合法化與平等原則衝突

對於在這次審查《殯葬管理條例》修正案時，殯葬業者認為內政部做出讓步 和妥協，使寺廟附設納骨設施得以就地合法，此舉立即引來現有合法殯葬設施業 者的抗議及批評。因為殯葬業者從申請殯葬設施設立時，從購買土地到取得啟用 許可、販售，業者往往花費數年甚至十餘年時間，才取得合法資格，有時耗費數 10 年，仍未獲准開發。但宗教團體卻因《殯葬管理條例》第 102 條受惠，一夕 之間，現存殯葬設施得以現況繼續使用，甚至可以原地原規模修建，讓業者深感 不公平！所以本節將先介紹殯葬業者反對因素，再比較義務層面其與宗教團體差 別，最後就平等原則六大判斷基準，探討政府支持寺廟附設納骨塔並提供其擴充 機會有無違反平等原則。

第一項 殯葬設施用地取得不易

隨著都市發展，工、商、住等用地需求增加，陽宅入侵陰宅，許多老舊殯葬 用地廢止或遷移並變更做為公園。然而，死亡人口卻每年不斷增加，致使新闢殯 葬用地是刻不容緩。近十幾年來，由於國人忌諱生活環境遭受殯葬行為干擾態度 未變，對於黑色禮儀仍存有恐懼，且「有土斯有財」觀念深耕蒂固，持有房地產 者對於地價漲跌敏感度與關心度提高，不但公私部門新開闢殯葬用地取得困難，

在舊有殯葬用地上更新或增建殯葬設施亦常遭遇抗爭與阻力，顯見殯葬設施是不 受歡迎的公共設施部

按鄰避設施又稱之為「鄰避症候群」(Not In My Back Yard，NIMBY)，亦或 稱保家症候群，是一個形容新發展計劃受到該區或鄰近地區居民反對的貶義詞，

由 1980 年代擔任英國環境事務大臣尼古拉斯·雷德利所創。一般來說，受到反對 的發展計劃會為附近地區帶來長遠的利益，但短期內卻會對附近的居住環境造成 一些負面影響，故為了保護自己的居住環境，附近居民會反對這個計劃，或提議

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在其他地區興建，因此殯葬設施亦屬鄰避設施的一種。

然殯葬設施是民生必需品，每個人都會有用到的一天，但在我國逐漸邁入高 齡化、少子化社會的趨勢下，更彰顯其重要性及必要性，尤其傳統社會趨吉避凶 心理，國人大多忌談死亡，殯葬管理事務在東方社會更為棘手，雖政府多年積極 推動殯葬改革，相關管理政策及法規亦配合不同社會發展階段予以修正。惟對於 死亡人們常有一種未知的恐懼，連帶使得殯葬設施設置過程中，人們對這種帶著 黑色色彩的公共設施產生排斥感，有時更遠超過其他類型的鄰避設施。

雖《殯葬管理條例》已有明文規定設施設置地點的範圍與限制，但每逢新設 殯葬設施設立，仍會造成附近居民群起抗爭，因為其不只影響社會大眾居住的安 全、安寧與衛生，更會對於附近居民產生不良的影響，如：殯葬設施的設置會帶 來附近房價的下跌，使居民財產權損失；重要節日時，大量掃墓民眾的湧入，會 使社區交通阻塞，影響社區安寧；而火化場更會帶來空氣汙染，影響民眾健康。

因此國家或業者在設置地點往往選擇人口稀少、都市邊緣的地方興建，但又必須 顧及交通便利性，方能達到公共設施應發揮的效用，故在設置過程中常因溝通不 良或溝通無效，導致無形社會成本增加，浪費民眾寶貴資源。

緣由此因，在殯葬設施用地供給不足，需求無法紓緩的情況下，乃衍生許多 擅自設置之殯葬設施，使得原已失序之土地分配與利用雪上加霜。深究殯葬設施 區位發展之困境，往往非純粹從經濟利益考量的結果，其背後可能有深層的制度 因素使然。例如殯葬設施設置程序缺乏公民參與機制；政治人物為選舉目的，非 理性地鼓動社區進行抗爭；社區居民基於畏懼或擔心破壞風水，而群起反對住家 附近設置殯葬設施，⁴¹例：湖內區麥比拉園案。即使業者在設立過程中，與當地 居民積極溝通，取得 60%的同意權達到基本條件，仍須提出各類的回饋方案，進 而墊高業者的交易成本；就算順利取得設置許可，亦有可能面臨接踵而來的各類 抗爭、訴訟等問題，使得業者還未販售，就必須付出大批成本。

41 楊國柱(2003)，〈從抗爭交易成本觀點論殯葬用地之區位〉，《台灣土地研究》，6 卷 1 期，頁 53。

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第二項 殯葬設施許可取得不易

依《殯葬管理條例》第 6 條規定：殯葬設施之設置、擴充、增建、改建，應 備具文件報請主管機關核准；如核准事項有變更者亦同；另依同法第 7 條規定，

主管機關依前條第 1 項受理設置、擴充、增建或改建殯葬設施之申請，應於 6 個月內為准駁之決定。經核准設置、擴充、增建或改建後，除有特殊情形報經主 管機關延長者外，應於核准之日起一年內施工，並應於開工後五年內完工。逾期 未施工者，應廢止其核准。前項延長期限最長以六個月為限。

若為申請設置骨灰（骸）存放設施之業者，應依同法第 16 條及第 17 條於殯 葬園區內設有納骨灰（骸）設施、祭祀設施、服務中心及家屬休息室、公共衛生 設施、停車場、不得規定小於 6 公尺聯外道路等；且其園區內除了殯葬設施本身，

還應依同法第 18 條與鄰近環境景觀力求協調，其空地宜多植花木，綠化空地面 積占公墓總面積比例，不得小於十分之三。

相較 2002 年制訂的《殯葬管理條例》或是更早之前的《墳墓設置管理條例》， 新修正《殯葬管理條例》對於殯葬設施設置程序更加繁瑣，有關其設立應備文件 及施工期限更有詳細的規定。其原因為：一、政府想透過嚴格的把關程序，提高 殯葬設施的品質；二、藉由程序及資格的複雜化，減少殯葬設施申請量；三、經 由繁複的行程程序，減少居民抗爭。為將我國殯葬設施設立過程有更清楚的介紹，

以下將以圖說方式說明高雄市殯葬設施設置程序。

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以高雄市殯葬設施設置、擴充、增建、改建申請作業為例：

符合

通過

高雄市政府殯葬設施諮詢小組提供意見並請申請人需充分說明，如有必要 得依決議決定是否再提諮詢會或書面說明。

限期施工、完工

1.本處受理設置、擴充、增建或改建殯葬設 施之申請，應於 6 個月內為准駁之決定。

但依法應為環評者，其所需期間應予扣除。

2.前項期間得延長 1 次，最長以 3 個月為限。

3.經核准後除有特殊情形報經延長者外，應 於核准之日起 1 年內

核准設置

依核准計劃編列 預算施工。

完成水保及環評後核發申請殯葬設施之核准設置函

依殯葬管理條例及其相關規定所定應備具相關文件，經本處檢查申請計畫 書符合相關規定，核發同意設置許可函，並檢還用印後之核定本。

啟用許可

興建完工後，依殯葬管理條例第 20 條第 1 項規定備具相關文件，經直轄市、

縣（市）主管機關檢查符合規定，並將殯葬設施名稱、地點、所屬區域、申 請人及經營者之名稱公告後，始得啟用、販售墓基或骨灰（骸）存放單位。

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第三項 經營殯葬設施的義務

歷經漫長及繁瑣的殯葬審議程序後，在取得設施啟用許可後，業者的任務並 無因此終結，後續殯葬設施的經營管理，還需負擔下列義務：

1.基金提撥

為避免不肖業者藉由殯葬設施斂財，私立公墓、骨灰（骸）存放設施經營者 向墓主及存放者收取之費用，應依《殯葬管理條例》第 35 條於書面明定各項管 理費用並存於專戶，專款專用；條例施行前已設置之私立公墓、骨灰（骸）存放 設施亦同。

另一方面，為避免業者因經營不善，發生公司倒閉，導致殯葬設施無人從事 後續維護管理，私立或以公共造產設置之公墓、骨灰（骸）存放設施經營者，應 將依同法第 36 條將管理費以外之其他費用，提撥 2%交由地方主管機關，成立殯 葬設施經營管理基金，以支應未來重大事故發生或經營不善致無法正常營運時之 修護、管理等費用；條例施行前已設置尚未出售之私立公墓、骨灰（骸）存放設 施亦同。

2. 依法繳納各類稅賦

殯葬設施業者依財政部 2012 年 5 月 30 日台財稅字第 10100087230 號函所示，

經直轄市、縣（市）政府依法核准之合法殯葬設施及其坐落土地得免依《特種貨 物及勞務稅條例》第 2 條第 1 項第 1 款規定繳納特種貨物及勞務稅。惟仍然比照 一般公司法人須繳納各類稅賦，如貨物稅、營利事業所得稅等。

第四項 本文見解

自古以來，寺廟常常是當地居民聚會場所，在都市地區往往建於人口密集區，

甚至於住宅區、商業區之內；在非都市地區有可能蓋於農地之上，但從我國寺廟 林立狀態看來，顯然寺廟不會被歸類至鄰避設施，且其登記僅需取的寺院用途的

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使用執照即可，其餘並勿太大的限制。另一方面，在興建寺廟過程中或許會受到 部分民眾干擾或抗爭，但從未聽聞必須提供回饋方案換取當地居民同意權，甚至 有時候是當地居民會主動樂捐善款，供造廟使用，以換取心靈的平靜。也就是相 較殯葬業者，寺廟土地取得較為容易。

而所有反對因素當中，殯葬設施業者反對最烈即是稅賦問題，寺廟及宗教財 團法人無銷售貨物或勞務收入，亦無附屬作業組織者，及其活動之收入無訂有一 定收費標準而由信眾自由樂捐，隨喜佈施者，依照「宗教團體免辦理所得稅結算 申報認定要點」規定，免辦理所得稅結算申報；另寺廟及宗教財團法人有銷售貨 物或勞務收入，或有附屬作業組織者及宗教團體捐助成立之教育、文化、公益、

慈善機關或團體，應辦理所得稅結算申報，並依行政院頒訂「教育文化公益慈善 機關或團體免納所得稅適用標準」規定徵、免所得稅。此外，寺廟及財團法人在 房屋稅及地價稅只要能提出相關證明並經主管機關認定者，亦可以獲得稅賦優惠；

慈善機關或團體，應辦理所得稅結算申報，並依行政院頒訂「教育文化公益慈善 機關或團體免納所得稅適用標準」規定徵、免所得稅。此外，寺廟及財團法人在 房屋稅及地價稅只要能提出相關證明並經主管機關認定者，亦可以獲得稅賦優惠；