內部人為因素：科學社群的制度採擇

第二個 IPCC 的內部趨力則是科學社群對 IPCC 議程的採擇。與大會中政府 代表的政治決策相對，科學社群所組成的各種工作機關，以及推動 IPCC 設立與 具體工作議程的科學社群對於 IPCC 的組織與功能也同時影響著 IPCC 的制度發 展與功能走向。本文認為，即使 IPCC 受限於其作為聯合國體系國際組織的先天 結構，但氣候變遷科學的專業性，仍然使科學社群扮演了驅動 IPCC 制度發展與 功能演變的核心角色。

換句話說，IPCC 雖然是一個政府間組織，因此仍仰賴由政府成員所組成的 大會來決策，但由於 IPCC 同時也是科學專門組織，因此實質的工作推動，則仍 必須交由科學專業社群來決策。政府代表事實上沒有能力實質介入相關科學評估

18 IPCC, Report of 13th Session of the WMO/UNEP Intergovernmental Panel on Climate Change (IPCC) Maldives, ¶ 7.5 (Sep. 22, 25-28, 1997).

19 Montreal Protocol on Substances that Deplete the zone Layer, art. 6.

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工作。因此，科學社群的制度採擇與工作設定，足以作為驅動 IPCC 演變的重要 因素。而此驅力足以作用的原因，主要仍與 IPCC 所因應的氣候變遷議題特性有 關。比起其他因應傳統議題，全球氣候變遷現象與科學真實發現的關係更密切，

而自然比起其他傳統組織更強調科學專業主義。

因此我們知道，即使大會享有對主席和主席團的人事決定權，但 IPCC 歷任 主席與決策核心主席團卻總是由具有專業能力的科學家來擔任。當然，目前 IPCC 以設有對主席資格的規範要件，但事實上早在該規範明文出現之前，科學社群就 已經扮演領導 IPCC 的角色。而歷任主席中，其中尤以第一任主席 Bert Bolin 最 為關鍵。他在擔任 IPCC 首屆主席之前，不僅曾參與世界氣候計畫的科學家，同 時也是 AGGG 成員，而我們確實也看到他對 IPCC 組織架構的奠定與與 FAR、

補充報告與 SAR 等定期科學評估報告工作貢獻卓著。正是在他的領導下，IPCC 才建構出由三個專題工作小組來分工撰寫報告的傳統。而 IPCC 的報告撰寫流程，

也在他領導的 IPCC 時其中奠定。²⁰

之後繼任的 Robert Watson 也對 IPCC 的組織演變扮演重要角色：多數 IPCC 的明文規範都在他任內所成功推動。另外，思考調整 IPCC 的功能並在公約議定 書體系成功建構，在 TAR 週期工作時規劃三個專題工作方向的調整也由 Robert Watson 所主導的主席團提案。Robert Watson 不僅納入 UNFCCC 的減緩和調適措 施科學評估，更增設了協助各國管制溫室氣體的 TFI，足見專業社群對實質工作 推動與議程安排的重要性。²¹最後，繼任主席 Rajendra Kumar Pachauri 也推動了 IPCC 組織規範與工作流程的改善。在他的推動下，IPCC 所提出的 AR4 幾乎納 入全球所有科學社群參與。²²也正是本階段，IPCC 開始密切地與公約議定書體 系保持密切合作關係，並最終使 IPCC 回歸氣候變遷治理框架下的科學評估輔助 機構。

20 See Shardul Agrawala , Context And Early Origins of IPCC, 39 CLIMATIC CHANGE 605 (1998).

21 參閱第三章相關討論

22 IPCC, Fifth Assessment Report (AR5) Authors and Review Editors (2014), http://www.ipcc.ch/pdf/ar5/ar5_authors_review_editors_updated.pdf.

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另一方面，從 IPCC 具體的工作推動與各項報告產出來觀察 IPCC 更能發現 科學專業社群才是推動 IPCC 工作的關鍵驅力。首先，即使大會對於核心決策圈 的人事享有決策權，但各政治代表所推薦的候選人仍必須符合相關規範所設定的 專業資格。²³另一方面，各專題小組的個人專家成員都由專題小組領導人依其科 學專業來選擇，也因此最終負責撰寫報告的成員都能依其專業來貢獻報告。最後，

大會雖然也參與科學報告的審查與決議工作，但事實上政府代表對於科學報告撰 寫工作的實質參與程度仍然有限。首先，雖然依據相關規範，由主席團設定的工 作綱要需經大會討論以決議行之，但相關的工作議程往往來自主席團的安排，而 大會僅做形式上討論。²⁴另外，雖然所有由專題小組所提出的報告最終需要經過 大會討論，但大會除了對 SPM 報告的撰寫享有實質的審議權限之外，對於其他 報告部分幾乎沒有實質參與的權限與可能。²⁵更明顯的例子是，IPCC 為了強調 報告的科學專業與中立性，還在其報告工作程序中強調大會僅具有「接受」與「採 納」相關科學報告的權限。

我們當然可以說公約與議定書的規範成型才是導致 IPCC 功能演變的關鍵，

尤其當公約第 21 條²⁶與京都議定書第 5 條都明確指出 IPCC 的科學輔助定位。²⁷然 而我們也已經看到，這段期間 IPCC 大會並非全然懷抱與公約共同合作的立場。

相關報告一再顯示大會對於 IPCC 定位與角色的焦慮。而最終正是 Bert Bolin 採 定立場後，大會才最終做出與 UNFCCC 建立合作關係的決議。值得特別再強調 的是 Bert Bolin 的大會發言。他一再提醒 IPCC 雖然應該與 UNFCCC 共同合作以 推動二氧化碳管制公約，但 IPCC 仍有必須維持科學專業與中立性。²⁸如此我們 似乎可以推論出 IPCC 的功能轉變及定位並不當然來自公約與議定書規範的結

23 Supra note 12.

24 Supra note 15.

25 同前註

26 United Nations Framework Convention on Climate Change, 1992, art. 21, http://unfccc.int/resource/docs/convkp/conveng.pdf.

27 Kyoto Protocol, Art. 5. Kyoto Protocol to the United Nations Framework Convention on Climate Change, opened for signature Mar. 16, 1998, http://unfccc.int/resource/docs/convkp/kpeng.pdf.

28 IPCC, Report of 8th Session of the WMO/UNEP Intergovernmental Panel on Climate Change (IPCC) Harare Zimbabwe, ¶ 6 (Nov. 11-13, 1992).

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論。

如此看來，先前批評 IPCC 不夠科學或太過政治的論者似乎過度憂慮了。真 實的情況是，IPCC 雖然不能跳脫作為一個國際組織的結構，但政治力對 IPCC 具體功能的影響，遠不如許多批評者所憂慮。畢竟，氣候變遷治理確實高度仰賴 科學的真實發現與持續的觀測、資料收集與推估，而 IPCC 的評估報告也一直都 扮演著推促全球氣候變遷規範的功能。更進一步說，正是科學社群透過 IPCC 提 出報告才可能推促各國決策者因應氣候變遷議題，而後來當決策者決定投入氣候 變遷治理時，IPCC 報告又成為氣候變遷實質因應措施與治理方向的依據。

筆者雖然認為樂見 IPCC 的組織發展與功能受到科學專業主義影響，但這樣 的現象是否真的合宜？更具體來說，掌握專業能力卻缺乏規範體系正當性來源的 少數專家是否適合取代享有規範正當性的政府代表來形塑國際治理規範？這也 是分析 IPCC 驅力時可以進一步思考的規範議題。