩序安 定，人民對公權力行使結果所生之合理信賴，法律自應予以適當保障，誠如《行 政程序法》第 8 條規定：「行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保護人民 正當合理之信賴。」，故人民因信賴國家公權力而蒙受損害時，國家應採取特定 之保護措施。
當人民對於行政行為合法性與持續性產生信賴時，若此一信賴非顯然違背公 益時，政府應給予適當保護，因為國家不得因違反自己過去的作為，而侵害信賴 其原本行為之相對人利益。故舉凡行政法規（包括法規命令、解釋性或裁量性行 政規則）之廢止或變更時，亦會對於人民權利造成影響，有時甚至不亞於行政程
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序法所規範行政處分之撤銷或廢止。故行政機關制定行政法規時或經有權機關認 定係因情事變遷而停止適用時，應預先設有施行期間，也就是過渡時期制定；法 規主管機關於依法予以修改或廢止法規時，尚應兼顧規範對象值得保護之信賴利 益，而給予適當保障，方符憲法保障人民權利之意旨。
司法院大法官釋字第 525 號解釋之理由書謂：「法治國為憲法基本原則之一，
法治國原則首重人民權利之維護、法秩序之安定及誠實信用原則之遵守。人民對 公權力行使結果所生之合理信賴，法律自應予以適當保障，此乃信賴保護之法理 基礎，亦為行政程序法第一百十九條、第一百二十條及第一百二十六條等相關規 定之所由設。行政法規（包括法規命令、解釋性或裁量性行政規則）之廢止或變 更，於人民權利之影響，並不亞於前述行政程序法所規範行政處分之撤銷或廢止，
故行政法規除預先定有施行期間或經有權機關認定係因情事變遷而停止適用，不 生信賴保護問題外，制定或發布法規之機關固得依法定程序予以修改或廢止，惟 應兼顧規範對象值得保護之信賴利益，而給予適當保障，方符憲法保障人民權利 之意旨。
制定或發布法規之機關基於公益之考量，即社會整體利益優先於法規適用對 象之個別利益時，自得依法定程序停止法規適用或修改其內容，若因此使人民出 於信賴先前法規繼續施行，而有因信賴所生之實體法上利益受損害者，倘現有法 規中無相關補救規定可資援用時（如稅捐稽徵法第四十八條之三等），基於信賴 之保護，制定或發布法規之機關應採取合理之補救措施或訂定過渡期間之條款，
俾減輕損害。至有下列情形之一時，則無信賴保護原則之適用：一、經廢止或變 更之法規有重大明顯違反上位規範情形者；二、相關法規（如各種解釋性、裁量 性之函釋）係因主張權益受害者以不正當方法或提供不正確資料而發布，其信賴 顯有瑕疵不值得保護者；三、純屬法規適用對象主觀之願望或期待而未有表現已 生信賴之事實者，蓋任何法規皆非永久不能改變，法規未來可能修改或廢止，受 規範之對象並非毫無預見，故必須有客觀上具體表現信賴之行為，始足當之。至
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若並非基於公益考量，僅為行政上一時權宜之計，或出於對部分規範對象不合理 之差別對待，或其他非屬正當之動機而恣意廢止或限制法規適用者，受規範對象 之信賴利益應受憲法之保障，乃屬當然。」司法院大法官釋字第 529 號解釋亦有 相同見解。
又據司法院大法官釋字第 574 號解釋之理由書可知，一旦法律發生變動，除 法律有溯及適用之特別規定者外，原則上係自法律公布生效日起，向未來發生效 力。惟人類生活有其連續性，因此新法雖無溯及既往，但適用於新法生效後始完 全實現之構成要件事實，仍對人民依舊法所建立之生活秩序難免發生影響。此時 立法者於不違反法律平等適用前提下，固然有其自由形成空間，惟如人民已經依 修正前法律取得權益或是因此產生合理信賴，而受該法律修正而向將來有不利影 響者，立法者即應制定過渡條款，俾適度排除新法於生效後之適用，或採取其他 合理之補救措施，方符法治國之法安定性原則及信賴保護原則。
在行政法規方面，根據司法院大法官釋字第 589 號解釋之理由書可知，行政 法規公布施行後，制定或發布法規之行政機關依法予以修改或廢止時，應兼顧規 範對象信賴利益之保護。除法規預先定有施行期間或因情事變更而停止適用等不 生信賴保護問題外，人民因公益而廢止或修改之法規致客觀上具體表現因信賴蒙 受法律上利益受損，政府應採取合理之補救措施或訂定過渡期間之條款，以減輕 其損害或避免影響其依法所取得之法律上地位，方符憲法公益與私益平衡之意旨。
倘受規範對象如已在因法規施行而產生信賴基礎之存續期間內，對構成信賴要件 之事實，有客觀上具體表現之行為，且確係有值得保護之利益者，即應受信賴保 護原則之保障。至於要如何保障其信賴利益？究係要採取減輕或避免其損害，或 避免影響其依法所取得法律上地位，則須界定行政機關進行法秩序變動所追求的 政策目的、國家財政負擔能力等公益因素；再衡酌信賴利益之輕重、信賴利益所 依據之基礎法規所表現之意義與價值等是否合理。如信賴利益所依據之基礎法規，
其作用不僅在保障私人利益之法律地位而已，更具有藉該法律地位之保障以實現
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公益之目的者，則因該基礎法規之變動所涉及信賴利益之保護，則其保障手段應 朝強化以避免人民蒙受損害方向進行，俾使該基礎法規所欲實現之公益目的，亦 得確保。29
第二項 信賴保護判斷標準及效果
第一款 主張要件
依據學界通說30及上述司法院大法官解釋，人民得以主張信賴保護的要件可 分為三點，分述如下：
壹、信賴基礎
所謂信賴基礎必須是行政機關對外表示國家意思所為之決定或行為，且依據 一般的經驗，此等公權力決定或行為將倒出某個特定的法律狀態，而足以引起人 民產生特定的期望。
這個行為包括行政、立法與司法行為等公權力行為，但私經濟行政行為不再 此限；人民因私經濟行政行為蒙受損失，應循民事途徑解決，自非本節討論範圍；
此外，傳統實務見解認為僅受益處分得作為信賴基礎，但近來部分學者認為負擔 處分亦得作為信賴基礎，要求行政機關予以保護31，但已確定無效行政行為不在 此限。
又學者林三欽提出行政規則亦可作為信賴基礎，依《行政程序法》第 159 條第 1 項規定：「本法所稱行政規則，係指上級機關對下級機關，或長官對屬官，
依其權限或職權為規範機關內部秩序及運作，所為非直接對外發生法規範效力之 一般、抽象之規定。」，基於行政自我拘束原則及平等原則，人民亦可主張行政 機關依行政規則所從事行政決定係間接對外發生效力。
29 台灣法律網，
http://www.lawtw.com/article.php?template=article_content&area=free_browse&parent_path=,1,78 4,&job_id=76518&article_category_id=1173&article_id=36176(最後瀏覽日期：7/21/2014)。
30 林三欽(2008)，《法令變遷、信賴保護與法令溯及適用》，頁 10-13，台北：新學林。
31 洪家殷(2001)，〈論信賴保護原則之適用─司法院大法官司法院釋字第 525 號解釋評析〉，《台 灣本土法學》，第 27 期，頁 42。
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貳、信賴表現
信賴表現是指，人民本於信賴基礎而展開具體之信賴行為，包括運用財產及 其他安排日常生活秩序行為，即法律行為及事實行為均屬之。但「信賴表現」究 竟應表達到何種程度？才可稱之為具體，學界有不同看法，分為肯定說及否定說 兩種：32
1.肯定說
肯定說認為信賴保護原則所保護者並未包括抽象地、無形的信賴，也就是人 民必須出現有形的行為，如：財產損失；而信賴保護的「標的」係基於信賴所為 之處置，因而信賴保護學則可說是處置行為的保護機制。所以，信賴原則並不保 護完全潛藏於內心而未有任何顯現其信賴的期望，故行政機關後續作為與人民預 判不符合，只要人們有外顯行為，即可主張，我國大法官採此說。
2.否定說
否定說認為國家行為一旦引發人民的信賴，不論人們有無實質信賴行為，基 於信賴保護原則的法理─法秩序安定原則，國家應一律保障，德國採此說。
參、信賴值得保護
信賴保護係基於誠實信用行為而衍生之實體上請求權，故有不法行為或客觀 上不值得保護行為者，即不得主張信賴保護。按《行政程序法》第 119 條規定：
「受益人有下列各款情形之一者，其信賴不值得保護：一以詐欺、脅迫或賄賂方 法，使行政機關作成行政處分者。二、對重要事項提供不正確資料或為不完全陳 述，致使行政機關依該資料或陳述而作成行政處分者。三、明知行政處分違法或 因重大過失而不知者。」，簡言之，善意的信賴值得保護。
舉例而言，司法院大法官釋字第 379 號解釋之理由書亦稱：「土地法第 30 條第 1 項前段規定私有農地所有權移轉登記之承受人以能自耕者為限，本係基於 國家土地政策，即公共利益之維護而為之限制，私有農地承受人有無自耕能力，
32 林三欽(2008)，《法令變遷、信賴保護與法令溯及適用》，頁 14-16，台北：新學林。
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係由核發自耕能力證明書之機關認定，承受人明知無自耕能力，猶提供不正確資
係由核發自耕能力證明書之機關認定，承受人明知無自耕能力，猶提供不正確資