5. IPCC 的發展特徵與驅力分析
5.3. IPCC 組織與功能演變的理論意涵
回顧了 IPCC 組織與功能演變的特性與各項趨力後，本文算是初步描繪並分 析了 IPCC 過去二十餘年來的發展圖像。接下來如同本文所期待，對 IPCC 組織 與功能演變的觀察與分析，其最終目的是在回應相關的視角與理論，亦即跨國法 制歷程論與全球氣候變遷治理體系。以下本文就先探討 IPCC 對跨國法制歷程論 的理論意涵，其次再討論 IPCC 在全球氣候變遷治理體系下的定位問題。
5.3.1. 對跨國法制歷程論的回應
我們已經藉由對 IPCC 的設立、組織與功能演變歷程的觀察與分析，而對 IPCC 有了認識。作為一個由相關科學社群、美國、馬爾他、WMO、UNEP 關鍵 角色所設立的國際機制，IPCC 的設立與存在，就印證了國際社會對氣候變遷議 題的認識與治理行動；而它在過去二十餘年來一系列的組織與功能演變，不論是 內部組織或工作方向的發展，以及它與氣候變遷條約體的關係，更顯示出多元而 跨國的法制歷程。當 IPCC 的組織與功能演變受到相關政治力、科學專業社群、
國際結構的資訊需求與相關氣候變遷規範的成型等因素影響時，我們可以看到 IPCC 呈現出經驗與創新、政治與科學、主導與輔助等組織特色。
而 IPCC 的相關演變歷程，究竟能對跨國法制歷程論帶來什麼反饋？首先從 理論的適用而言，IPCC 似乎是對跨國法制歷程論的理論印證。35從 IPCC 的相關 發展我們可以得到跨國法制歷程論所強調的理論命題。第一，國際規範已隨著氣 候變遷此類跨國法律議題（transnational legal problem）的出現，而走向跨國的規 範發展模式，如同 IPCC 作為一個跨國推動的機制（institution）所展現；其次，
如同 IPCC 由 UNEP、WMO、各國政府代表、個人身分科學家與非政府團體所
35 Harold H. Koh, Transnational Legal Process, 75 NEB.L.REV. 181, 182 (1996).
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主導設立與參與的現象所示，傳統國際法強調政府與非政府的公私二分框架確實 已無法用於對 IPCC 的觀察；第三、IPCC 的出現代表的是跨國法制歷程論所強 調的多元規範建構秩序已經出現；最後，從 IPCC 提出的各種科學報告實質上對 國際氣候變遷規範的影響力來看，聯合國國際法院規約第 38 條所指涉的國際條 約、習慣法、一般法律原則，已不再是國際（跨國）規範的唯一法源。36
然而，IPCC 是不是就是理解跨國法制歷程論的最佳例證？本文認為，IPCC 的演變歷程事實上是對 Harold Koh 跨國法制歷程論的推進與擴張，因為 IPCC 幾 乎可說絕無僅有：同樣作為因應全球環境議題的科學資訊機制，它卻是第一個先 於國際條約而設立的機制；另外，作為一個國際（跨國）組織，它所產出的文件 並不是國家簽訂國際組織法授權所做成具有拘束力的組織決議，而是由各國代表 事後透過採納（adopt）或批准（approve）程序所發表的科學評估報告。37我們 已經看到，這些具有高度國際共識的科學評估報告，其實效性（effectiveness）
甚至高於許多具有規範正當性（legitmacy）的國際法。而這樣的現象，已經超越 Harold Koh 對跨國法制歷程論對規範發展的理解：它的理論雖然提到人權、環境 等新興跨國議題將強化跨國法制歷程的特性，並進一步使非國家行動者作為規範 制定者的角度提昇，但他對國際規範的認識仍然停留在各種國際條約與跨國行動 者所形塑的習慣法或法律規則，而不包括此種可能引發正當性質疑的科學報告。
更重要的是，IPCC 早已超越了 Harold Koh 對「國家為何建構與遵守國際法
（why nations obey）」的解釋。Harold Koh 認為，國家建構並遵守國際規範的原 因有三：出於利益（interest）、出於認同（identity），以及來自互動（interaction）。
38但這些理由既不足以解釋何以國際社會在 1988 年會設立 IPCC，也不足以解釋 IPCC 相關報告的實效性。筆者認為，藉由 IPCC 這個例子，我們似乎可能找到
36 Charter of the United Nations and Statute of the International Court of Justice, June 26, 1945, 59 Stat. 1031 [the Charter], 1055 [ICJ Statute], T.S. No. 993 [I.C.J. Statute at 25], 3 Bevans 1153 [I.C.J.
Statute at 1179]. Statute of the International Court of Justice, art. 38, ¶ 1.
37 與 IPCC 最具相似性的國際科學組織就是管制破壞臭氧層溫室氣體的公約科學小組。它的組成
與機制和 IPCC 幾乎相同，但兩者最大的差異就是 IPCC 先於 UNFCCC 和京都議定書誕生，而後 者卻由各國經維也納公約和蒙特婁議定書所授權設立。
38 Supra note 35 at 199.
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對國家建立與遵守規範的第四種原因：出於對風險的未知，或借用葉俊榮的說法，
是出於「在未知之中決策的需求」。39此種解決未知風險的需求不是利益，因為 它牽涉的是氣候變遷風險所可能帶來的不利益；IPCC 的設立與相關報告的遵守 並非源於認同，因為相關科學資訊機制與報告的產出歷程是一個高度科學化的歷 程，而無關乎國家對氣候變遷治理的認同。最後，IPCC 的建構與相關報告的遵 守也未必透過互動而形成，因為在氣候變遷科學資訊的高度科學專業性，使各國 政治決策者根本無從真正參與或理解 IPCC 相關小組的科學討論。
當然，即使筆者認為 IPCC 已經展現高度的特殊性，但 IPCC 是否真的是全 球獨一無二的科學組織，本文目前仍無法提供具體的結論與觀點。但可以知道的 是，IPCC 的設立、組織與功能演變歷程，似乎已經為跨國法制歷程論帶來進一 步發展的可能性。
5.3.2. 對全球氣候變遷治理體系的意涵
本文想回應的另一個問題則是 IPCC 對於全球氣候變遷治理體系的意涵。我 們已經從前面的分析看到，IPCC 不論在其設立、制度發展乃至於功能演變都與 全球氣候變遷治理規範的發展關係密切：它既是氣候變遷治理的科學機制，同時 又是公約與議定書規範體系的推動者。它反應了氣候變遷議題的科學不確定性，
也反應了國際社會對氣候變遷科學治理的需求；它顯示多元社群對氣候變遷議題 的治理需求，也因此 IPCC 才有前面所提到的創新與經驗、科學與政治，和主導 與輔助等各種二元擺盪的演變特色。
本文認為，IPCC 的演變歷程並不單純顯示出一個治理機制的發展歷程，更 反應了全球氣候變遷治理體系的結構特性與發展脈絡，因為我們已經看到驅動 IPCC 組織與功能發展的力量同時包括了內外部結構因素和人為決策因素。而這 些因素，背後所隱含的仍舊是全球氣候變遷議題的特性。如同葉俊榮對氣候變遷 議題與治理的分析，氣候變遷的科學不確定性、大尺度和多層次特性，都反應在
39 葉俊榮（2015），《氣候變遷治理與法律》，頁 22-26，台北：台大出版社。
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IPCC 的組成與功能演變。40正因為全球氣候變遷議題領域有著前述的特性，因 此 IPCC 才有由專業與政治決策者共同參與，在追求科學真相與治理共識的目標 下提出具有政治/科學權威性的科學評估報告。之後，隨著政治決策的中心移轉 至公約體系，IPCC 又有了不同於創立初期的功能，並進一步隨著治理體系的發 展，提出更多作為治理基礎的科學資訊。
如此看來，IPCC 之於全球氣候變遷治理體系的功能與演變，實際上正與全 球治理的兩股潮流，亦即全球行政機關之於全球行政法（global administerative law）
41或跨國憲法法院之於跨國憲政主義（transnational constitutionalism）42有著類似 的特性。如同行政、立法或司法機關透過規範與判決顯現其治理功能，IPCC 也 透過科學報告的提出，推動了全球氣候變遷的治理。接下來 IPCC 科學報告所面 臨的挑戰是，透過科學評估報告的提出所帶動的治理功能，如何可能取得規範正 當性（legitmacy）？反過來說，由 IPCC 在全球氣候變遷治理脈絡下所證立的非 典型治理/規範來源，是否意味著傳統靜態規範論（normative theory）對規範認 識與正當性要求，必須做出相應的調整？
這些學術上的命題自然不是本文目前所能納入討論的範圍。但透過 IPCC 之 於全球氣候變遷治理的觀察，我們至少可能看到未來人類面對新興議題時所必須 進一步思考的面向。
5.4. 小結
本章對 IPCC 發展特徵與驅力的分析可做出以下初步歸納。IPCC 的發展歷程
40 同前註。
41 Benedict Kingsbury, Nico Krisch & Richard B. Stewart, The Emergence of Global Administrative Law, 68 LAW &CONTEMP.PROBS. 15 (2005); 張文貞，〈美國行政法發展的最新趨勢〉，《行政契約 之法理∕各國行政法學發展方向》，台北：元照出版，頁 286-298（2009）。林春元（2011）《超越
內國行政法與國際法：氣候變遷全球行政法的演變、形貌與影響》，國立台灣大學法律系博士論
文。
42 Jiunn-Rong Yeh & Wen-Chen Chang, 2011.07, The Emergence of East Asian Constitutionalism:
Features in Comparison, American Journal of Comparative Law, Vol. 59 No. 3, pp.805-840. 張文貞，
〈跨國憲政主義的合縱與連橫：歐洲人權法院與內國憲法法院關係初探〉，《月旦法學》，150 期，
頁 57-70（2007）；張文貞，〈憲法與國際人權法的匯流—兼論我國大法官解釋之實踐〉，收於廖福
特主編：《憲法解釋之理論與實務》第 6 輯，台北：中研院/元照出版，頁 223-272（2009）。
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一直伴隨以下三項特徵：演進於經驗與創新、擺盪於主導與輔助，以及拉扯於科 學與政治，而這些特徵一方面與 IPCC 的先天結構與組織目的相關，另一方面又 受到全球管制脈絡變遷的影響。也因此，我們延續此種分析架構，繼續梳理 IPCC 發展的相關驅力。本文發現，除了前述結構性的因素之外，組織內部與外部的人 為決策，當然也影響了 IPCC 的發展與走向。
事實上，任何機制的推動與發展都將受到結構與人為決策的驅動。然而卻本 文認為 IPCC 的發展歷程非常特殊，因為它本身就是一個非典型的組織：混和了 國際政治與科學專業基因的 IPCC，其組織到功能都無法透過全盤理性的規劃脈 絡來發展，而氣候變遷議題本身所帶有的大尺度、多層次與科際合作特性，又進 一步加強並預言了 IPCC 一路以來調整而漸進發展的動態命運。之後再加上外部
事實上，任何機制的推動與發展都將受到結構與人為決策的驅動。然而卻本 文認為 IPCC 的發展歷程非常特殊，因為它本身就是一個非典型的組織：混和了 國際政治與科學專業基因的 IPCC，其組織到功能都無法透過全盤理性的規劃脈 絡來發展，而氣候變遷議題本身所帶有的大尺度、多層次與科際合作特性，又進 一步加強並預言了 IPCC 一路以來調整而漸進發展的動態命運。之後再加上外部