第二章 寺廟附設納骨塔之法律規範及其背景
第二節 我國殯葬法規相關規定
於我國現行法規當中，針對寺廟附設納骨設施並無單獨完整的法規，其規定 僅以條文或是關鍵字分散於各種法令，遲至最新修正之《殯葬管理條例》才有明 確法源依據，雖簡單一個條文暫時為長久以來爭論不休的寺廟附設納骨設施合法 性議題畫下休止符，雖法規中沒有對宗教團體附屬殯葬設施管理訂出明確的規定，
卻顯示政府開始正視問題。所以本節將先介紹殯葬法規的沿革及其內容，以釐清 殯葬政策對於寺廟附設納骨塔發展的影響。再下一節將從現行宗教法規更詳細界 定殯葬管理條例第 102 條適用對象及我國寺廟立案條件。
台灣墓政法規多如牛毛，最早可追溯至日治時期，日本政府於統治期間曾對 台灣墓地進行全面性清查，一方面將無主墳墓集中埋葬並蓋廟供奉；另一方面仿 效美國於西元 1941 年施行「地域地區制」11，劃定公墓用地範圍並同時限制墳 墓設置地點，嚴禁人民在非墓地之土地從事埋葬行為。12
國民政府來台後，台灣又開始風行土葬，隨著能夠使用的墓地日益減少，考 量台灣地狹人稠，土地資源十分珍貴；又土葬伴隨著環境衛生及土地汙染等問題，
自 1970 年代開始，政府積極推動火化政策，根據內政部統計，2012 年死亡人口 的火化率達到九成，顯示如不考量宗教信仰，火化是現代國民唯一選擇，隨著火 化設施使用普及，連帶也喚起周遭民眾對於居住品質和健康風險的重視。
然我國寺廟附設骨灰(骸)存放設施歷史可追溯至日治時期就已存在，除了因 日本有菩提寺的觀念，日本在台國民也習於將先人骨灰放置於寺院附設的墓地，
11 林人偉(2011)，《臺灣、美國、日本土地使用分區管制制度架構與歷史演進之比較》，頁 39，國 立成功大學都市計畫學系碩士論文。
12 楊國柱(1991)，〈我國墓地管理法規沿革、適用與研修之探討〉，《經社法制論叢》，第 8 期，頁 399。
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故在日治時期並不會特別禁止寺廟經營殯葬設施，反之有鼓勵的趨勢；光復後，
國民政府亦無積極處理若干問題，遲至於 2002 年制定之《殯葬管理條例》才開 始與法律中明文對於寺廟附設納骨設施限制並要求合法化。故本節審視我國殯葬 法規發展及其背景，並著重特別與寺廟附設納骨塔有關條文，以判別實務與法令 銜接落差。在本節我國殯葬法規將擇對於殯葬政策中較有影響或是其有增列突破 性規範之法律，並依年代予以介紹其立法背景及重點來分析政府對於宗教團體經 營殯葬設施議題的態度。
第一項 殯葬法規演進
我國現行規範殯葬設施最主要的法令乃是《殯葬管理條例》，其前身為《墳 墓設置管理條例》，而《墳墓設置管理條例》溯本追源之前身為《公墓暫行條例》， 然《公墓暫行條例》則是源自 1924 年制定之《墳山特別登記章程》。
無論是《公墓暫行條例》或《墳山特別登記章程》皆係國民政府遷台以前所 訂定，從殯葬法規歷史沿革來看，為求整個歷史脈絡完整銜接，故針對上述法規 規定內容探討，以釐清我國殯葬政策的演進及對寺廟附設納骨塔的看法；至於日 治時期在台有關殯葬法規，例如日本國頒布之《墓地火葬場及埋火葬取締規則》， 做為台灣殯葬管理法規之沿革，雖然對台灣造成不小影響，但本節主軸仍著重於
《殯葬管理條例》立法歷史脈絡的介紹。13
最早我國出現以法律明定殯葬行為是於 1924 年制定之《墳山特別登記章程》， 其以刑法作為約束人民的手段；但真正開始落實解決民間因迷信風水而造成大規 範濫葬行為，是國民政府於 1936 年公布《公墓暫行條例》，共計 36 條 14，其中 重點有三大項：
1.限制墳墓設置地點：
13 葉文修(2006)，《台灣與中國大陸殯葬法規之比較研究-以殯葬管理條例為中心》，頁 19，南華 大學生死學系碩士論文。
14 楊國柱(1991)。〈我國墓地管理法規沿革、適用與研修之探討〉，《經社法制論叢》，第 8 期，頁 400-401。
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《公墓暫行條例》第 5 條、第 6 條、第 9 條及第 17 條分別規定設置公墓應 不得設置會妨礙耕作之山野地，並且應該與學校、工廠、醫院等人口密集區或是 交通運輸地段，特別是有存放爆炸物之要塞等地保持相當距離，也是是公墓區應 該遠離農業區、人口密集區及爆裂物存放場所；次之，埋葬行為僅能於各縣市政 府公告之公墓區內進行，除非該行政區未設有專區；最後針對墓區整體環境，規 定應設有隔離綠帶(設施)。
2.限制墳墓使用面積及高度
《公墓暫行條例》第 10 條及第 11 條分別對墳墓整理使用範圍訂有標準，面 積不得超過 200 平方市尺15(相當於 66 平方公尺)，墓面朝出平地者，高不得逾 4 市尺(相當於 1.32 公尺)，若兩棺以上合葬者得酌量放寬。通常兩棺合葬者，就 是民間俗稱的夫妻合葬。
3.規定舊墳墓應限期遷葬
《公墓暫行條例》第 30 條至第 32 條賦予政府遷葬的權力，針對足以妨礙軍 事建築、公共衛生(利益)、妨礙耕作等墓區，政府得於公告 1 年後，要求其後代 子孫限期遷葬，逾期未遷者，可代為遷至其他公墓區並收取相關費用；但名勝古 蹟不在此限。
《公墓暫行條例》是由行政院公布實施，係行政命令而非法律，施行 40 餘 年後，不但與法治不合，且難以適應當時社會高度需求，又罰鍰僅 30 元，與當 時物價不符，難收嚇阻作用。16且公部門考量民情風俗壓力下，亡者為大的心態，
對於私地濫葬行為從未嚴格取締。故 1979 年台灣公墓區已累積高達 3,260 多處，
其中缺乏管理更新者或是疊葬者更非少數，使得私地濫葬行為越演越烈。17內政 部基於節省土地、公共衛生與觀瞻、人民福祉、配合都市發展之需要等 4 項考量，
於 1983 年 11 月 11 日公布實施《墳墓設置管理條例》共計 32 條，並於 1986 年
15 一市尺等於 0.33 公尺。
16 內政部(編)(1994)，《禮儀民俗論述專輯》第 4 輯，頁 182，台北：內政部。
17 蕭玉煌(1989)，《慎終追遠─墓政功能與民俗改革》，頁 13，台北：中華民國社區發展研究訓 練中心。
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5 月 14 日公布《墳墓設置管理條例施行細則》配合施行，這是墓政法規首度出 現母子法的施行。18《墳墓設置管理條例》規範重點有：
1.界定何謂墳墓
依《墳墓設置管理條例》第 2 條規定，墳墓包括公墓及私人墳墓，前項所稱 公墓，係指公立或私立供公眾營葬之公共設施；私人墳墓係指私人報經主管機關 核准營葬或在私有土地上設置，供特定人營葬之設施。也就是說，政府開放民間 經營墓區，。
2.墳墓設置條件及申請程序
依《墳墓設置管理條例》第 4 條至第 13 條規定，政府應於轄區內或轄區外 選擇適當地點，設置公立公墓並報請中央主管機關備查，如有必要得依土地法辦 理徵收；如私人或團體欲設置私立公墓，應備具文件報請直轄市、縣（市）主管 機關核准。
次之，設置公墓或擴充墓地，應選擇不影響水土保持、不破壞自然景觀、不 妨礙耕作、軍事設施、公共衛生或其他公共利益之適當地點為之；另與水源地距 離不得少於 1,000 公尺，與學校、醫院等人口密集區、工廠、礦場或爆裂物製作 場所等地點距離不得少於 500 公尺。相較於《公墓暫行條例》這個時期的法規較 符合法律明確性原則，針對距離訂有明確的範圍。
最後，公墓設施應要有連外道路、公共衛生設備、排水系統、墓道、標誌等 必要設施，並力求美化環境；尤其園區內應依地形劃分墓區，每區內劃定若干墓 基，編定墓基號次。至於墓基長寬高不得超過 16 平方公尺，棺面應深入地面 70 公分以下，傳染病死亡者應在 120 公分以下，墓頂至高不得超過地面 150 公分；
但兩棺以上合葬者得放寬 10 平方公尺。
3.公墓之管理
依《墳墓設置管理條例》第 15 條至第 23 條規定，墳墓埋葬前必須經當地主
18 內政部(編)(1995)，《禮儀民俗論述專輯》第 4 輯，頁 182-183，台北：內政部。
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管機關核發埋（火）葬許可證，起掘時亦同。若是無主墳墓因更新、管理需要，
得公告 3 個月後報經主管機關許可，起掘火葬或安置於靈（納）骨堂（塔）內。
基此，為了政府管理方便，得命公墓管理員將墓區內墓基編號將受葬者基本資料、
營葬者(墓主)基本資料造冊管理，以供必要時通知營葬者或墓主逕行整修。
若是公墓一部或全部因地形變更或其他特殊情形必須更新遷移者，應擬具更 新或遷移計畫，報請縣（市）主管機關核准；其由直轄市、縣（市）主管機關辦 理者，應報請中央主管機關備查。
4.墳墓遷葬
依《墳墓設置管理條例》第 24 條至第 25 條規定，經當地主管機關查明墳墓 地點確係有妨礙軍事設施、公共衛生、更新規劃、都市發展或其他公共利益等情 形，應辦理遷葬；但政府指定之名勝古墓，不在此限。
辦理遷葬前，應於作業 3 個月前開示公告，並以書面通知營葬者或墓主，同 時在墓棺前樹立標誌。如逾期未遷，當地主管機關應依行政執行法規定代遷葬於 公墓內，設有火葬場者，得火葬之。這個時期比起《公墓暫行條例》行政程序又 更加周延，增列以書面通知家屬的規定，以避免政府遷葬過程造成民怨；另外增 列政府可代為火葬的規定，顯見此時的台灣的土地已有不足的情形，藉由遷葬的 政策，政府間接推廣火葬。
5.罰則
依《墳墓設置管理條例》第 26 條至第 28 條規定，設置墳墓違反本條例之規 定者，應由當地主管機關會同有關機關制止之，除得令其補辦手續者外。應限期 於 3 個月內遷葬；逾期未遷葬者，處 3,000 元以上 1 萬元以下之罰鍰並由政府代 為遷於公墓內，其費用由墓地經營人、營葬者或墓主自費；若是私人濫葬墓地有
依《墳墓設置管理條例》第 26 條至第 28 條規定，設置墳墓違反本條例之規 定者，應由當地主管機關會同有關機關制止之，除得令其補辦手續者外。應限期 於 3 個月內遷葬；逾期未遷葬者，處 3,000 元以上 1 萬元以下之罰鍰並由政府代 為遷於公墓內，其費用由墓地經營人、營葬者或墓主自費；若是私人濫葬墓地有