國土安全維護

台灣的寺廟土地使用與建築物違章問題，存在已久且甚為普遍，許多寺廟建 築因為土地未符合相關法令規定，衍生違建、佔用公有地、農地所有權移轉爭議、

產權登記無法與寺廟登記表（證）之權利主體名稱一致等問題。又因寺廟本身無 力解決此類問題，已成為治理宗教事務最棘手的問題；又近十多年來，台灣的自 然環境面臨了前所未有的考驗，國土環境不斷地遭受人為過度、不當開發及風災 水害的嚴重破壞，重新省思台灣的山林及國土保育政策，特別是八八風災重創南 台灣，國土安全問題更是民眾關心事務。故本研究針對宗教團體的土地與建築物 合法化問題，如何從寬輔導想法下，要如何兼顧國土安全協助寺廟附設納骨塔合 法化。

又有關寺廟附設納骨塔管理法令在《殯葬管理條例》立法之前是回歸《省市 管理辦法》，自 2002 年訂定《殯葬管理條例》後，即要求寺廟附設納骨塔要在兩 年內符合本條例的規定。事實上，寺廟附設的納骨塔是使用寺廟分區的土地，這 與殯葬設施用地不相容，雖然原《殯葬管理條例》第 72 條美意是希望納骨塔在 兩年內符合本條例的規定，但是這在法律上沒有實行的可能，因此，內政部希望 讓既存設施的可以現況繼續使用。

然而現行寺廟登記制度以領有建照執照及使用執照為前提，致辦理寺廟登記

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時土地使用必須完全合法，對於新建寺廟尚屬可行⁵⁸；倘是《辦理寺廟登記須知》

施行前已完成登記寺廟或是補辦寺廟尚有窒礙難行之處，土地違法使用不在少 數。

在探討土地使用問題前，應考量我國土地法及相關規定數量龐大且複雜，大 抵可區分為土地登記、土地使用、土地開發、土地地價及土地測量等五大部分，

故本篇研究將著重土地使用部分予以探討分析。其中土地使用部分依據國土綜合 開發計畫可分為各部門實質發展計畫及區域計畫，其中區域計畫又可分為都市土 地、非都市土地及國家公園土地(如表五)。考量寺廟土地大都坐落於都市土地及 非都市土地，本篇僅以這兩個區域中規範寺廟土地使用管制作為討論內容；如有 涉及各區域地方自治條例部分，將以高雄市為例。

58 郭秀裕(2011)，〈寺廟登記與其土地使用之關係探討〉，《現代地政：人與地》，第 339 期，頁 101。

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表 4.1 土地使用分區位階(摘錄自 103 年度內政部宗教業務研習講義)

國土綜合開發 計畫

各部門實質發

展計畫 區域計畫

都市土地 非都市土地 國家公園土地

主要計畫

細部計畫

土地使用分區 管制

非都市土地使 用分區圖

容許使用項目 編定各種使用

地

許可使用項目

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第一項 都市土地使用限制

本章節介紹《都市計畫法》及《都市計畫法高雄市施行細則》有關寺廟及殯 葬設施土地使用限制及其變更程序，進而探討如何解決寺廟附設納骨塔合法化土 地限制。

第一款 都市計劃擬定及變更程序

依《都市計畫法》第 9 條及第 10 條規定，都市計畫分為三種：一、市（鎮）

計畫；二、鄉街計畫；三、特定區計畫，並由各地方主管擬定後，其中特定區計 畫必要時由內政部擬定；另依同法第 15 條及第 19 條擬定市(鎮)計畫前應先擬定 主要計畫並送該管政府都市計畫委員會審議，審議前應公開展覽 30 天及舉行說 明會，並應將公開展覽及說明會之日期及地點登報周知；任何公民或團體得於公 開展覽期間內，以書面載明姓名或名稱及地址，向該管政府提出意見，由該管政 府都市計畫委員會予以參考審議，連同審議結果及主要計畫一併報請內政部核定 之。前項之審議，各級都市計畫委員會應於 60 天內完成。但情形特殊者，其審 議期限得予延長，延長以 60 天為限。

故都市計畫發布實施後，依同法第 41 條規定，原有建築物不合土地使用分 區規定者，除准修繕外，不得增建或改建，當地直轄市、縣（市）（局）政府或 鄉、鎮、縣轄市公所認有必要時，得斟酌地方情形限期令其變更使用或遷移；其 因變更使用或遷移所受之損害，應予適當之補償，補償金額由雙方協議之；協議 不成，由當地直轄市、縣（市）（局）政府函請內政部予以核定。如要變更其計 畫，則可依同法第 24 條規定，由土地權利關係人配合分區發展計畫，自行擬定 或變更細部計畫；或依同法第 26 條規定，於都市計畫擬定計畫機關每 5 年至少 應通盤檢討一次，依據發展情況及參考人民建議作必要之變更；或依同法第 27 條規定，因重大事故遭受損壞，避免重大災害發生，適應國防經經濟發展需要或

配合中央省市興建之重大設施時，才可迅行變更外；其餘均無法變更都市計畫。

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是寺廟建築物如在都市計畫發布後而不合分區規定者，依上開法規規定，只可在 都市計畫實施通盤檢討時予變更。但如都市計畫範圍內土地或建築物之使用，或 從事建造、採取土石、變更地形，違反本法或內政部、直轄市、縣（市）（局）

政府依本法所發布之命令者，當地地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所得依同法第 79 條處其土地或建築物所有權人、使用人或管理人新臺幣 6 萬元以上 30 萬元以 下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。不拆除、改建、停止使用或 恢復原狀者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復 原狀之措施，其費用由土地或建築物所有權人、使用人或管理人負擔。

又同法第 47 條規定略以：「…殯儀館、火葬場、公墓…等應在不妨礙都市發 展及鄰近居民之安全、安寧與衛生之原則下，於邊緣適當地點設置之。」，但未 見針對寺廟特別訂有使用管制規定，所以如何在維護提昇都市生活品質考量下，

適當檢討現行土地使用分區容許使用項目並確實執行通盤檢討，以符合寺廟附設 納骨塔現況需求，亦為輔導其合法化之重要課題。

第二款 都市計畫內寺廟容許使用及變更方式─以高雄市為例

依《都市計畫法》第 85 條規定，都市計畫法施行細則，在直轄市由直轄市 政府訂定，送內政部核轉行政院備案；在省由內政部訂定，送請行政院備案。故 本章節將以《都市計畫法高雄市施行細則》介紹有關宗教團體土地使用管制。

依《都市計畫法高雄市施行細則》就高雄市使用分區有關殯葬設施及寺廟土 地得使用情形整理如下；除下述 13 項使用分區外，必要時得劃定特定專用區，

以下就宗教設施及殯葬設施位於高雄市各使用分區使用限制整理如下：

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表 4.2 都市計畫區內寺廟及殯葬設施使用限制(筆者整理)

使用分區 細項 寺廟 殯葬設施 備註 工業區 特種工業區 ╳ ╳

甲種工業區 ○ ╳ 同乙種工業區

乙種工業區 ○ ╳ 單戶每層樓地板面積不得小於 150 平方公尺，且總樓地板面 積不得小於 500 平方公尺。

商業區 ○ ╳ 殯葬各種設施僅供辦公室、聯

絡處所使用者，不在此限。

住宅區 ○ ╳

行政區 ╳ ╳

文教區 ╳ ╳

漁業區 ╳ ╳

風景區 ○ ╳ 宗教建築物之構造造型、色

彩、位置應無礙於景觀。

保護區 ○ ╳ 宗教建築物經目的事業主管機

關核准且面積 0.3 公頃以下。

保存區 ○ ╳

水岸發展區 ╳ ╳

農業區 ╳ ╳

葬儀業區 ╳ ○

其他使用分區 特定倉儲轉運 專用區

╳ ╳

體育運動區 ╳ ╳ 電信專用區 ╳ ╳

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從上開表格可看出寺廟得使用土地遠較殯葬設施寬鬆，如補辦寺廟位於不得興建 寺廟之使用分區得以 2013 年 2 月 22 日高雄市都市計畫委員會第 26 次會研議通 過「高雄市都市計畫申請變更為宗教專用區審議處理原則」申請變更；如位於由 農業區、保護區或公共設施用地者，如變更通過須捐贈變更面積 30％之公共設 施用地(包括基地內劃設公共設施用地或捐贈計畫區內之公共設施用地，且應考 量區位合理性與供公眾使用之情況予以劃設，並以公園綠地、廣場等優先劃設與 捐贈)，如確無適當土地可供劃設，方得以代金方式繳交，該代金以繳納當期土 地公告現值加 4 成計算。

第二項 非都市土地使用限制

台灣地區非都市土地使用編定管制演變可分為 3 個階段：第 1 階段是 1973 年以前，都市計畫範圍內依《都市計畫法》規定實施使用管制，其餘土地並無積 極管制措施，土地使用型態基本上決定於私人的使用行為及選擇；因應世界糧食 危機，為使有限的土地資源作經濟合理的使用，政府於 1973 年開始將優良農地 編定為「農業用地」實施局部性管制，其他地目土地則未管制使用；第 3 階段 1974 年《區域計畫法》公布施行，將非都市土地劃定為特定農業區等 10 種使用 分區及編定為 18 種使用地，並自 1975 年迄 1976 年分期分區辦竣編定公告，並 於 1976 年間訂頒之《非都市土地使用管制規則》實施管制。

第一款 非都市土地變更及程序

《非都市土地使用管制規則》第 2 條至第 5 條非都市土地得劃定 11 種使用 分區：特定農業、一般農業、工業、鄉村、森林、山坡地保育、風景、國家公園、

河川、特定專用等；另依其使用分區之性質，劃為 18 種編定為甲種建築、乙種 建築、丙種建築、丁種建築、農牧、林業、養殖、鹽業、礦業、窯業、交通、水 利、遊憩、古蹟保存、生態保護、國土保安、墳墓、特定目的事業等使用地。其 中國家公園區內土地，由國家公園主管機關依法管制外，按其編定使用地之類別，

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依本規則規定管制之。

非都市土地使用分區劃定及使用地編定後，由直轄市或縣 (市) 政府管制其 使用，並由當地鄉 (鎮、市、區) 公所隨時檢查，其有違反土地使用管制者，應 即報請直轄市或縣 (市) 政府處理並成立聯合取締小組定期查處。

非都市土地使用分區劃定及使用地編定後，由直轄市或縣 (市) 政府管制其 使用，並由當地鄉 (鎮、市、區) 公所隨時檢查，其有違反土地使用管制者，應 即報請直轄市或縣 (市) 政府處理並成立聯合取締小組定期查處。