第四章 現況問題分析與檢討
第一節 行政調查權落實
「行政調查」在我國行政法學的概念，從早期行政法學繼受歐陸思想，著重 行政法基礎原理及各類行政作用，如行政處分、法規命令、行政規則、行政契約 等概念之介紹與建立，然而近年來，受到美國憲法揭諸之正當法律程序原則思潮 的影響，將討論的重點，移轉到各類行政作用之正當法律程序建立與行政救濟管 道的建制，此由我國於 2000 年及 2001 年間陸續完成《行政程序法》、《行政執行 法》、《訴願法》及《行政訴訟法》之立法或法律修正可知，立法者及學界企求，
無非是希望藉由各類行政行為程序正義的維護，進一步提升人民權益的保障。然 而行政權之運作，無論是政策形成、法規之擬定與執行、行政處分之作成、違規 行為之取締、行政契約之訂定、行政計畫與行政指導之施行，除在做成各類行政 行為時須遵循正當法律程序外，為做成正確之決定，行政機關必須事先進行資訊
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蒐集行為，以充分瞭解外在環境之事實狀況、法律規定及民眾意見等，作為上開 行政行為決定之依據。50本章節將先討論行政調查權內容，再就實務結合，以說 明為何需將行政調查權立法。
第一項 行政調查內涵及發動要件
在我國行政程序法制中並未對「行政調查」有統一定義，而是以調查事實及 證據來描述行政調查，在各行政法規中的行政調查常以檢查、稽查、備查、調查、
臨檢、調檢、查核、詢問等用語來表示，均為行政機關蒐集資料以達到特定行政 行為之意義。而行政法學上所謂「行政調查」，係指行政機關為達到行政目的對 人民所為之各種資料蒐集活動，著重於對行政權之控制，以保障人民權益，將此 定義要件如下51：
第一款 行政機關所為的活動
行政機關依據《行政程序法》第 2 條第 2 款及同法第 3 款規定：「代表國家、
地方自治團體或其他行政主體表示意思，從事公共事務，具有單獨法定地位之組 織。受託行使公權力之個人或團體，於委託範圍內，視為行政機關。」因此，行 政調查指的上開定義下的行政機關對人民所進行的各種資訊蒐集活動；而實施行 政調查的主體，除了傳統意義的行政機關，如行政院、考試院及其所屬各部會、
縣市政府、鄉鎮公所等外，亦包含受委託行使公權力的個人或團體。
在受委託行使公權力的個人或團體最常見之情形為，行政機關因某些檢查事 項數量龐大或涉及高度專業性、技術性知識，基於行政效能、專業分工與經濟成 本之考量，經由法律授權，將一般例行性檢查委由民間團體或專家進行，如依據
《道路交通安全規則》第 47 條規定，汽車之檢驗得委託公民營汽車製造廠、修 理廠、加油站代辦，故民營汽車修理廠在受委託依法進行汽車各項檢驗之範圍內
50 蔡秀卿(2006)，《行政調查法制之探討》，頁 3，東吳大學法律研究所碩士論文。
51 洪文玲(2000)，〈論行政調查〉，台灣行政法學會主編，《行政法爭議問題研究(上)》，頁 725-729 台北：五南圖書。
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所為之汽車檢驗行為，亦為行政調查；又如《食品安全衛生管理法》第 37 條第 1 項規定，食品、食品添加物、食品器具、食品容器或包裝及食品用洗潔劑之檢 驗，由各級主管機關或委任、委託經認可之相關機關（構）、法人或團體辦理；《水 污染防治法》第 10 條規定，各級主關機關應設水質監測站，採樣檢驗，定期公 告檢驗結果，並採取適當之措施，而此項水質監測工作，得委託水利事業機關或 有關機關辦理;又《水土保持計畫審核監督辦法(含本辦法所需書、表、文件之格 式)》第 18 條規定，主管機關受理水土保持申請書件之審查，得委託相關機關、
機構或團體，均為適例，因此受委託行使公權力之個人或團體，於進行各項檢查 行為時，亦須受行政調查相關程序法理之規範。
第二款 行政機關為達成「行政目的」所為之活動
對於「行政」之意義，在行政法學中「行政」一詞專指國家或政府之行為，
則對行政意義之界定，必須置於憲法架構之下。我國不同於西方國家所採之三權 分立憲法，獨創五權憲法，將國家權力區分為行政、立法、司法、考試、監察，
五權相互監督及制衡，就各權之性質而言，立法部門制訂法律並代表民意監督，
不屬行政性質；司法機關從事解釋憲法及統一解釋法令、民事、刑事暨行政訴訟 之審判，與行政作用更應有所區隔；至於監察院 1992 年修憲後已非民意機關，
一般將之定位為準司法機關，因此不宜列入行政範圍。除上以外，其餘國家作用 均為行政權範疇。因此所謂的「行政目的」應採扣除說，亦即以憲法賦予立法、
司法、監察職權之外目的為主。故應將立法院、司法院及其下轄各級法院、監察 院等國家機關為達成憲法賦予職權目的所為之資訊蒐集活動，即立法調查、監察 調查與司法調查（含犯罪偵查）排除在「行政調查」概念之外。尤應注意者，法 務部下轄各級法院檢察署及調查局，雖在行政組織上隸屬於行政院，概念上為行 政機關，然而上開機關行使之犯罪偵查權係為輔助刑事司法機關實現國家刑罰權，
且係依照刑事訴訟法進行證據蒐集程序，其救濟亦循刑事訴訟程序，因此屬性上 為刑事司法機關，從而其所行使之各類資訊蒐集活動，應屬於犯罪偵查範疇。
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第三款 行政機關對「私人」所為之資料蒐集活動
此處之「私人」除指自然人外，亦包含依據法律所創設之法人團體與非法人 團體。此外，立於私人地位受行政法規制之政府機關、公營事業機構或公法人，
亦含在內，如《水污染防治法》第 17 條規定事業申請排放污水下水道系統許可 證或辦理變更登記時，應具備之必要文件，經依法登記執業之環境工程技師或其 他相關專業技師簽證。申請者如為政府機關、公營事業機構或公法人，得由其內 依法取的前項技師證書者辦理簽證。是以政府機關、公營事業機構或公法人，亦 可能成為受調查之對象。
又有關自然人的部分，依 2010 年 5 月 26 日公布之《個人資料保護法》第 5
條規定：「個人資料之蒐集、處理或利用，應尊重當事人之權益，依誠實及信用 方法為之，不得逾越特定目的之必要範圍，並應與蒐集之目的具有正當合理之關 聯。」並注意有無第 6 條之限制。
第四款 以強制力或非強制力進行調查
行政機關為了解人民是否確實遵守法令規範，必須進行調查以獲取所需資料。
調查的方式雖可由行政機關自行蒐集，無涉強制力的使用，但鑑於相當多的證據 資料由人民掌握，且人民對於事實真相最為了解，因此為獲得資訊，必須仰賴人 民的協助。然而當人民拒絕配合調查時，事實即難以探知，為求調查目的的達成，
有視事件的性質賦予行政機關適當的強制力以維護公益的必要。至於強制力的性 質，有以一定的罰則或不利益處分為擔保，亦有賦予行政機關得以物理強制力逕 行獲取所需資訊，端視調查之公益目的與對人民權利侵害的程度，由立法者以法 規明定。此種以強制力進行的調查行為，因為對人民權益侵害最大，因此其應遵 循的程序規範亦較為嚴密，亦為行政調查探討的重心。52
52 張享琦(2008)，《職業災害調查之探討》，頁 93-96，國立政治大學勞工研究所碩士論文。
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第二項 職權調查主義
正當法律程序作為憲法上基本權利之一種，我國自司法院大法官釋字第 384 號解釋結合憲法第 8 條第 1 項之「法定程序」條款及第 23 條比例原則建立「實 質正當法律程序」原則後53，開始承認此一概念，而《行政程序法》第一章第六 節第 36 條以下規定「調查事實及證據」，乃對行政調查之程序及方法，作重要之 原則性規定。即行政機關應依職權調查證據，不受當事人主張之拘束。調查之方 法包括得通知相關之人到場陳述意見（行政程序法第 39 條）、得要求當事人或第 三人提供必要之文書、資料或物品（行政程序法第 40 條）、得選定適當之人為鑑 定（行政程序法第 41 條）、以及得實施勘驗（行政程序法第 42 條），故行政程序 法在第一章第六節即對調查事實及證據之程序定有最基本之要求。54
故行政程序上講求「職權調查主義」，乃指行政機關有義務依職權調查事實 真相，而不受當事人陳述之拘束。行政程序採職權調查主義，係源溯於依法行政 原則，蓋行政行為之合法性必以正確掌握充分的事實為前提，並得以確保公益之 實現，故關於事實之調查，並不委由當事人之意志決定，而係由行政機關依職權 為之55。
又《行政程序法》第 36 條規定：「行政機關應依職權調查證據，不受當事人 主張之拘束，對當事人有利及不利事項一律注意。」即揭櫫行政程序係採職權調 查主義。首先，行政程序對於應依職權調查之事實，負有概括的調查義務，即凡 與行政決定有關，而有調查之必要與可能者，均應調查。其次，行政機關對調查 方法享有裁量權，得運用各種合法而必要之方法實施調查。再其次，行政機關應
53 劉麗霞(2007)，《從行政過程論稅務調查－以所得稅為中心》，頁 46-53，國立政治大學法學院 碩士在職專班碩士論文。
54 洪家殷(2006)，〈行政罰調查程序中之當事人協力義務〉，台灣行政法學會(編)，《當事人協力義 務／行政調查／國家賠償》，頁 107-130，台北：元照。
55 林錫堯(1993)，〈行政程序上職權調查主義〉，翁岳生教授祝壽論文集編輯委員會(編)，《當代公 法理論：翁岳生教授六秩誕辰祝壽論文集》，頁 327，台北：元照。
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斟酌一切對個別案件之情況，以達成行政決定所必要之確信56。亦即，課予行政 機關承擔確定真實事實關係的公益義務，秉持客觀態度，對納稅義務人有利與不 利事項一律注意。
斟酌一切對個別案件之情況，以達成行政決定所必要之確信56。亦即，課予行政 機關承擔確定真實事實關係的公益義務，秉持客觀態度，對納稅義務人有利與不 利事項一律注意。