5. IPCC 的發展特徵與驅力分析
5.1. IPCC 的發展特徵
IPCC 的組織與功能發展有以下三種特徵，分別為：演進於經驗與創新、定 位於主導與輔助，以及拉扯於科學與政治。三種特徵同時展演於 IPCC 的組織與 功能演變歷程中，並勾勒出 IPCC 自創設以來二十餘年來的形貌。
5.1.1. 演進於經驗與創新
IPCC 的第一個發展特徵是其演進於經驗與創新。此發展特徵的意涵是指 IPCC 作為前所未見的氣候變遷專門科學組織，一方面仰賴推動者與決策者的經 驗與實踐來推動組織發展，另一方面又必須從創新的角度來規劃與展望 IPCC 的 制度與功能。筆者認為，我們不論從 IPCC 的設立、組織與規範發展，或從它在 全球氣候變遷治理的發展脈絡所呈現的功能取徑，都能看到此種特徵。
首先從 IPCC 的組織歷程來看。我們都已經知道 IPCC 是由聯合國大會決議
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授權 UNEP 與 WMO，經兩個組織簽署合作備忘錄後邀集 AGGG 成員共同推動 設立。1然而，因為聯合國大會決議與備忘錄僅抽象地規範了 IPCC 的工作目標、
相關推動組織的權限與方向，而沒有具體的組織依據，因此在缺乏明確組織規範 與權限依據的情況下，推動 IPCC 設立的行動者僅能同時依據經驗與想像來建構 一個全新的組織，之後再逐步以大會決議的方式來確立 IPCC 的組織架構、成員 資格與工作方向。
也因此 IPCC 的組織歷程就呈現此種經驗與創新的二元性：就成員而言，先 依據過往合作經驗邀請成員加入，再規劃發展兼顧科學專業需求與國際共識形成 的個人專家與政府代表成員；2就組織架構而言，先借用 WMO 的財務機制規劃、
主席團、專題小組的組織架構與 UNEP 慣用的聯合國大會決議模式，再創設改 動新的組成。就工作流程而言，IPCC 先仰賴世界氣候計畫時期的科學工作經驗 來推動科學評估工作，接著再透過工作經驗與規劃來發展各種對報告審議、接受、
批准與採納報告的流程。
其次從 IPCC 的功能演變來看。我們已經看到，最能彰顯 IPCC 功能的各種 定期報告與特別報告，自 IPCC 設立以來也經歷經驗與創新的發展。FAR 奠基於 世界氣候計畫的經驗與規劃提出，之後再修正目標與組成依序提出補充報告與後 續的定期報告。如此每份定期報告都奠基於前次報告的工作經驗，但也隨著不同 的時空脈絡、國際需求與決策者的議程設定而有所創新。至於特別報告與技術報 告的數量、主題與方向，本身就已反應 IPCC 既有的管制目標（減緩）與其他後 來因應國際需求所發展出來的多元管制方向。
因此我們可以說 IPCC 的組織與功能演進所依據的是漸進主義而非全盤理性。
3本文認為，IPCC 同時以經驗累積與創新改革來推動其工作與組織這件事本身即
1 Protection of Global Climate for Present and Future Generations of Mankind, G. A. Res. 43/53, U.N.
Doc. A/RES/43/53 (Dec. 6, 1988).
2 Intergovernmental Panel on Climate Change [IPCC], Report of 1st Session of the WMO/UNEP Intergovernmental Panel on Climate Change (IPCC), at Annex 2, IPCC Doc. TD No. 267 (Nov. 9-11, 1988).
3 Charles E. Lindblom., The Science of "Muddling Through",. 19(2) PUBLIC ADMINISTRATION REVIEW 79-88 (1959).
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反應了全球氣候變遷議題的特性：各種治理機制只能在未知中進行決策，而此決 策甚至包括機制的發展與目標的設定。4另一方面，IPCC 此種定位於經驗與創新 的發展特性，也體現了現今國際法秩序的發展脈絡：以聯合國作為機制框架
（institutional framework）來推動對全球新興議題的治理。5當 IPCC 的創設不再 仰賴傳統國際法所強調的條約同意，而是借用甚至未被納入國際法院規約第 38 條法源範疇的聯合國決議；6當它的建構與推展也不再那麼仰賴主權國家，反而 仰賴多元層次行動者，包括科學社群與決策者（例如 AGGG 成員）、非政府組織
（例如 ICSU）、政府間組織（例如 UNEP 與 WMO）的經驗傳承、規劃與議程設 定時，IPCC 的發展歷程自然即呈現經驗與創新的二元特性。
5.1.2. 擺盪於主導與輔助
IPCC 的第二項發展特徵是擺盪於主導與輔助。此處所謂的主導與輔助，是 指 IPCC 在演變歷程中，一方面扮演主導者來推動全球氣候變遷治理，另一方面 又擔任輔助多層次治理者的角色。筆者認為，從組織演變或功能演變來觀察，同 樣都能看到 IPCC 在主導或輔助定位擺動的發展特性。
首先觀察 IPCC 的組織發展。我們已經看到，IPCC 自設立初期至今，期間 經歷多次的組織變動與調整。其中最核心的組織調整歷程包括自 1992 年 SAR 週 期起廢除了 IPCC 初期創設的獨立報告官（Rapporteur）一職、71998 年創設 TFI 來負責監督與協調各國溫室氣體清冊的統計方法、計算標準、提報方式，8還有 自 TAR 以來三個專題工作小組的改組與定案。9有趣的是，這些組織變動都發生 在 1992 年 UNFCCC 與 1998 年京都議定書建構的短短六年間，而特別能彰顯 IPCC 在主導全球氣候變遷治理與擔任科學輔助機關的定位搖擺，以及 IPCC 對氣候變
4 葉俊榮（2015），《氣候變遷治理與法律》，第一章，台北：台大出版社。
5 See generally, THOMAS G WEISS & DAVID P FORSYTHE, THE UNITED NATIONS AND CHANGING WORLD POLITICS (7th Ed., 2003).
6 Statute of The International Court Of Justice, art. 38, http://www.icj-cij.org/documents/?p1=4&p2=2.
7 IPCC, Report of 7th Session of the WMO/UNEP Intergovernmental Panel on Climate Change (IPCC) Geneva, ¶ 4.2 (Feb. 10-12, 1992).
8 WORKING GROUPS /TASK FORCE, http://www.ipcc.ch/working_groups/working_groups.shtml (last visited June 25, 2015).
9 Id.
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遷議程主導與輔助地位的流動：TFI 地位的上升象徵 IPCC 輔助功能的提升，而 獨立報告官一職的消失則彰顯 IPCC 獨立發動議題的需求不再。
當然，我們在前一章已經歸納出 IPCC 的功能階段發展，確實有從國際公約 與議定書的推動者走向回歸科學輔助功能的階段演變趨勢，但我們確實看到了 IPCC 作為國際社會最早推動設立的氣候變遷治理機制， 所面臨的功能與定位擺 盪。隨著全球氣候變遷規範體系的動態發展與行動者的多元發展，IPCC 就面對 功能與定位的擺盪。
其次再從 IPCC 的功能出發，我們則可以從 IPCC 所發表的各類報告觀察到 此一發展特性。在 1988 年至 1992 年 IPCC 將主要的工作都置於在推動氣候變遷 國際公約的目標上提出定期報告；到了 1992 年與 1997 年 IPCC 的報告工作就開 始呈現主導與輔助的雙軌現象：一方面透過定期報告來訴求二氧化碳的管制進程，
另一方面又與 UNFCCC 合作來推出特別報告與技術報告。之後到了 1998 年後的 第三階段，IPCC 的工作重心顯然移向支援與輔助公約和議定書，而有越來越多 特別報告與技術報告的提出。加上定期報告的制度化發展，IPCC 的主導議題功 能與推動議程地位在本階段逐漸下降。10
筆者認為，即使目前本文對 IPCC 提出前述的功能變動觀點，但隨著全球氣 候變遷治理體系的多層次發展及行動者的多元化，IPCC 未來還是可能透過提出 各種報告來主導氣候變遷治理的走向。尤其我們已經知道氣候變遷議題原本就呈 現出「雜亂漸增」的機制發展，11IPCC 未來是否可能透過科學研究的近展而從 雜亂中找到線索，或全球仍然必須仰賴多元治理者的合作才可能找到具體因應方 案，都值得我們繼續觀察，當然也將再度呼應 IPCC 定位擺盪的特性。
10 相關報告可參見第三章的討論。另外，這些報告可於 IPCC 官方網頁取得，參見：
REPORTS, http://www.ipcc.ch/publications_and_data/publications_and_data_reports.shtml (last visited April 8, 2015).
11 關於雜亂漸增主義的概念與後果，請見葉俊榮（1998），〈台灣海岸的法制發展與決策模式〉，
氏著《環境理性與制度抉擇》，頁 75-22。台北：自刊。
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5.1.3. 拉扯於科學與政治
最後一項 IPCC 的發展特徵則是科學與政治的拉扯。所謂科學與政治的拉扯，
指涉的是 IPCC 的組織發展或功能演進歷程一再展演的科學與政治緊張關係。而 此特性，與 IPCC 作為「政府間氣候變遷科學組織」的定位有關：一方面 IPCC 必須能提出符合科學專業中立要求的評估報告，另一方面 IPCC 又由政府代表所 參與的大會形成決議的政治過程，因此必須透過制度設計使科學社群與政治決策 者之間達成共識。與前述幾項發展特徵類似的是，此項特徵一樣展現在 IPCC 的 組織與功能演變。
首先從 IPCC 的組織發展來看。我們已經提到，IPCC 的設立之初僅以抽象 的工作目標為依據來建構 IPCC 的組織與構成。負責建構 IPCC 的兩個組織，一 個是代表大氣監控與研究的 WMO 世界氣候計畫成員，另一個則是代表聯合國政 治結構的 UNEP。因此相關推動者就試圖揉合政府代表與科學專家，並試圖透過 提供決策正當性的國際規範決策機制與強調科學專業性的科學流程取得平衡。接 下來，我們處處可見 IPCC 的此種二元性：從 IPCC 的組織組織（大會與專家小 組）、12組成（科學專家與政府代表兼顧區域代表性）、13人事選任規則（專業資 格審查加上選舉流程）、14工作程序（科學審議加上大會接受、採納與批准）到 產出（專業科學評估報告加上 SPM）。15
而全球氣候變遷治理環境的脈絡變動又誘發了混和基因的 IPCC 不同的階段 功能呈現。1988 年至 1997 年之間還沒有國際公約成形時，IPCC 的科學評估工 作本身即肩負形塑全球治理共識的功能；之後到了國際氣候變遷公約體系成形，
12政府間氣候變化專門委員會。《IPCC 主席團與所有專題組主席團的選舉程序規則》第 3 條。載
於：
https://www.ipcc.ch/pdf/ipcc-principles/ipcc_principles_chinese/ipcc-principles-elections-rules_zh.pdf
。
13 同前註
14 同前註
15政府間氣候變化專門委員會。《關於 IPCC 報告編寫、評審、接受、通過、批准和出版的程序》。
載於：
https://www.ipcc.ch/pdf/ipcc-principles/ipcc_principles_chinese/ipcc-principles-appendix-a-final_zh.p df。
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IPCC 得以專心於真正的科學評估工作。
當然這並不是說 IPCC 的科學評估工作一定受到政治力介入，因為帶領 IPCC 撰寫 FAR 與 SAR 報告的第一屆主席 Bert Bolin 在 IPCC 建構之初就透過相關制 度設計來使科學社群得以在維護專業中立要求的情況下與政府代表維持聯繫；反
當然這並不是說 IPCC 的科學評估工作一定受到政治力介入，因為帶領 IPCC 撰寫 FAR 與 SAR 報告的第一屆主席 Bert Bolin 在 IPCC 建構之初就透過相關制 度設計來使科學社群得以在維護專業中立要求的情況下與政府代表維持聯繫；反