研究背景

第一節 研究背景

立法院於 2011 年 12 月 14 日三讀通過「殯葬管理條例修正案」並訂於 2012 年 7 月 1 日開始實行，本次修法對於宗教團體最重大的意義即是寺廟附設納骨設 施就地合法化。依新修正規定，2002 年 7 月以前募建及私建變更登記為募建等 宮廟及寺院現存之附設納骨設施得繼續使用。從研議修法期間開始，殯葬業者對 於政府政策的轉向，始終持極力反對的態度；且有許多民眾也憂心重重，擔心附 近的寺廟會接二連三變成大型納骨設施，降低社區居住品質。鑑此，本文將從憲 法保障宗教自由及平等原則的角度出發，探討政府是否應該協助寺廟附設納骨設 施合法性？另假如政府應支持合法化的話，應要有那些附加配套或措施？還是可 以以簡便的方式，讓其真正直接合法；若合法化後，又應該課予這些受惠的寺院、

宮廟那些義務，以維平等精神。

就我國傳統禮俗角度分析，殯葬程序應當包括臨終、初終、殮、殯、葬與祭 等六個部分，¹在整個過程中，經由殯葬禮儀業者的協助，家屬透過傳統禮俗或 宗教一連串儀式，向亡者告別與轉化悲傷情緒；但我國向來講求孝道，即使喪禮 結束，我們仍會透過春節、清明及中秋等節日，至先人的墳前或塔位祭拜，所以 有作百日、作對年等習俗。

再者，在過去傳統農村社會，對於身後之事十分重視，他們相信亡者的世界 與生者一樣有各種需求，故會陪葬大量的陪葬品，期望亡者來世可以依然像現世 般生活。但隨著工商發達，人口的增加，台灣可用土地越來越稀少，為減少土地 資源浪費，政府於 1990 年代開始推動火化政策，人們祭拜的地點從室外移到室 內，從墳墓移到納骨設施。據內政部統計處最新資料顯示，2012 年共有 15 萬 5,239

1 尉遲淦(2004)，〈從殯葬處理看現代人的悲傷輔導〉，《中華禮儀》，12 期，頁 17。

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人死亡，其中 14 萬 2,030 人火葬，²其百分比高達 91%，顯見火葬是現代國人最 多數選擇，當然仍有因為宗教或習俗仍選擇土葬，如：回教徒、客家族群。所以 火化後，現代家屬晉塔時會選擇將其親人骨灰(骸)置於祭拜方便的場所或是居住 地附近的地點，少部分則會選擇植存或海葬，所以納骨塔市場交易可說是非常普 及！

而寺廟附設納骨設施是典型結合宗教與殯葬設施的產物，早期寺廟又是地方 信仰中心，也是社區活動中心，故其許多設立於人口密集區，若以殯葬設施設置 規範評斷，想當然而是違法行為；若是以宗教設施視之，又讓民眾心生疑慮，對 於寺廟內設有骨灰骸存放設施合法性產生疑慮？故寺廟附設納骨塔這個議題一 直是公部門的燙手山芋！因為 2002 年訂定之《殯葬管理條例》中原規定，公布 施行前設立 5 年以上的寺院、宮廟、教會附設公墓與骨灰骸存放設施及火化設施，

應於 2 年內符合《殯葬管理條例》規定，但在 2005 年 7 月 19 日屆滿時，全國多 數是類設施仍無法符合規定，甚至從未提出申請合法申請，使得這個問題近 10 年來懸而未決。而對於民眾或殯葬業者檢舉，地方政府也只是被動地查緝開罰，

並無主動查緝或拆除這些設施。

為解決這個長久以來困擾著公部門及宗教團體的問題，內政部終於有積極作 為出現，在修正《殯葬管理條例》時，將此一議題一併內入研討，並給予正面的 回應，故在這次修法過程中，《殯葬管理條例》第 102 條最受宗教團體一致讚賞，

特別是佛教團體。在此法條中提供宗教團體附設殯葬設施法源依據，讓其就地合 法化，避免不定時面臨拆遷的狀態。從事前召開的各場研商會議或是學術討論會 中，可看出內政部在定調宗教團體附設殯葬設施是傾向為宗教建築物的一部分，

故原有意透過《宗教團體法草案》解決這個議題，不過礙於《宗教團體法草案》

遲遲無法通過立法院第一讀會，才於修正《殯葬管理條例》時以增列條文的方式，

將相關規定納入。據內政部統計結果，修法後受惠寺廟附設納骨設施全國約有

2 內政部統計處，http://sowf.moi.gov.tw/stat/year/list.htm(最後瀏覽日期：7/21/2014)。

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450 座。

相應而生的即是殯葬業者強力反對聲浪，站在市場價格平衡考量下，業者當 然希望強力限縮寺廟附設納骨設施的存在，長久以來無不強烈希望政府可以嚴格 管制，強力要求政府應該拆除這些違法的寺廟附設納骨設施；甚至早在 2002 年

《殯葬管理條立》施行時，即提出寺廟附設納骨設施必須採用和商業納骨設施完 全相同的設立標準並且課稅。而宗教團體基於維護現狀及宗教服務的本質，當然 也不斷進行遊說，希望能就地合法。在本次修法過程中，雙方相互攻訐，宗教團 體暫時可以取得合法經營的依據。但接踵而來卻是一連串的問題，誠如殯葬業者 疑慮，寺廟附設納骨設施的設置並無經過建築法、消防法相關規定，且多數寺廟 坐落於山坡保育區或是市區，如果遭受颱風、大火或地震等天然災害，極有可能 會造成相當損害，進而國土安全受到威脅；再者，如寺廟與家屬出現糾紛，家屬 要如何保障自身權益？故站在保護人民財產權及國土安全考量下，政府其介入著 力點又在哪？此乃研究動機之一。

此外，站在政府機關立場，宗教團體是人與財組織而成的非營利團體，其結 合來自各界的資源及人脈，除了提供信徒宗教服務、解決心靈上問題外，許多宗 教團體秉持宣揚神威或彰顯教義，往往會從事社會福利服務及公益慈善事業，如：

最常見的賑濟白米、獎助學金發放等；甚至較龐大的宗教組織會帶頭響應當地政 府的市政建設，如：高雄市政府交通局 2011 年交通政策白皮書之「百年百輛復 康巴士」、高雄市政府文化局為高雄新圖書總館推動之「高雄市新圖書總館百萬 藏書計畫」等都可見宗教團體參與的足跡；甚至有時政府辦理大型遷葬案，如當 地無公立納骨設施或私人納骨設施，亦會主動協商當地有附設納骨設施之寺廟協 助配合，顯見在現代政府施政時常常需借力宗教團體力量，故在不違法前提下，

為宗教團體解決附設納骨設施問題，以取得其資源協助，此為研究動機之二。

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