政府間氣候變遷小組的建構、組織與功能演變：以跨國法制歷程觀點分析

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國立臺灣大學法律學院科際法律整合研究所碩士論文

Graduate Institute of Interdisciplinary Legal Studies College of Law

National Taiwan University Master Thesis

政府間氣候變遷小組的建構、組織與功能演變：

以跨國法制歷程觀點分析

The Making, Becoming and Functioning of IPCC:

A Transnational Legal Process Perspective

陳文葳 Wen-Wei Chen

指導教授：張文貞博士 Advisor: Wen-Chen Chang, J.S.D.

2015 年 7 月

July 2015

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作者感謝台達環境與教育基金會的中達環境法學者計

畫，對本論文提供獎學金資助。作者同意將本論文相

關成果及資料，無償授權台達環境與教育基金會作為

非營利目的之複製、展示及利用。

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摘要

全球對氣候變遷的治理經歷了一系列的規範化歷程。1988年，全球透過聯合國大會決議，授權聯合國環境署（United Nations Environment Programme）與世界氣象組織（World Meteorological Organization）共同建立一個政府間氣候變遷小組（Intergovernmental Panel on Climate Change），邀集大氣科學社群來為全球氣候變遷的治理提供權威性的科學資訊，並使政府代表與科學社群透過大會來共同參與以交換相關意見。IPCC的設立，既代表了全球對於氣候變遷治理與科學資訊的需求，同時也代表大氣科學專業社群、政府代表與其他相關成員有了互動與推動氣候變遷治理的平台。而IPCC不論從其設立、內部組織與功能來看，

都具有相當的特殊性。本文因此想問，IPCC的設立歷程究竟為何？它的組織與功能從1988年至今呈現哪些發展？這些演變的特徵為何？哪些驅力帶動了相關的變動？IPCC的相關發展歷程是否為跨國規範秩序帶來啟發？我們又如何透過 IPCC來觀察全球氣候變遷治理體系的發展？

在前述問題意識下，本文以IPCC的設立、組成與工作流程，以及其歷來相關的大會決議、相關報告為分析對象，並且借用跨國法制歷程理論作為方法論，

整理爬梳IPCC的發展形貌與功能定位。跨國法制歷程理論在本文有三個重要的作用：作為一種法律概念來理解IPCC的形貌與定位發展，作為一個分析架構來剖析IPCC設立、組織發展與功能演進的脈絡原因，以及作為規範性的檢驗框架。

透過跨國法制歷程論，我們得以看到IPCC的面貌、定位與功能演進、並得以分析IPCC演變歷程的各種特性與驅力，並以此作為觀察全球氣候變遷治理體系發展的基礎。

本文首先整理IPCC設立前的相關科學發展與組織脈絡。氣候變遷議題的科學發現自19世紀以來歷經半個世紀的發展，期間科學社群面臨了該科學議題的研究困難與爭論，主要包括氣候變遷是否真實存在、氣候變遷是否為人為，以及氣候變遷是否可得評估等。另一方面，相關科學發現也與大氣科學研究的跨國機制與合作有關。 19 世紀就設立的國際氣象組織（ International Meteorological Organization）奠定了跨國科學合作的基礎，並且奠定了WMO的相關組織基礎。

隨著聯合國全球環境議題的發展進程的推進，美國、UNEP、WMO與相關科學社群有了共同推動IPCC的平台與動機。

爬梳IPCC的設立背景與設立歷程後，本文第3章爬梳了IPCC自設立以來的組織、人事、組成與工作變動歷程。IPCC自設立之初，不論其內部組織或工作流程都有了規模化與規範化的發展，而其科學評估工作也呈現制度化的發展。IPCC 自1988年至今二十餘年來，已經逐漸透過實踐形成一個制度化發展的氣候變遷科學治理機制。

第4章進一步研析IPCC的組織與功能演進。本文發現，IPCC的組織內部經歷了三個階段的發展，分別為奠定組織時期（1988年至1995年）、制度化發展時期

（1996年至2007年）與強化專業時期（2008年迄今）；至於其組織功能也經歷了

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三個階段的演變，分別為推動公約時期（1988年至1992年）、推動議定書時期（1993 年至1997年），以及回歸科學諮詢時期（1998年迄今）。本文發現，IPCC的組織與功能有著相互影響的關聯。組織的變動受到功能變動的影響，而功能的變動又回過頭來影響內部組織的發展。

第5章歸納了IPCC組織與功能演變的特色。本文發現，IPCC二十餘年來呈現以下三種二元互動的特性，分別為演進於經驗與創新、擺盪於主導與輔助，以及拉扯於科學與政治。影響相關演變歷程的驅力，則同時包括內外部的結構因素，

與內外部行動者的推動。這些驅力包括政府代表的政治決策、科學社群的制度採擇、公約議定書體系的建構，以及治理者對資訊的需求。本章最後也透過對前述驅力與特性的分析，提出IPCC對相關理論的回應。本文認為IPCC將為跨國法制歷程論提出更進一步的發展。本文認為，氣候變遷作為跨國法制議題的大尺度、

科學不確定等特性，使國際社會出於對科學風險管控的需求來設立IPCC，並接受未必具有規範正當性的IPCC科學報告。本文同時也認為，IPCC在全球氣候變遷治理體系中，扮演了行政機關之於全球行政法，以及跨國憲法法院之於跨國憲政主義下的治理者角色。

本文最後一章提出對IPCC的評價。本文對於打破公私二元藩籬，促進科學社群與政府決策者互動，並納入關懷氣候變遷議題參與者的IPCC抱持正面評價。本文認為，IPCC可能代表的是風險社會下一種新的治理典範，然而這樣的結論仍有賴更多機制的比較與更進一步的分析與觀察才能達成。

關鍵字：氣候變遷；政府間氣候變遷小組；跨國法制歷程；科學評估；全球治理

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Abstract

The governance of climate change is a transnational legal process as proposed by international legal scholars such as Harold Koh and Jiuun-rong Yeh. In 1998, international society established Intergovernmental Panel on Climate Change (IPCC) to improve the understanding and consensus of climate change governance in a global scale. IPCC, established by United Nations Environment Programme and World Meteorological Organization under the auspice of United Nations General Assembly, incorporates both individual scientists and government representatives into the institution, in order to shape the global scientific consensus of climate change governance. In the past decades, IPCC has served as one promoter of United Nations Framework Convention on Climate Change and Kyoto Protocol by delivery of several global authoritative scientific assessment reports.

Besides the promotion of global climate change convention systems, IPCC has also expanded its membership, strengthened its internal regulation in the past twenty years. From this perspective, the institution of IPCC should be served as a dynamic legal process. Moreover, IPCC is heterogeneous to other international regimes in the aspect of its membership, internal regulation and organizational function. Therefore, to observe and analysis the legal process of IPCC becomes crucial.

The thesis is a research based on the abovementioned prerequisites. In order to better sketch the general picture of global climate change governance, this research aimed to answer the following questions: What is the process of IPCC’s making, becoming and functioning? What characteristics does the legal process of IPCC show? What forces have driven the organizational and functional development IPCC?

What legal theoretical meaning does the legal process of IPCC hint? And finally, where and how do we locate IPCC within the system of global climate change governance?

To answer the questions, the thesis was composed of the following parts. Part 1 mapped the research by discussing the existing literature, the to-be-answered questions and relevant theoretical approaches. Part 2 sketched the historical context of the development of climate change science and international atmospheric research regimes as the background knowledge, in order to describe the origin of IPCC in 1988. Subsequently, Part 3 focused on the organizational process of IPCC by observing its membership, institutional body and working procedure. Later in Part 4, the author categorized IPCC’s organizational and functional development into four historical phases. The author proposed that IPCC’s organizational and functional developments are interactive and mutually corresponding to each other.

Part 5 addressed the characteristics of IPCC’s legal process, together with the

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analysis of the driving forces to IPCC’s making, becoming and functioning. The author proposed that, while climate change served as a scientifically sensitive global issue area, both the political structure and the scientific professionals had served as the driving force to the development of IPCC. Moreover, as the global consensus to govern climate change incrementally grew, demands on the scientific information for climate change governance had also become other driving forces.

The paper concluded in Part 6. The author concluded that notwithstanding the legal process of IPCC well echoed Harold Koh’s transnational legal process theory, the example of IPCC had underpinned another possible answer to the question which international legalists have always tried to answer: why nations make international law and obey. The making, becoming and functioning of IPCC had showed that scientific uncertainty to govern climate change served as a more satisfactory answer to why nations develop and obey the norms. Given IPCC served as part of global climate change governing system, IPCC is and ought to be considered a feasible governing model in dealing with climate change, just as administrative branches and courts do in dealing with other issue areas in the transnational legal context.

Keywords: climate change; Intergovernmental Panel on Climate Change (IPCC);

transnational legal process; scientific assessment; global governance

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1. 緒論

“… Perhaps real-world climate sensitivity is very much below the IPCC’s estimates.

Perhaps, therefore, there is no ‘climate crisis’ at all. … The correct policy approach to a non-problem is to have the courage to do nothing.”¹

“[The Prize is]… for their efforts to build up and disseminate greater knowledge about man-made climate change, and to lay the foundations for the measures that are needed to counteract such change.”²

1.1. 問題意識

氣候變遷對全球將帶來巨災衝擊在今日幾乎已是全球共識。然而氣候變遷因高度仰賴科學資訊所引發的不確定性，以及氣候變遷的跨空間/時間大尺度特性，

都為治理增添困難。³早在 1896 年，科學社群就已經發現溫室氣體與全球暖化的科學關連，⁴但一直要到 1992 年，國際社會才建立起聯合國氣候變化綱要公約

（United Nations Framework Convention on Climate Change, UNFCCC）與後來實質管制溫室氣體排放的京都議定書（Kyoto Protocol）。⁵而這一波全球氣候變遷規範的發展中，政府間氣候變遷小組（Intergovernmental Panel on Climate Change,

1 Larry Gould, Climate Sensitivity Reconsidered, NEW ENGLAND SECTION OF THE AMERICAN PHYSICAL SOCIETY (APS) (Jul., 2008), http://www.aps.org/units/fps/newsletters/200807/index.cfm.

2 The Nobel Prize 2007, http://www.nobelprize.org/nobel_prizes/peace/laureates/2007/ (last visited July 17, 2015).

3 葉俊榮教授指出環境治理素來有「決策於未知之中」的特性，而氣候變遷議題作為環境議題之

一環，又展現出「大尺度」及「高度不確定」等特性，更強化了決策於未知的困境。參見自葉俊榮（2015），《氣候變遷治理與法律》，頁 22-26，台北：台大出版社。

4 Svante Arrhenius, On the Influence of Carbonic Acid in the Air upon the Temperature of the Ground, 41 PHIL.MAG.&J.SCI. 237 (1896)。轉引自葉俊榮，同前註，頁 15。

5 關於聯合國氣候變化綱要公約與京都議定書的內容與相關解說，參見參見：葉俊榮、姜皇池、

張文貞（編）（2010）。《國際環境法：條約選輯與解說》。台北：新學林出版，頁 104-120。

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IPCC）扮演重要角色。有學者認為，它在 1990 年提出的第一次全球氣候變遷評估報告（The First Assessment Report, FAR），正是促使國際社會決定推動 UNFCCC 來因應氣候變遷的一項關鍵因素。⁶

另一方面，隨著氣候變遷跨國管制機制的發展，也有越來越多行動者引述 IPCC 的評估報告作為管制依據。例如美國聯邦最高法院就曾在 Massachusetts v.

EPA 一案判決中，⁷引述 IPCC 的 1995 年第二次評估報告（The Second Assessment Report, SAR）來建立汽車排放溫室氣體與麻州所受損害的因果關係，並達成行政機關應管制汽車排放溫室氣體的結論。⁸其他當然還包括 UNFCCC 所建構的締約方大會（Conference of Parties, COPs）。隨著管制行動的執行，COP 也常以 IPCC 的報告為基礎，來調整其執行與決策方向，由此看來，IPCC 確實對氣候變遷的治理有其貢獻。

根據 IPCC 的官方說明，IPCC 是「評估氣候變遷的國際組織（international body for the assessment of climate change）」。⁹它由全球 195 個政府官方代表、數千名以個人身分參與的科學專家，以及相關的國際組織觀察員所共同組成。¹⁰它在組織架構上，由大會（Plenary Session）、三個工作小組（Working Panel）與一個國家溫室氣體清冊特別小組（ Task Force on National Greenhouse Gases Inventories）所組成。具體的工作流程上，由專題工作小組與特別小組則負責科學評估工作，再由大會以決議提出。

它的設立依據是 1988 年由聯合國大會第 43/53 號決議。¹¹透過該決議的做成，

聯合國成員授權由聯合國環境署（United Nations Environment Programme, UNEP）

與世界氣象組織（World Meteorological Organization，WMO）來建構一個國際組織，以協調關於「氣候變遷的廣度與時序、氣候變遷可能造成的環境暨社會經濟

6 C.WOLD,D.HUNTER &M.POWERS, CLIMATE CHANGE AND THE LAW 882 (2009).

7 Massachusetts v. EPA, 549 U.S. 497 (2007).

8 Id. at 510-511.

9 IPCC, Organization, http://www.ipcc.ch/organization/organization.shtml.

10 Id.

11 Protection of Global Climate for Present and Future Generations of Mankind, G. A. Res. 43/53, U.N.

Doc. A/RES/43/53 (Dec. 6, 1988).

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衝擊，以及可行因應對策與現存措施的科學評估工作（to provide internationally coordinated scientific assessments of the magnitude, timing and potential environmental and socio-economic impact of climate change and realistic response strategies, and expresses appreciation for the work already initiated by the Panel）」。¹²

至於 IPCC 的具體工作，則是「將氣候變遷列為優先項目（priority issue），

來執行與促進各種關於氣候變遷的研究與合作計畫（to undertake and promote specific, co-operative action-oriented programs and research so as to increase understanding on all sources and causes of climate change…to efforts to protect the global climate.）」。¹³因此在過去二十餘年來，IPCC 就多次提出相關的科學定期評估報告、特別報告與其他技術報告。所有報告中，就以五次定期報告最受重視，

包括 1990 年的第一次評估報告（The First Assessment Report, FAR）與 1991 年的補充報告（The Supplementary Report for FAR）、1995 年的第二次評估報告（The Second Assessment Report, SAR ）、 2001 年的第三次評估報告（ The Third Assessment Report, TAR）、2007 年的第四次評估報告（The Fourth Assessment Report, AR4）和最近一次在 2014 年提出的第五次評估報告（The Fifth Assessment Report, AR5）。這些定期報告，是 IPCC 集合了全球大氣專家，彙整相關的科學研究後所共同完成的評估報告。它的主要內容，就是為氣候變遷相關科學技術、

氣候變遷的減緩與調適行動提供科學基礎。

過去二十餘年來，定期報告的參與者與相關資訊的規模都日益龐大。以 2014 年提出的第五次全球科學評估報告（AR5）為例，共有來自超過 190 個國家的 830 名作者、1000 名共同作者與 2000 多名審查人參與撰寫工作，在提出超過 18000 份審查意見後才編纂完成。¹⁴相較於 1990 年第一次全球科學評估報告（FAR）

僅有來自 25 國的 170 名作者與 200 多名審查人參與撰寫，可見其擴張的程度。

12 Id. ¶ 5.

13 Id. ¶ 6.

14 IPCC, Fifth Assessment Report (AR5) Authors and Review Editors (2014), http://www.ipcc.ch/pdf/ar5/ar5_authors_review_editors_updated.pdf.

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152007 年，IPCC 也在提出 AR4 報告後與美國總統高爾共同獲頒諾貝爾和平獎，

其獲獎原因是對氣候變遷治理貢獻卓著。然而獲頒諾貝爾和平獎的 IPCC 究竟是一個什麼樣的組織？何以一個進行科學評估的國際組織獲頒的不是科學類獎項而是和平獎？我們又如何看待 IPCC？

從 IPCC 的組織架構與成員構成，我們確實可能感覺霧裡看花。因為 IPCC 確實無法被放在傳統的國際法框架內。¹⁶從成員來看，IPCC 同時包括個人專家、

觀察員組織與官方代表，因此它既不是純然的政府間組織（intergovernmental organization），也不是非政府組織（nongovernmental organization）。另一方面若從組織構成來看，IPCC 同時由大會與科學專題小組組成，因此它既是科學組織，

又是政治決策組織。至於再從它所提出的五次定期報告來看，它的內容既包括氣候變遷科學資訊，也包括對政治決策者提出的治理建議。各項定期報告中，既包括純粹的科學評估，也包括給政治決策者的摘要報告（Summary Report for Policy Makers）。再從它的功能來看，它既是 UNFCCC 與京都議定書的推動者，又是一個國際科學輔助機構。更重要的是，它甚至可能不是一個國際組織，因為它是由 UNEP 與 WMO 依聯合國大會決議建構，而不是依據國際條約由國家所建構的國際組織。如此我們究竟應該如何看待 IPCC？

更令人好奇的問題是，IPCC 究竟從何而來？是什麼樣的脈絡與因素推動了 IPCC 的建構？IPCC 又經歷了哪些演變？它的設立、組織與功能又受有哪些特徵？

又是哪些因素驅動了 IPCC 的發展？而這些演變，又對氣候變遷的治理體系與全球規範理論提供了什麼樣的素材與意義？

15 Jean Goodwin, The authority of the IPCC First Assessment Report and the manufacture of consensus, NATIONAL COMMUNICATION ASSOCIATION, http://goodwin.public.iastate.edu/pubs/

goodwinipcc.pdf.

16 傳統國際法對國際組織作為國際法人的討論，通常從國際組織的分類出發。一般而言，傳統

國際法將國際組織區分為政府間組織與非政府組織兩類。前者通常被傳統國際法認定具有國際法主體地位，因為它是由國家依據國際條約所創設的國際法人，而直接由國際法作用因此具有國際法主體地位。至於非政府組織則因為通常依據該組織所在之國內法登記設立，因不直接與國際法發生關係，因此不屬於國際法主體。當然，此種對國際組織的定義與分類已經受到許多學者的挑 戰與批評。相關討論 See generally, L. Henkin, International Law: Politics and Values, Kluwer Law International, The Hague 1995, xiii, Ian Brownlie, PRINCIPLES OF PUBLIC INTERNATIONAL LAW, 6th ed., Oxford University Press, 2003.

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奠基於前述問題意識，本文就選定 IPCC 做為觀察與分析對象，並以時序的變動為軸線，來爬梳 IPCC 的設立與組織演變，並分析與歸納 IPCC 的演變特徵與相關趨力。透過回顧 IPCC 的建構與機制發展歷程，本文期待能一窺 IPCC 對全球氣候變遷治理及全球規範秩序的啟發與理論意涵。

1.2. 研究方法

可以想見的是，關懷氣候變遷治理與國際規範的研究社群一定對 IPCC 有一定的興趣，事實上，目前學界也產出有不少關於 IPCC 的研究。然而可惜的是，

華文世界從規範或治理面向討論 IPCC 的研究並不多。¹⁷綜觀對於 IPCC 的相關研究，筆者將其歸納至以下三類。第一類研究是產出導向（output oriented）的研究，具體而言是以 IPCC 所產出的評估報告為觀察對象，藉由分析這些定期報告，

來提出對 IPCC 的功能分析、評價與檢討；¹⁸第二類研究則屬於流程導向（process oriented）的研究。此類研究是以 IPCC 的工作流程或決議流程為研究對象，分析 IPCC 相關活動的流程，例如定期報告的撰寫、編輯、審查與提出，借以評價 IPCC 的功能與特性；¹⁹第三類研究則屬機制導向（institution oriented）的研究。此類研究直接以 IPCC 為研究對象，藉由觀察 IPCC 的設立背景、組織架構、成員與

17 目前華文世界關於 IPCC 的文獻多屬概念性的介紹與敘述。僅少數文獻從治理或規範的框架來

探討 IPCC。可參見：李河清（2004），〈知識社群與全球氣候談判〉，《問題與研究》，43 卷 6 期，

（探討 IPCC 科學與政治社群的對話與功能）；林孟賢（2009），《全球氣候變遷下的科學風格─

以馬爾地夫海水面升降之研究為例》，國立交通大學碩士論文，（探討 IPCC 報告中關於海水升降

的文字風格）；王漢國（2014），〈對聯合國 IPCC《第五次氣候評估報告》之解析與省思〉，《戰略

與評估》，5 卷 2 期（由 AR5 的主要內容探討 IPCC 的功能）。

18 See e.g., H. Linden, A Dissenting View on Global Climate Change, 6(6) ELECTRICITY JOURNAL 62, 62-69 (1993); R. Moss, Intergovernmental Panel on Climate Change,1(2) HUMAN DIMENSIONS QUARTLY (1994); S. Schneider, Three Reports of the Intergovernmental Panel on Climate Change, 33(1) ENVIRONMENT 25, 25-30 (1991); S. F. Singer, A Preliminary Critique of IPCC’s Second Assessment of Climate Change, in THE GLOBAL WARMING DEBATE:THE REPORT OF THE EUROPEAN SCIENCE AND ENVIRONMENT FORUM 146-156, ( ESEF,. 1996).

19 See e.g., R. Lindzen, The Origin of Alleged Scientific Consensus, presented at Proceeding of the Seminar on the Environment (Vienna, Apri. 13-15, 1991); Johnston, Jason Scott, Global Warming Advocacy Science: A Cross Examination (Uni. of Penn, Inst for Law & Econ Research Paper No. 10-08, 2010), available at: http://ssrn.com/abstract=1612851; Nagle & John Copeland, The Evangelical Debate Over Climate Change, 5 UNI. OF ST.THOMAS LAW JOURNAL (2008); Notre Dame Legal Studies Paper No. 07-46, available at: http://ssrn.com/abstract=1021712.

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相關規範為研究對象，藉以評價 IPCC 的組織特性與功能。²⁰

有趣的是，相關研究的核心目標，都在透過觀察 IPCC 及其相關活動來評價 IPCC。然而此類研究的結論，往往受限於該研究所選定的觀察面向與視角，並最終指向 IPCC 的科學功能或政治功能。舉機制導向的研究為例，若選定專題工作小組為主要觀察對象，則該研究的前提是將 IPCC 當做科學組織，並在此前提下思考 IPCC 是否符合科學審查的中立要求。²¹反之，若選定大會或主席團作為觀察對象，則代表該研究傾向將 IPCC 當做一個國際政治場域，來觀察到大會中政府代表的決議形成折衝。²²換言之，IPCC 的觀察者容易隨著其核心價值（政治共識與科學專業）、學科分野（規範或科學）而對 IPCC 產生不同的觀察結論。

而這當然反應了 IPCC 的特殊性。

事實上，前述研究已經提供我們觀察 IPCC 豐富的視角。相關研究探討的多元面向，也使我們對於 IPCC 的設立背景、組織架構或工作任務有了更清楚的認識。然而，本文認為 IPCC 的相關研究仍有繼續發展的空間。首先，相關研究容易陷入科學中心論或政治中心論的窠臼，並帶上特定眼鏡來觀察與評價 IPCC，

而最終期待能使 IPCC 朝向更中立化（或根本就是去政治化的發展）；²³其次，相關研究往往將 IPCC 預設為靜態或給定的（given）組織，而未能覺察 IPCC 在不同時空脈絡的變動。最後，許多文獻都只從單一的面向來觀察 IPCC，而缺乏對 IPCC 整全的觀察與分析。

20 See e.g., Shardul Agrawala , Context And Early Origins of IPCC, 39 CLIMATIC CHANGE 605 (1998);

Shardul Agrawala, Structural and Process History of the Intergovernmental Panel on Climate Change, 39(4) CLIMATIC CHANGE 621-642 (1998); Boehmer-Christiansen, Global Climate Protection Policy:

The Limits of Scientific Advice, 4(2) GLOBAL ENVIRONMENTAL CHANGE 140-159 (1994);

Boehmer-Christiansen & J. F. Skea, The Operation and Impact of the Intergovernmental Panel on Climate Change: Results of a Survey of Participation and Users, presented at Governing Environment, (Copenhagen, Denmark, Nov. 16-18, 1994); NEGOTIATING CLIMATE CHANGE:THE INSIDE STORY OF RIO CONVENTION (Mintzer & G.A. Leonard eds., 1994); J. Fitzgerald, The Intergovernmental Panel on Climate Change: Taking the First Steps Toward a Global Response, 14 SOUTH ILLINOIS LAW JOURNAL 231-254 (1990); Raustiala, Kal and Bridgeman, Natalie, Non-state Actors in the Global Climate Regime(UCLA School of Law Research Paper No. 07-29), available at http://ssrn.com/abstract=

1028603.

21 See e.g., Lindzen, supra note 19; Johnston & Jason Scott, supra note 19.

22 See e.g., T. Brenton, THE GREENING OF MACHIAVELLI: THE EVOLUTION OF INTERNATIONAL ENVIRONMENTAL POLITICS (1994).

23 同前註。

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本文認為，無論從國際法、跨國治理，或從氣候變遷治理等理論視角出發，

IPCC 都足以被當做一種提供氣候變遷資訊的治理機制，因此應該將它放在法學的規範框架來分析。其次，IPCC 作為一種擬制的組織，也可能作為參與氣候變遷治理的行動者，因此應該推論其行動與發展具有動態演變的可能。如果，若單從靜態的觀點來觀察 IPCC，恐怕不足以真正理解 IPCC 的形貌與功能。

因此，本文認為應該從更全面而動態的規範視角來觀察 IPCC，並將它放在全球氣候變遷治理的規範脈絡，甚至全球層次的跨國規範脈絡來觀察。因為唯有同時觀察 IPCC 的設立、組織與功能演變，並將之置於氣候變遷的全球管制結構下，才可能真正趨近 IPCC 的真實形貌。反過來說，也唯有以前述基礎來觀察 IPCC，

我們也才可能歸納出全球氣候變遷治理機制的發展趨勢，以及國際法如何隨著氣候變遷等新興議題的出現而有了不同的體系調整與理論意涵。唯有觀察兼具政府與非政府性質、科學與政治特性，以及具有多元功能的 IPCC，我們才可能一窺當代的全球治理形貌，並對國際規範理論做出相應的貢獻。

本文最終選定以動態的觀點來觀察 IPCC，並選定具代表性的 Harold Hongju Koh 所提出的跨國法制歷程論（transnational legal process theory）來作為觀察 IPCC 形成與演變的視角。²⁴該理論借用了國際規範歷程論(international legal theory)，²⁵ 來觀察自 1950 年代起逐漸為國際法學者所關注而主張的跨國法制議題 (transnational legal problems)。²⁶Harold Koh 認為，隨著戰後議題的多元與跨國發展，未來規範體系將朝向多元發展，規範來源不再只有內國行政、國會與法院的相關規範與判決，或者是國家所形塑的相關國際法、國際組織法或國際法院判決。

在跨國治理脈絡下，相關規範的形塑者不再只包括國家或政府，而同時也包括其

24 Harold H. Koh, Transnational Legal Process, 75 NEB.L.REV. 181, 182 (1996).

25 國際規範歷程論是以耶魯大學國際關係與國際法學教授為核心的國際法理論，因此也有人稱

之為耶魯學派（New Haven School）。該理論不滿足於單純對國際條約或規範文本的詮釋，而更強調對國際法（包括規範與組織）內涵、形成與效力的理解與分析。最具代表性的著作是 McDougal, Myres S.; Lasswell, Harold D.; and Chen, Lung-chu, "Human Rights and World Public Order: A Framework for Policy-Oriented Inquiry" (1969). Faculty Scholarship Series. Paper 2575.

http://digitalcommons.law.yale.edu/fss_papers/2575

26 See generally, Philip C. Jessup, Transnational Law (Yale University Press 1956).

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他新興的組織或團體。更重要的是，對跨國規範的研究不應僅限縮於對跨國法院或政府間組織或會議的觀察，而更應包括多元的治理行動。在此前提下，各種對應特定議題的行動者所推動的治理行為，都應該是國際法或跨國法制研究的研究素材與對象。²⁷

事實上，此理論自 1960 年代提出以來就廣泛地為各種規範研究者所採用。

例如有學者研究法院對民事訴訟規範形塑的角色與功能²⁸；也有學者觀察憲法法院與憲法規範的形塑²⁹；另外，也有研究探討各種商業團體對跨國金融與經貿規範的形塑。³⁰當然，在國際環境法領域也有採取此分析方法的相關研究。例如帶動我國環境規範研究與發展的葉俊榮就是代表。他曾經從全球環境進程與功能的觀點，分析各種環境機制的形成與功能，而其中當然也包括全球氣候變遷治理機制 UNFCCC 及京都議定書。³¹

一方面受到葉俊榮相關研究與視角的影響，另一方面也認識到 IPCC 對全球氣候變遷治理的重要性，本研究將承繼全球氣候變遷規範化歷程與功能的分析途徑來觀察 IPCC。另外，本文特別選定從此觀點出發展開對 IPCC 的原因更包括以下兩者。第一，跨國法制歷程論一直以來都以動態的決策觀點來討論規範，並打破公私二元、國際與國內法秩序二分(dichotomy)的界線，因此特別適合用來觀察也有打破公私二元、跨越國家疆界規範的 IPCC。³²第二，當跨國法制歷程論者特別關注對各種機制（legal institution，例如法院）與規範（legal system，例如條約、公約甚至任何國內法）的動態決策歷程時，以此種理論來觀察 IPCC 將更有助於我們理解 IPCC 這個人為（man-made）創設的機制。

最後，筆者要更進一步強調的是本文對跨國氣候變遷治理與跨國法制歷程論

27 Supra note 24.

28 See e.g., GARY BORN, INTERNATIONAL CIVIL LITIGATION IN THE UNITED STATES COURTS: COMMENTARY AND MATERIALS (1st ed., 1994).

29 See e.g., Eric Posner, Transnational Legal Process and the Supreme Court’s 2003-2004 Term: Some Skeptical Observations, 12 TULSA J. OF COMP.&INT’L LAW (2004-2005).

30 Gary Born,INTERNATIONAL COMMERCIAL ARBITRATION:COMMENTARY AND MATERIALS (2nd ed., 2001).

31 參見葉俊榮（1999），《全球環境議題-台灣觀點》，台北：巨流圖書公司，頁 43 至 52；葉俊榮，

前揭註 3，頁 13 至 21。

32 同前註。

(21)

9

的貢獻。雖然師承葉俊榮，但本文所關注的對象卻不同。相較於葉俊榮觀察的對象是全球氣候變遷公約（亦即 UNFCCC 與京都議定書），本文所關注的是全球氣候變遷機制（亦即 IPCC）。³³本文認為，如同 Harold Koh 所指出，IPCC 也可能在全球氣候變遷治理扮演一定的功能，而且從 IPCC 的內部組織、成員與運作模式來看，IPCC 還可能代表一種新的跨國治理典範。

因此，本文將 IPCC 當做一扇觀察跨國規範與氣候變遷治理的櫥窗。筆者期待透過觀察 IPCC 的建構歷程與內部組織發展，來進一步回應全球氣候變遷治理以及跨國法制歷程的理論與實踐。

1.3. 研究範圍

本文試圖對 IPCC 的設立與機制演變提出相對全面的分析，並藉以歸納自 1988 年至今二十餘年來，IPCC 對全球氣候變遷治理的特色。因此在具體方法上，

本文將依據以下邏輯來梳理 IPCC 的組織與功能演進。首先本文第一部分將討論 IPCC 的設立背景與國際脈絡，並依據連結至 IPCC 的設立；接下來，本文第二部分將爬梳 IPCC 的成員、組織機構、工作流程與相關權限，作為描繪 IPCC 發展流程的基礎；接下來本文將從組織與功能兩面向來說明 IPCC 的演變歷程；最後，本文將在前述基礎上，進一步歸納 IPCC 的發展特性，並且提出對 IPCC 相關驅力的分析。

其次，受限於本文作者的語言能力與資料鄰近性，本文將以文獻資料為論證基礎，而非採取田野調查等其他質性研究方式來進行研究。至於具體的文獻範圍，

則主要以英文與中文的第一手法律文件，例如聯合國大會決議、UNEP、WMO、

其他與 IPCC 相關國際組織的決議，以及 IPCC 的大會決議與產出報告等。其他二手文獻則包括學術專論、新聞報導與其他科學研究。

33 目前國內以跨國或國際組織（institution）為研究對象並採取法制歷程論的相關研究為數不多。

可參見：李佩蓉（2013），《程序環境人權在區域組織的建構與發展：歐盟與東協的比較與反思》，

國立台灣大學法律系碩士論文。

(22)

10

最後本文要特別強調對氣候變遷相關治理機制的名稱與定義。由於本文探討的是氣候變遷治理議題，因此行文中必然觸及相當多專有名詞。然而目前在中文世界中，並沒有任何統一的翻譯名稱，而僅由研究者或書寫者自行決定相關譯名。

在此前提下，本文決定將依據以下兩種標準來統一相關譯名以方便理解與閱讀。

若某一名詞在中文世界已出現約定俗成的譯名，則本文將使用該約定俗成的譯名並於其後附上英文名詞對照；至於缺乏通俗譯名的專有名詞，則本文將參考相關譯名後擇一使用，或直接由筆者自行翻譯。相關譯名都將輔以英文原字彙作為對照。

1.4. 本文架構

本文在結構上共分為六章。第一章即為本章的緒論，說明本研究的問題意識、

研究方法、研究範圍與相關研究架構。第二章是 IPCC 的設立背景。第一節介紹 IPCC 之前的跨國大氣科學機制發展。第二節則說明跨國科學社群對氣候變遷科學化發展的經驗，以及面臨的相關爭議。第三節描述 1980 年代前後國際社會如何形成建構 IPCC 的需求而最終凝聚共識推動 IPCC。

接下來第三章則討論 IPCC 的組織權限。第一節介紹 IPCC 的成員、組織架構及其工作職掌。第二節則討論 IPCC 的組織權限。最後第三節則討論 IPCC 的報告撰寫流程。第四章則是 IPCC 的組織與功能演進。第一節歸納的組織演變歷程；第二節則討論 IPCC 的功能演進，第三節則討論組織與功能的互動。接下來，

本文第五章 IPCC 的發展特徵與驅力分析。第一節探討 IPCC 的三項發展特徵，

第二節則分析驅動 IPCC 組織與功能演變的四種驅力。

(23)

11

2. IPCC 的設立背景

IPCC 是全球第一個國際氣候變遷專門科學組織。1988 年，聯合國大會通過地 43/53 號決議，³⁴要求由聯合國環境署（United Nations Environment Programme, UNEP）與世界氣象組織（World Meteorological Organization, WMO）共同建構一組織，來負責協調全球關於氣候變遷的廣度與時序、氣候變遷可能環境暨社會經濟衝擊，以及可行因應對策與措施的科學評估。³⁵另外，該決議也要求 IPCC 將氣候變遷列為優先議題，並在此目標下推動各種關於氣候變遷的研究與合作計畫。

36因此，國際社會設立 IPCC 背後所彰顯的，是國際社會在 1988 年將氣候變遷當成優先議題的決心，以及將全球氣候變遷科學評估與研究專職化的需求。

以下本章就討論影響 IPCC 設立的相關時空背景，作為接下來梳理 IPCC 組織發展歷程的脈絡說明。具體的方式是以時間為序來分別安排章節，行文如下：

首先本章第一部分介紹 IPCC 之前的跨國大氣科學機制發展。接下來，本章第二部分則說明跨國科學社群對氣候變遷科學化發展的經驗，以及面臨的相關爭議。

接下來第三部分則描述 1980 年代前後國際社會如何形成建構 IPCC 的需求而最終凝聚共識推動 IPCC。本文最後提供小結來承啟次章關於 IPCC 組織發展的討論。

2.1. 跨國大氣科學發展與機制建構

氣候變遷作為涉及全球環境與人類生存的大尺度多層次議題，在今日已經是不爭的共識。但全球暖化與氣候變遷議題的出現，仍然仰賴大氣科學社群的相關研究。事實上，由於氣候變遷是人類排放溫室氣體引發全球暖化後的連鎖效應，

因此人類社會對於氣候與大氣系統的長期觀測與科學研究，正是推進氣候變遷議題發展與治理的基礎。而人類社會自有文明以來，確實持續地展現對大自然氣候

34 Protection of Global Climate for Present and Future Generations of Mankind, G. A. Res. 43/53, U.N.

Doc. A/RES/43/53 (Dec. 6, 1988).

35 Id. ¶ 5.

36 Id. ¶ 6.

(24)

12

現象的好奇心，但直到 16 世紀以前，人類對氣候或大氣的認識僅能止於對大氣光象、雲霧降水、風雷溫濕的觀察與相關經驗的累積。³⁷

前述情況因為科學革命而有了改變。17 世紀科學革命所帶來的科學精神與相關知識的提升，使人類產生以科學方法來觀察、歸納與推測大氣或氣候的企求。

搭配此階段相關科學領域的奠基，包括天文學、物理學的推進，³⁸以及相關測量儀器與科學實踐方法的發明，³⁹大氣相關研究終於有機會跳脫純然的觀察與人類經驗，逐漸形成一個得以被加以研究的科學議題。⁴⁰接下來，航海國家透過向外探索，又進一步帶動科學上關於洋流與風力的研究。此階段最重要的突破，就是以牛頓力學概念來解釋信風、環流等全球規模的現象，而使人類初步理解相關議題的全球性與系統性。⁴¹之後在 19 世紀科學專門化浪潮之下，當代的大氣科學學門逐漸形成，並已細分為我們所理解的天氣學、氣候學、動力大氣學與雲、降雨物理學等類別。⁴²

到了 19 世紀後半葉，全球規模的大氣科學研究又有了突破。隨著科學儀器與探測技術的發展，人類得以繪製出第一張全球氣象圖，並且使科學社群更認識到持續透過跨國合作系統性觀測全球大氣系統與進行相關研究的重要性。⁴³加上服膺社會達爾文主義而處於競爭關係的歐美國家，一直有向外探索與航海貿易的需求，進而衍生出氣象預報與監控氣象的需求，而具體的作法就是建構一個國際機制。⁴⁴1857 年美國海軍將領 Matthew Fontaine Maury 首度邀請歐洲主要國家共

37 以西方世界為例，最早涉及氣候觀察的書籍是古希臘時代亞里斯多德所撰寫的氣象學一書（約

公元前 340）。另外較具代表性的是西元 200 年托勒密將氣候從赤道到北極劃分為 24 個氣候帶。

托勒密觀察日光照射角度與氣溫的關係，並發展出以希臘為中心的冷暖氣候帶。

38 RUPERT A.HALL, THE REVOLUTION IN SCIENCE 1500–1750 (2014).

39 See, Physics and Astronomy, in ENCYCLOPEDIA OF THE SCIENTIFIC REVOLUTION:FROM COPERNICUS TO NEWTON (W. Applebaum ed., 2003).

40 See id., Thermometer or Thermoscope.

41 C.A. CAMPOS, TECHNOLOGY, SCIENTIFIC SPECULATION AND THE GREAT DISCOVERIES 486-542 (1985).

42 See generally American Society of Meteorology, Glossary of Meteorology, AMERICAN SOCIETY OF METEOROLOGY (Aug. 30, 2013, 1:53 PM), http://glossary.ametsoc.org/wiki/Main_Page.

43 全球第一張天氣圖由德國大氣科學家 Heinrich Wilhelm Brandes 於 1820 年繪製完成。See generally, THE BIOGRAPHICAL ENCYCLOPEDIA OF ASTRONOMERS (Hockey ed., 2009).

44 W.J.GIBBS, AVERY SPECIAL FAMILY:MEMORIES OF THE BUREAU OF METEOROLOGY 1946 TO 1962 945 (1999).

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同召開國際會議，來磋商國際氣象組織的建構事宜。⁴⁵到了 1873 年，此國際大氣科學研究組織正式成立，也就是 WMO 的前身：國際氣象組織(International Meteorological Organization, IMO)。⁴⁶

IMO 作為國際氣候觀測組織，主要的工作就是進行全球規模的氣象觀測與數據蒐集。1906 年，IMO 建構了全球第一座電報通訊的氣象預報系統，並且於接下來的 10 年內逐步在全球各地建構觀測全球降雨、溫度、大氣壓力的氣候資訊站。⁴⁷透過相關工作，國際社會開始累積定期蒐集的各種氣象資料。1915 年第一次世界大戰爆發。雖然歐洲各國因此投入戰場，但一直到第二次世界大戰結束之前，IMO 的相關工作仍舊持續進行。

戰後世界各國著手建構一個新的國際秩序。隨著聯合國在 1945 年成功建構，

許多國家也思考調整 IMO 的相關工作與組織成員。最終國際社會決定建立一個新的氣象組織來取代 IMO，並於 1947 年提出新的《世界氣象組織公約（Convention on World Meteorological Organization）》。⁴⁸隨著該公約於 1950 年 3 月 23 日正式生效，世界氣象組織（World Meteorological Organization, WMO）也宣告正式成立，來取代 IMO 繼續推動全球氣象的觀測與研究工作。

世界氣象組織公約第 2 條指出新設立的 WMO 工作宗旨。該條文指出，WMO 應「滿足人類永續發展的需要，減少自然災害與其他因為天氣、氣候變化與水患相關的災難，對人類生命、社會與財產造成的損失。」⁴⁹因此接下來 WMO 就相繼進行以下工作，包括觀測地球大氣層、研究理解氣候、天氣與海洋的交互影響；

納入對全球水文與相關地球物理的科學監測。到了 1951 年，為了強化 WMO 與聯合國的合作關係，WMO 又進一步與聯合國簽署合作協議，正式成為聯合國專

45 Id. at 949.

46 E.I. Sarukhanian & J.M. Walker, The International Meteorological Organization 1879-1950, ftp://ftp.wmo.int/Documents/PublicWeb/amp/mmop/documents/JCOMM-TR/J-TR-27-BRU150-Procee dings/DOCUMENTS_JCOMM_27/Session_2/2_2_Sarukhanian.pdf.

47 Id.

48 Convention of the World Meteorological Organization, Oct. 11, 1947, http://moe.gov.ge/files/PDF%20%20Eng/konvenciebi%20%20eng/Convention_of_the_World_Meteoro logical_Organization_(WMO).pdf (last visited: Jul. 17, 2015).

49 Id. Article 2.

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門機構。⁵⁰

儘管 WMO 取代 IMO 並承繼了 IMO 的相關工作，但它的組成成員、規模與架構都與其前身 IMO 有著顯著的差異。這些差異也反應在其名稱上：由「國際」

走向「全球」。相對於 IMO 是以國家為中心，僅允許國家代表參與的國際組織，

WMO 卻將其定位於全球格局，並在國家代表之外納入非國家區域代表，以及其他相關國際組織。⁵¹目前 WMO 一共有 185 個國家成員與 6 個領域成員。⁵²相關成員加入 WMO 之後，並進一步被劃入六大地理區域。⁵³在推動相關研究與監測工作上，力求區域平衡。

至於組織架構上，WMO 也不採用傳統國際組織的大會/理事會模式，而是借用國內立法/行政的分權制度設計，來建立議會（Congress）與行政理事會

（Executive Council）。⁵⁴由全體成員組成的議會，負責所有相關事務的議決與人事選任。⁵⁵至於行政理事會（Executive Council）則由大會選舉出來的成員組成，

向議會負責，執行議會所推動的工作目標。⁵⁶

當然，WMO 的成員規模與成分也與 IMO 不同。相較於 IMO 的成員多為歐美國家，在聯合國新秩序下成立的 WMO 納入了許多戰後去殖民化獨立的新興國家。我們從 WMO 之後的工作推展看到，雖然掌握優勢研究能力的歐美國家代表仍然在 WMO 具有相當的影響力，但新興國家往往能透過優勢票數來影響 WMO 的工作議程。事實上，正式因為 WMO 納入了幾乎全球所有區域的各種成員，才使戰後全球科學學界氣候資訊與研究合作得以深化與規模化。另外，各國政府也得以透過 WMO 來定期交換相關氣象與大氣科學資訊，並進一步推促仰賴全球規模資訊與跨國合作的氣候變遷科學研究。

50 Agreement between the United Nations and the World Meteorological Organization (1951).

51 Supra note 48, Art. 3.

52 WMO, MEMBERS OF WMO, https://www.wmo.int/pages/members/membership/index_en.php.

53 WMO, MEMBERS BY REGION, http://www.wmo.int/pages/members/index_en.html.

54 Supra note 48, Art. 4.

55 Supra note 48, Art. 7-8.

56 Supra note 48, Art. 13-14.

(27)

15

2.2. 跨國氣候變遷科學研究的推動

隨著 WMO 的建構與全球規模大氣觀測和研究的推展，戰後人類社會得以穩定地取得完整的全球氣象觀測資訊與推動跨國合作研究，當然也包括全球暖化與氣候變遷研究。1960 年代，大約也正是 WMO 建構之後的十年內，許多來自歐美國家的大氣科學研究社群，逐步將全球暖化現象及其成因納入研究範圍。⁵⁷除了觀察與確立全球暖化趨勢，許多研究者也試圖尋找導致全球暖化現象的原因。

這個階段，已經有許多研究者將矛頭指向人類化石燃料所排放的溫室氣體。最關鍵的一份報告就 1963 年美國非政府組織 Conservation Foundation 所提出研究報告，就明確人類排放溫室氣體與全球暖化的關聯。⁵⁸1965 年，美國總統的科技幕僚科學資訊委員會（U.S President Scientific Advisory Committee）也首度提出官方研究報告，確立人為排放溫室氣體與氣候變遷的關聯性。⁵⁹

到了 1970 年代，又有越來越多研究者提出類似報告。1972 年，由名為羅馬俱樂部（Club of Rome）的跨國科技智庫，就提出了一份名為《成長的極限（The limits of Growth）》的研究報告。該報告以模型推估的方式，得到全球暖化導致人類浩劫的結論。該報告認定，若全球不採取行動管制相關溫室氣體，持續暖化的地球最終將形成對人類生存與發展的阻力。⁶⁰

《成長的極限》報告提出時，全球氣溫正好呈現明顯下降的十年趨勢。⁶¹因此該份報告被斥為過於聳動。事實上，正是在《成長的極限》報告提出的前後 10 年，科學研究社群開始質疑全球暖化現象的真實性。某些研究駁斥全球暖化的真實性，另外，也有報告指出全球暖化現象並非人為排放溫室氣體所導致，而

57 Spencer Weart, The Carbon Dioxide Greenhouse Effect, AMERICAN INSTITUTE OF PHYSICS (2003), http://www.aip.org/history/climate/co2.htm.

58 Spencer Weart, The development of the Concept of Dangerous Anthropogenic Climate Change, in THE OXFORD HANDBOOK OF CLIMATE CHANGE AND SOCIETY 67-81 (John S. Dryzek, Richard B.

Norgaard, David Schlosberg et al. eds.,2011).

59 Id.

60 DONELLA H.MEADOWS,DENNIS L.MEADOWS,JØ RGEN RANDERS &WILLIAM W.BEHRENS III, THE LIMITS TO GROWTH (1972).

61 Peterson, T.C., W.M. Connolley & J. Fleck, The Myth of the 1970s Global Cooling Scientific Consensus, 89 BULL.AMER.METEOR.SOC. 1325, 1325-37 (2008).

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16

是地球系統的自然週期現象。⁶²

然而距離相關研究提出不到 5 年的時間，歐美國家又體驗到史無前例的全球增溫。1978 年許多地區都偵測到史無前例的高溫。相關數據資料也顯示，這一年是全球有史以來最熱的一年，美國境內也面臨乾旱與熱浪，並衝擊了境內的農業。這些現象不僅激化科學社群對全球暖化的爭論，也使美國聯邦政府開始注意到氣候變遷所可能帶來的相關衝擊。因此，美國聯邦國會就在這一年快速通過了

〈國家氣候計畫法〉（National Climate Program Act），⁶³責成美國聯邦科學機關執行與推動一個五年研究計畫，以提出溫室氣體對美國可能帶來衝擊的定期評估報告。⁶⁴

透過相關科學評估，美國聯邦政府與科學學界就更確立了氣候變遷所帶來的相關衝擊。同時，美國也在執行相關計畫中，注意到因應氣候變遷的因應必須仰賴密切的國際合作，因此接下來美國就透過 WMO 來推動相關評估與研究的全球合作。1979 年，WMO 成員國與相關國際組織就決定在總部日內瓦召開一個國際會議，亦即世界氣候大會來討論與全球氣候變遷及衝擊的相關事項。

第一屆世界氣候大會（World Climate Conference）隨即於 1979 年召開。與會的美國代表 Robert M. White 與非政府科學研究組織 International Council of Scientific Union （ICSU）主席 James Dooge 在本次大會中，提案推動一個專門的氣候計畫，來加強氣候預測技術的合作發展。⁶⁵與會者最後一致同意在 WMO 與聯合國環境署（United Nations Environment Programme, UNEP）合作的前提下，

集結 ICSU 的相關研究成員來共同執行一個「世界氣候計畫（World Climate Program）」。該計畫的主要內容，包括加強氣候數值模擬的研究與發展、加強觀測資料的蒐集，以及對相關資訊的推廣與促進公眾認識等。同時為了強化相關研究的推進，此計畫也建構次級的「世界氣候研究計畫（World Climate Research

62 Id.

63 National Climate Program Act, 15 U.S.C.A. § 2901-§ 2907 (1978).

64 Id. § 2901.

65 Shardul Agrawala, Context and Early Origins of the Intergovernmental Panel on Climate Change, 39(4) CLIMATIC CHANGE 605, 605-20 (1998).

(29)

17

Program）」，由相關科學社群專責分析與研究全球大氣現況、氣候變動與相關影響。⁶⁶

2.3. 氣候變遷科學爭點的浮現

在世界氣候研究計畫的獎助下，大氣學者紛紛投入前述的相關研究領域。然而，即使奠基於先前的研究，已經有越來越多學者確知人為溫室氣體所帶來的氣候變遷現象，並認定相關現象將帶來全球規模的衝擊，但相關的論戰並沒有因此消聲匿跡，反而有戰線拉長和議題領域擴張的趨勢：從資料、技術與模型方法選用到根本的科學本體論與認識論爭論都有。然而，與氣候變遷相關的研究，大致環繞著以下三個爭論焦點，分別為：全球暖化現象是否存在、氣候變遷與人類排放溫室氣體的關聯性，與氣候變遷衝擊推估的可行性。⁶⁷

2.3.1. 全球暖化現象是否存在

前面已經提到，自 1970 年代起的 20 年間，人類紛紛體驗到劇烈變動的全球氣候及其所帶來的直接衝擊。儘管如此，科學社群必須仰賴科學驗證方法來確定全球氣候變遷的事實。而具體的作法，就是藉由長期而大量的氣象統計資料來分析其趨勢與波動。然而前文已經提到，在 IMO 成立之前雖然已經有以溫度觀測儀器所留下的溫度記錄，但這些資料都是零星年度的區域紀錄。一直要到 IMO 成立之後，才有相對完備的全球氣溫觀測記錄。因此，一直到 1980 年代為止，

IMO 所累積的可信全球氣候資料也僅百年，而無法看到地球五十億年以來的全球氣溫記錄。

因此，科學社群只好改採其他研究路徑。而主要包括以下兩者：第一，依據零星的歷史溫度資料，輔以計算模型，來推估與重建前一個千禧年的全球溫度趨勢；第二，僅以短期的資訊來做分析，其他部分則以化石採樣、相關地質記錄來推估。然而不論採取哪一條研究路徑，其相關研究結果都取決於推估假設與計算。

66 WMO, Historical Background of World Climate Program, WORLD METEOROLOGICAL ORGANIZATION, http://www.wmo.int/pages/prog/wcp/wcp.html.

67 FLEMING &JAMES RODGER, HISTORICAL PERSPECTIVES ON CLIMATE CHANGE (1998).

(30)

18

如此將使相關研究遭受推估模型選擇與模型假設正確性的挑戰。⁶⁸

另一方面，甚至有學者對實質採測的歷史氣象記錄提出質疑，認為歷時百年以上的觀測站，其比較基準將因時間變動而發生條件變動，而無法取得比較基準。

舉例而言，就有相關研究指出，城市熱島效應（urban heat island effect）也可能影響觀測站所採集的數據，在該效應的影響下，歷史資料所採集的溫度必然低於今日觀測到的城市均溫。如此一來相關的增溫很可能就來自城市熱島效應，而非所謂的全球暖化與氣候變遷。⁶⁹

即使如此，隨著越來越多以不同模型與推估方式所做的研究都指出氣候變遷與全球暖化正在發生，科學社群已逐漸形成全球暖化和氣候變遷為真的科學共識。

2.3.2. 全球暖化與人為排放溫室氣體的關聯

第二個氣候變遷研究的爭論焦點則是全球暖化的成因。雖然前面已經提到，

最早在 1896 年就已經有研究指出二氧化碳就是造成全球暖化的元兇。⁷⁰之後到了 1970 年代又有越來越多研究報告指出同樣的結論。⁷¹但科學學界仍然對此命題有所爭議，而主要的原因仍舊出在氣候變遷大量仰賴推估方法與推估模型對多變項的控制技術問題。舉例而言，最早提出二氧化碳與暖化因果關係的研究，是透過比較二氧化碳當量的方式，來推導大氣溫度上升與二氧化碳關聯性；⁷²之後的相關研究則納入更大規模與更複雜的二氧化碳推估模型來進行比較研究。如此只要質疑其推估模型的基本假設，都能根本地挑戰前述研究的結論。

68 Will Stephen, A Truly Complex and Diabolical Policy Problem, in THE OXFORD HANDBOOK OF CLIMATE CHANGE AND SOCIETY 21-37 (John S. Dryzek, Richard B. Norgaard, David Schlosberg et al.

eds.,2011).

69 Id.

70 Svante Arrhenius, On the Influence of Carbonic Acid in the Air upon the Temperature of the Ground, 41 PHIL.MAG.&J.SCI. 237 (1896)。轉引自葉俊榮（2015），《氣候變遷治理與法律》，頁 15，台北：

台大出版社。

71 See, e.g., Manabe, S., Wetherald & R. T. The Effects of Doubling the CO2 Concentration on the Climate of a General Circulation Model, 32(3) JOURNAL OF THE ATMOSPHERIC SCIENCES 3, 3-15 (1975)。官方報告則可參考：Ad Hoc Study Group on Carbon Dioxide and Climate & Woods Hole, Carbon Dioxide and Climate: A Scientific Assessment (Report to the Climate Research Board, Assembly of Mathematical and Physical Sciences, National Research Council, 1979).

72 Supra note 70.

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19

加上科學社群已經在 1980 年代已逐漸確立氟氯碳化物等其他溫室氣體與臭氧層破洞的關聯性。這些研究指出，氟氯碳化物等溫室氣體所破壞的臭氧層，將使原先無法穿透大氣層的紫外線直射地球並帶來影響。⁷³因此，又使全球氣候變遷與暖化的成因分析變得更複雜。因此，就有質疑者挑戰先前提到的相關研究。

有研究指出，即使前述研究的推估證明了大氣中溫室氣體含量與溫度上升呈正相關，但這些研究並沒有排除其他變項，包括火山爆發、人為二氧化硫的排放

（sulfate emission）、太陽的週期變化（solar variation）與臭氧系統的變化（Ozone changes）等。⁷⁴當前述指出的變項透過推估，也能得出與全球升溫的相關性，如此如何證明二氧化碳等溫室氣體就是導致全球暖化的直接因素？

更何況，當科學社群以格陵蘭與北歐地區的冰河規模為觀察對象，發現長期以來冰原就有面積消長，而此消長正好與地球每 1500 年的週期溫差有關時，等於說明了全球溫度變化根本就來自地球的自然週期。如此如何證明人類自工業革命以來使用化石燃料（fossil fuel）所排放的溫室氣體，就是導致全球氣候變遷的原因？⁷⁵

當然，就在相關研究提出之後，隨即又有其他學者以調整的模型與資料進行研究，卻得出完全相反的結論。⁷⁶如此現象足以證明科學社群對全球暖化成因的爭論程度。但無論如何，多數科學社群大約在 1980 年代起，已經逐漸建構起氣候變遷與人為排放溫室氣體的關聯性。

2.3.3. 氣候變遷衝擊是否存在、推估的範圍與可能性

最後一個關於氣候變遷的科學爭論，則是相關現象是否帶來劇烈衝擊、衝擊面向包括哪些，以及衝擊程度與規模等。值得注意的是，此科學爭議是最貼近氣

73 SPENCER WEART, THE DISCOVERY OF GLOBAL WARMING (2003).

74 Meehl, G.A.; W.M. Washington, C.A. Ammann, J.M. Arblaster, T.M.L. Wigleym & C. Tebaldi, Combinations of Natural and Anthropogenic Forcings in Twentieth-Century Climate, 17 JOURNAL OF CLIMATE 3721–27 (2004).

75 Dennis Avery, 500 Scientists Whose Research Contradicts Man-Made Global Warming Scares, HEARTLAND INSTITUTE (2007), https://www.heartland.org/policy-documents/500-scientists-whose -research-contradicts-man-made-global-warming-scares-0?artId=21978.

76 See, e.g., Dansgaard, W., et al., A New Greenland Deep Ice Core, 218 SCIENCE 1273-77(1982);

IMBRIE,J., AND K.P.IMBRIE, ICE AGES,SOLVING THE MYSTERY (1979).

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20

候變遷治理的一個爭議，因為這些爭論發生的前提是承認氣候變遷正在發生。因此，我們大致上可以看到此爭議已不像先前兩者這麼壁壘分明。儘管如此，科學社群仍然對此議題提出高度歧異的意見。

與其他氣候變遷科學爭議一樣，相關研究仍然仰賴各種推估模型的操作與計算。在所有研究中，最極端的研究結論是認為即使氣候變遷與全球暖化對人類帶來的衝擊有限。⁷⁷舉例來說，今日多數學者一致同意氣候變遷將帶來海平面上升並衝擊小島國家或沿海低窪地區，然而該研究卻認為暖化導致的融冰未必帶來海平面上升，或即使上升，其程度相當局限。另外，多數研究則提出氣候變遷將帶來的負面衝擊，只是衝擊規模與面向都有不同的預測結果。

最後，甚至有學者根本性地質疑相關研究採取模型推估氣候變遷衝擊的可行性。這類學者認為，相關研究中所採用的推估模型，通常無法納入所有自然環境因素，加上各種因素之間的交互作用，例如水文、降雨、大氣、洋流、季風等次系統具有相互連動關係，研究者根本不可能透過任何變項控制的方法來得到符合真實的推估結果。⁷⁸

但無論如何，科學社群在 1988 年 IPCC 設立之前，已經累積了不少對於氣候變遷的相關研究與推估。⁷⁹另一方面，1980 年代電腦運算系統的發展為更複雜的氣候變遷研究及相應的推估模型帶來越來越高的可能性。更重要的是，由各種研究所引爆的各種科學論辯，反而使科學社群更加確信氣候變遷議題的大尺度與多層次複雜性。這個階段的科學社群，更確定需要透過更多合作來尋求氣候變遷的科學真實。

77 Craig Idso, A Science-Based Rebuttal to the Testimony of Al Gore before the United States Senate Environment and Public Work Committee, CENTER FOR THE STUDY OF CARBON DIOXIDE AND GLOBAL CHANGE (2007), https://www.heartland.org/sites/all/modules/custom/heartland_migration/files/pdfs/

21345.pdf.

78 Supra note 68.

79 James R. Fleming. Climate Change and Anthropogenic Greenhouse Warming: A Selection of Key Articles, 1824-1995, 1 PRIMARY ARTICLES LEARNING ENVIRONMENT (PALE)NSDLCLASSIC ARTICLES IN CONTEXT, (2008), http://nsdl.library.cornell.edu/websites/wiki/index.php/PALE_ClassicArticles/

GlobalWarming.html