問題意識

1. 緒論

“… Perhaps real-world climate sensitivity is very much below the IPCC’s estimates.

Perhaps, therefore, there is no ‘climate crisis’ at all. … The correct policy approach to a non-problem is to have the courage to do nothing.”¹

“[The Prize is]… for their efforts to build up and disseminate greater knowledge about man-made climate change, and to lay the foundations for the measures that are needed to counteract such change.” ²

1.1. 問題意識

氣候變遷對全球將帶來巨災衝擊在今日幾乎已是全球共識。然而氣候變遷因 高度仰賴科學資訊所引發的不確定性，以及氣候變遷的跨空間/時間大尺度特性，

都為治理增添困難。³早在 1896 年，科學社群就已經發現溫室氣體與全球暖化的 科學關連，⁴但一直要到 1992 年，國際社會才建立起聯合國氣候變化綱要公約

（United Nations Framework Convention on Climate Change, UNFCCC）與後來實 質管制溫室氣體排放的京都議定書（Kyoto Protocol）。⁵而這一波全球氣候變遷規 範的發展中，政府間氣候變遷小組（Intergovernmental Panel on Climate Change,

1 Larry Gould, Climate Sensitivity Reconsidered, NEW ENGLAND SECTION OF THE AMERICAN PHYSICAL SOCIETY (APS) (Jul., 2008), http://www.aps.org/units/fps/newsletters/200807/index.cfm.

2 The Nobel Prize 2007, http://www.nobelprize.org/nobel_prizes/peace/laureates/2007/ (last visited July 17, 2015).

3 葉俊榮教授指出環境治理素來有「決策於未知之中」的特性，而氣候變遷議題作為環境議題之

一環，又展現出「大尺度」及「高度不確定」等特性，更強化了決策於未知的困境。參見自葉俊 榮（2015），《氣候變遷治理與法律》，頁 22-26，台北：台大出版社。

4 Svante Arrhenius, On the Influence of Carbonic Acid in the Air upon the Temperature of the Ground, 41 PHIL.MAG.&J.SCI. 237 (1896)。轉引自葉俊榮，同前註，頁 15。

5 關於聯合國氣候變化綱要公約與京都議定書的內容與相關解說，參見參見：葉俊榮、姜皇池、

張文貞（編）（2010）。《國際環境法：條約選輯與解說》。台北：新學林出版，頁 104-120。

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IPCC）扮演重要角色。有學者認為，它在 1990 年提出的第一次全球氣候變遷評 估報告（The First Assessment Report, FAR），正是促使國際社會決定推動 UNFCCC 來因應氣候變遷的一項關鍵因素。⁶

另一方面，隨著氣候變遷跨國管制機制的發展，也有越來越多行動者引述 IPCC 的評估報告作為管制依據。例如美國聯邦最高法院就曾在 Massachusetts v.

EPA 一案判決中，⁷引述 IPCC 的 1995 年第二次評估報告（The Second Assessment Report, SAR）來建立汽車排放溫室氣體與麻州所受損害的因果關係，並達成行 政機關應管制汽車排放溫室氣體的結論。⁸其他當然還包括 UNFCCC 所建構的締 約方大會（Conference of Parties, COPs）。隨著管制行動的執行，COP 也常以 IPCC 的報告為基礎，來調整其執行與決策方向，由此看來，IPCC 確實對氣候變遷的 治理有其貢獻。

根據 IPCC 的官方說明，IPCC 是「評估氣候變遷的國際組織（international body for the assessment of climate change）」。⁹它由全球 195 個政府官方代表、數 千名以個人身分參與的科學專家，以及相關的國際組織觀察員所共同組成。¹⁰它 在組織架構上，由大會（Plenary Session）、三個工作小組（Working Panel）與一 個 國 家 溫 室 氣 體 清 冊 特 別 小 組 （ Task Force on National Greenhouse Gases Inventories）所組成。具體的工作流程上，由專題工作小組與特別小組則負責科 學評估工作，再由大會以決議提出。

它的設立依據是 1988 年由聯合國大會第 43/53 號決議。¹¹透過該決議的做成，

聯合國成員授權由聯合國環境署（United Nations Environment Programme, UNEP）

與世界氣象組織（World Meteorological Organization，WMO）來建構一個國際組 織，以協調關於「氣候變遷的廣度與時序、氣候變遷可能造成的環境暨社會經濟

6 C.WOLD,D.HUNTER &M.POWERS, CLIMATE CHANGE AND THE LAW 882 (2009).

7 Massachusetts v. EPA, 549 U.S. 497 (2007).

8 Id. at 510-511.

9 IPCC, Organization, http://www.ipcc.ch/organization/organization.shtml.

10 Id.

11 Protection of Global Climate for Present and Future Generations of Mankind, G. A. Res. 43/53, U.N.

Doc. A/RES/43/53 (Dec. 6, 1988).

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衝擊，以及可行因應對策與現存措施的科學評估工作（to provide internationally coordinated scientific assessments of the magnitude, timing and potential environmental and socio-economic impact of climate change and realistic response strategies, and expresses appreciation for the work already initiated by the Panel）」。¹²

至於 IPCC 的具體工作，則是「將氣候變遷列為優先項目（priority issue），

來執行與促進各種關於氣候變遷的研究與合作計畫（to undertake and promote specific, co-operative action-oriented programs and research so as to increase understanding on all sources and causes of climate change…to efforts to protect the global climate.）」。¹³因此在過去二十餘年來，IPCC 就多次提出相關的科學定期評 估報告、特別報告與其他技術報告。所有報告中，就以五次定期報告最受重視，

包括 1990 年的第一次評估報告（The First Assessment Report, FAR）與 1991 年的 補充報告（The Supplementary Report for FAR）、1995 年的第二次評估報告（The Second Assessment Report, SAR ）、 2001 年 的 第 三 次 評 估 報 告 （ The Third Assessment Report, TAR）、2007 年的第四次評估報告（The Fourth Assessment Report, AR4）和最近一次在 2014 年提出的第五次評估報告（The Fifth Assessment Report, AR5）。這些定期報告，是 IPCC 集合了全球大氣專家，彙整相關的科學 研究後所共同完成的評估報告。它的主要內容，就是為氣候變遷相關科學技術、

氣候變遷的減緩與調適行動提供科學基礎。

過去二十餘年來，定期報告的參與者與相關資訊的規模都日益龐大。以 2014 年提出的第五次全球科學評估報告（AR5）為例，共有來自超過 190 個國家的 830 名作者、1000 名共同作者與 2000 多名審查人參與撰寫工作，在提出超過 18000 份審查意見後才編纂完成。¹⁴相較於 1990 年第一次全球科學評估報告（FAR）

僅有來自 25 國的 170 名作者與 200 多名審查人參與撰寫，可見其擴張的程度。

12 Id. ¶ 5.

13 Id. ¶ 6.

14 IPCC, Fifth Assessment Report (AR5) Authors and Review Editors (2014), http://www.ipcc.ch/pdf/ar5/ar5_authors_review_editors_updated.pdf.

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152007 年，IPCC 也在提出 AR4 報告後與美國總統高爾共同獲頒諾貝爾和平獎，

其獲獎原因是對氣候變遷治理貢獻卓著。然而獲頒諾貝爾和平獎的 IPCC 究竟是 一個什麼樣的組織？何以一個進行科學評估的國際組織獲頒的不是科學類獎項 而是和平獎？我們又如何看待 IPCC？

從 IPCC 的組織架構與成員構成，我們確實可能感覺霧裡看花。因為 IPCC 確實無法被放在傳統的國際法框架內。¹⁶從成員來看，IPCC 同時包括個人專家、

觀察員組織與官方代表，因此它既不是純然的政府間組織（intergovernmental organization），也不是非政府組織（nongovernmental organization）。另一方面若 從組織構成來看，IPCC 同時由大會與科學專題小組組成，因此它既是科學組織，

又是政治決策組織。至於再從它所提出的五次定期報告來看，它的內容既包括氣 候變遷科學資訊，也包括對政治決策者提出的治理建議。各項定期報告中，既包 括純粹的科學評估，也包括給政治決策者的摘要報告（Summary Report for Policy Makers）。再從它的功能來看，它既是 UNFCCC 與京都議定書的推動者，又是一 個國際科學輔助機構。更重要的是，它甚至可能不是一個國際組織，因為它是由 UNEP 與 WMO 依聯合國大會決議建構，而不是依據國際條約由國家所建構的國 際組織。如此我們究竟應該如何看待 IPCC？

更令人好奇的問題是，IPCC 究竟從何而來？是什麼樣的脈絡與因素推動了 IPCC 的建構？IPCC 又經歷了哪些演變？它的設立、組織與功能又受有哪些特徵？

又是哪些因素驅動了 IPCC 的發展？而這些演變，又對氣候變遷的治理體系與全 球規範理論提供了什麼樣的素材與意義？

15 Jean Goodwin, The authority of the IPCC First Assessment Report and the manufacture of consensus, NATIONAL COMMUNICATION ASSOCIATION, http://goodwin.public.iastate.edu/pubs/

goodwinipcc.pdf.

16 傳統國際法對國際組織作為國際法人的討論，通常從國際組織的分類出發。一般而言，傳統

國際法將國際組織區分為政府間組織與非政府組織兩類。前者通常被傳統國際法認定具有國際法 主體地位，因為它是由國家依據國際條約所創設的國際法人，而直接由國際法作用因此具有國際 法主體地位。至於非政府組織則因為通常依據該組織所在之國內法登記設立，因不直接與國際法 發生關係，因此不屬於國際法主體。當然，此種對國際組織的定義與分類已經受到許多學者的挑 戰與批評。相關討論 See generally, L. Henkin, International Law: Politics and Values, Kluwer Law International, The Hague 1995, xiii, Ian Brownlie, PRINCIPLES OF PUBLIC INTERNATIONAL LAW, 6th ed., Oxford University Press, 2003.

5 的功能與特性；¹⁹第三類研究則屬機制導向（institution oriented）的研究。此類 研究直接以 IPCC 為研究對象，藉由觀察 IPCC 的設立背景、組織架構、成員與

18 See e.g., H. Linden, A Dissenting View on Global Climate Change, 6(6) ELECTRICITY JOURNAL 62, 62-69 (1993); R. Moss, Intergovernmental Panel on Climate Change,1(2) HUMAN DIMENSIONS QUARTLY (1994); S. Schneider, Three Reports of the Intergovernmental Panel on Climate Change, 33(1) ENVIRONMENT 25, 25-30 (1991); S. F. Singer, A Preliminary Critique of IPCC’s Second Assessment of Climate Change, in THE GLOBAL WARMING DEBATE:THE REPORT OF THE EUROPEAN SCIENCE AND ENVIRONMENT FORUM 146-156, ( ESEF,. 1996).

19 See e.g., R. Lindzen, The Origin of Alleged Scientific Consensus, presented at Proceeding of the Seminar on the Environment (Vienna, Apri. 13-15, 1991); Johnston, Jason Scott, Global Warming Advocacy Science: A Cross Examination (Uni. of Penn, Inst for Law & Econ Research Paper No. 10-08, 2010), available at: http://ssrn.com/abstract=1612851; Nagle & John Copeland, The Evangelical Debate Over Climate Change, 5 UNI. OF ST.THOMAS LAW JOURNAL (2008); Notre Dame Legal Studies Paper No. 07-46, available at: http://ssrn.com/abstract=1021712.