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第參章 中國公共外交的發展與特色
第一節 公共外交的發展與定義
「公共外交」（public diplomacy）是由西方國家率先提出與應用，尤以美國 對公共外交的研究與應用最為深入與熟練，美國的自由民主價值充斥在我們的生 活中，顯現比起政府之間的外交模式，公共外交更能夠將其文化價值散播至外國 民眾。一般來說，公共外交的定義是指：一國政府以各種適當的方式向外國民眾 告知其國家的政策、想法、價值觀、制度和文化等，並藉此影響國外公眾理解與 認同，以及避免誤解和衝突產生，從而起到本國軟實力的作用、改善國際與論環 境，塑造良好的國家形象。1
中國對於公共外交的理解與系統性應用比起其他國家晚了許多，在改革開放 後中國漸漸與世界開始接軌，才開始意識到公共外交的重要性。中國對於公共外 交的理解大概在 20 世紀 90 年代才開始，中國國務院於 1991 年設立「新聞辦公 室」，專門對外介紹中國，以及說明中國的政策。然而，中國的「對外宣傳」體 制早在之前就已經蓬勃發展，基本上它就是中國公共外交的前身，深深影響日後 中國公共外交的發展。
一、 西方對中國公共外交的定義
「公共外交」的意涵普遍認為是由美國最先開始發明使用，後來才傳播至全 世界。公共外交一直在 20 世紀 60 年代之前一直未有系統性的討論，並未受到政 府與學者的關注，有關公共外交的理論也僅限於對外宣傳以及文化活動方面，基 本上將其視為一種「宣傳」（propaganda）手段。1955 年，奧倫．斯蒂芬斯（Oren
1 Hans N. Tuch, Communicating with the World: U.S. Public Diplomacy Overseas (New York: St.
Martin’s, 1990), pp. 3; U.S. Department of State, Dictionary of international relations terms (Washington: Department of State Library, 1987), pp. 85.
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Stephens）在其著作《坦承世界的真實：海外資訊情報專案》一書中表示，將美 國對外的資訊和情報活動都統稱為「宣傳」，並認為「《獨立宣言》就是第一個，
也是最好的宣傳冊子」，能夠有效傳播美國的自由民主價值。2
60 年代後，針對公共外交開始出現系統性地討論與研究，主管公共事務的 美國新聞署開始認為，美國公共外交並不等於宣傳，對外宣傳與公共外交是有區 別的：對外宣傳扮演著進攻的武器，時常以欺騙的態度進行廣播：而公共外交則 是一種扮演著合作共贏的平臺，它保持著真實性與窄播性。3 根據美國國會圖書 館為國會參議院外交委員會就美國國際文化項目所做的一項研究表示，公共外交 是由美國塔夫茨大學（Tufts University）佛萊徹法律與外交學院院長艾德蒙．古 裡奧（Edmund Gullion）於 1965 年所創建的。4 在當時，公共外交主要是指美國 新聞屬所實踐的非傳統性外交活動，像是國際傳播、教育文化交流等活動。古裡 奧將公共外交定義為：「超越傳統外交的國際關係層面，包含處理公眾態度對於 外交政策形成與執行的影響；在其他國家公眾對政府與論的培養；一國的私人團 體或利益團體與其他國家的相互影響與作用；外交官與外國記者之間都溝通與互 動；以及跨文化之間交流的過程等。」5
美國外交諮詢委員會在 1985 年年度報告中指出：「公共外交透過向外國民眾 解釋美國的政策，向他們提供美國社會和文化的情況，讓他們理解到美國的多樣 性，以及為美國駐外大使和美國對外政策決策者預測外國語論，來補充和強化傳 統外交」。6 根據美國國務院《國際關係辭典》（1987 年）的定義，公共外交是指
「一國政府發動的計畫，主要透過出版、電影、文化交流、無線廣播和電視等方
2 Oren Stephens, Facts to a Candid World (Stanford: Stanford University Press, 1955), pp.37-38.
3 陳志敏、肖佳靈、趙可金，當代外交學（北京：北京大學出版社，2008 年），頁 268-270。
4 趙可金，「美國公共外交的興起」，復旦學報（社會科學版），第 3 期（2003 年），頁 87。
5 Nicholas J. Cull, “Public Diplomacy’ Before Gullion: The Evolution of a Phrase,” USC Center on Public Diplomacy, April 18, 2006, <https://uscpublicdiplomacy.org/blog/public-diplomacy-gullion-evolution-phrase> (Review Date: May 11, 2017).
6 “U.S. Advisory Commission on Public Diplomacy 1985 Report,” U.S. Department of State Diplomacy in Action, 1985, < https://www.state.gov/documents/organization/272919.pdf > (Review Date: February 23, 2018).
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式告知、影響國外公眾的民意」。7 美國針對公共外交的應用越來越加強，讓美國 價值予以世界認識與理解，將有利於美國打造美好的國家形象。8 1990 年，〈美 國之音〉前執行主任漢斯．塔克（Hans Tuch）認為：「公共外交是美國政府與外 國民眾的溝通過程，美國政府試圖藉由這樣的過程，使得外國民眾理解美國的意 圖和想法、制度和文化，以及美國的目標和現行政策，以減少美國同其他國家的 誤解和衝突產生。」9 公共外交的重點旨在減少國家間的誤解與猜疑，並塑造良 好的國家形象，從根本上來講屬於美國外交政策的總體需求。
2001 年「九一一事件」過後，公共外交進入一個新的高點，這件恐怖攻擊讓 美國不得不重新在一個美國對外關係的老問題中找答案：他們為什麼恨我們？小 布希政府瞬間將公共外交的地位升級到核心戰略高度，比起冷戰期間東西方對抗 時期還要高。美國國務院專門設置負責美國公共外交的副國務卿職位，並投入大 量心力與財力，以試圖改善美國的國家形象，尤其是伊斯蘭教國家人民心中的形 象。10 實際上，「九一一事件」之後不僅讓美國更加重視公共外交，亦讓其他國 家視公共外交為國家對外關係中重要政策一環。由於全球化的來臨、科技日益進 步，拉近了世界各國彼此的距離，各國彼此間的互動更加廣泛、頻繁，因此獲得 其他國家人民的理解與認同，成為現今各國對外政策重要的任務，公共外交已經 成為世界各為重要對外戰略的一部分。
二、 中國對公共外交的認識
比起西方國家，中國對公共外交的認識的時間較為晚，到了改革開放後漸漸 地融入世界才開始針對公共外交開始有了認識與討論，基本上從 1949 年中華人
7 U.S. Department of State, Dictionary of international relations terms (Washington: Department of State Library, 1987), pp. 85.
8 Kenneth L. Adelman, “Speaking of America: Public Diplomacy in Our Time,” Foreign Affairs, Vol.59, No.4, Spring 1981, pp.913-936.
9 Hans N. Tuch, Communicating with the World: U.S. Public Diplomacy Overseas (New York: St.
Martin’s, 1990), pp. 3.
10 Justin Hart, Empire of ideas: The origins of public diplomacy and the transformation of U. S. foreign policy (New York: Oxford University Press, 2013).
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民共和國成立後，「對外宣傳」體制的發展日益蓬勃，對於日後公共外交的快速 發展是不可忽視的重要基礎。本研究將中國的公共外交歷史發展分為四個階段：
第一階段，屬於公共外交的前身，對外宣傳時期（1949 年—1989 年）；第二階段，
公共外交引入期（1989 年—2008 年）；第三階段，公共外交開展期（2008 年—迄 今）。
（一） 對外宣傳時期（1949 年—1989 年）
早在公共外交一詞進入中國前，中國的「對外宣傳」體制就已經是蓬勃發展，
它基本上屬於公共外交的前身，中國透過對外宣傳體制來與社會主義陣營合作對 抗西方資本主義，藉此宣傳社會主義的好，並塑造資本主義邪惡的一面。1949 年，
中華人民共和國正式成立，中國以政府主導的對外宣傳體制也立即發展起來，這 些對外宣傳活動便是公共外交的前身，亦是當時中國最重要的對外表現形式。毛 澤東主政時期，中國對外宣傳的範圍相當狹隘，因受到冷戰和中國共產黨對外宣 傳傳統的影響，將對象限縮於社會主義陣營與部分亞非拉國家，而其對外宣傳凸 顯相當濃厚的意識形態色彩，是一種單方面的灌輸，與外界互動甚少。此時期的 宣傳途徑以「中國外文出版發行事業局」出版的對外宣傳刊物，並建立新華社和 中國新聞社兩個通訊社，針對社會主義國家和亞非拉國家設立分社進行宣傳。設 立「中國國際廣播電臺」與社會主義陣營國家進行交流，並對資本主義這一制度 與西方國家展開批鬥。11 主要向國際宣傳中華人民共和國在社會主義建設路線 上的成就，並聲援世界各地反帝、反殖民主義的鬥爭，支持世界革命。
1978 年改革開放後，改變文革時期「左傾」、「輸出革命」等的意識形態輸 出，為了融入世界，開始以經濟工作為核心，以及放低意識形態的宣傳。對外宣 傳上轉為「宣傳中國」，藉此爭取世界各國對中國改革開放的理解，促進世界各 國人民對中國形象的轉變與支持。宣傳對象也從社會主義陣營國家轉變為所有的
11 吳澤林，「中國公共外發展綜述」，江南社會學院學報，第 3 期（2012 年），頁 32-36。
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外國民眾、海外華僑、外籍華人等。12 因此改革開放後的對外宣傳有較為顯著的 改變，不再是單一意識形態宣傳，而開始增添雙向融通的互動，讓世界開始認識 中國。
（二） 公共外交引入期（1989 年—2008 年）
1989 年天安門事件後，國際開始制裁中國，中國國家形象遭到嚴重受挫，使 得中國的外交面臨嚴峻的局勢。緊接著 90 年代蘇聯解體、東歐共產政權紛紛倒 臺，冷戰正式結束，國際與論焦點從蘇聯、東歐地區轉向至中國，「中國威脅論」
的與論因此誕生，這讓中國對外關係備感壓力。面對中國威脅論，鄧小平採取「冷 靜觀察、穩住陣腳、沉著應付、韜光養晦、善於守拙、決不當頭、有所作為」外 交策略方針應對。在國際宣傳方面，為弭平西方社會的誤解，以及消除中國威脅 論的不良影響，中國開始改變對外宣傳方式，建構出一種複合宣傳戰略，並開始 建構公共外交體系。中國國務院於 1991 年設立「新聞辦公室」，專門對外介紹中 國，以及說明中國的政策。此時，中國開始將公共外交的接受對象轉變為外國人 民身上，以達五個目的：塑造中國良好的國家形象、向外界傳達中國的聲音、反 駁對中國不真實的報道、改善國際環境、對他國的政策施加影響立。13 因此，中 國的公共外交的建構從這個時期才有了萌芽，將以往單一的對外宣傳改為塑造公 共外交體系。
中國公共外交以消弭中國威脅論，塑造良好的國家形象為主要任務，藉以
中國公共外交以消弭中國威脅論，塑造良好的國家形象為主要任務，藉以