第二章 理論與文獻探討
第一節 公共服務動機理論
國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
10
第二章 理論與文獻探討
本研究旨在透過質性研究方法探討公務人員公共服務動機的轉變歷程與影響因 子，為利後續實證研究之進行，因此蒐集現有國內外學者相關著作與研究成果，檢 視、分析並整理公共服務動機發展脈絡與相關理論與文獻，從中萃取出可供本研究 之用者，以作為第三章研究設計之基礎。本章共分成三節，第一節介紹公共服務動 機理論的發展與意涵，第二節與第三節則分別說明可能影響個人 PSM 的組織外、外 部因素。
第一節 公共服務動機理論
壹、 公共服務動機的緣起與意涵
公共服務動機理論起始於新公共管理（New Pubic Management）對公務員採取
「公共選擇理論」（Public choice theory）思維的抗議，公共選擇學派認為人性是理 性自利的，官僚一切行動之目的主要是在增加個人的權利與威望，換句話說，若某 項行動對官僚自身無利可圖（包含有形與無形的），則官僚將不會採取該項行動。然 而政府部門與私部門或其他部門相比，獨特性就在於「公共性」與所捍衛的公共價 值。吳定、張潤書、陳德禹、賴維堯、許立一（2007）指出現代政府要扮演好「5R 角色」，分別是：Responsiveness（回應民眾的需求）、Representation（代表民眾的利 益）、Responsibility（負責完成所應執行的任務）、Reliability（政府言而有信令出能 行）及 Realism（講求實際可行之達成目標），其中 Representation 其實指的就是代 表並實踐公共利益（Public Interest），在政府體系秉持著這樣價值的前提下，理論上 身在體系中的官僚似乎不應也不會以私利做為行動的首要考量。
1982 年 Rainey（1982）以各 4 個公共機構和企業為調查對象，比較公私部門員 工的服務倫理，發現在獎勵誘因上，公部門員工傾向重視內在報酬，其認為是在公 共部門最主要的服務動機，此篇研究被學者視為是 PSM 研究的發跡。其後，Perry
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
11
和 Porter（1982）亦發現公部門員工和私部門員工相比，擁有較強的親社會動機和 利他需求。而 PSM 一詞正式的出現，則始於 Perry 與 Wise 兩位學者，當時美國政 府支出刪減，民眾對政府的信任感日漸下滑，進而嚴重影響對公務員的觀感，他們 主張公務員是重視內在性激勵誘因的，進而影響其工作動機和工作表現，將這樣的 傾向稱為「公共服務動機」，並提出三大假定：一、PSM 越高，越有可能投身公共 組織。二、在公共組織中，PSM 與個人績效正相關。三、公共組織成員普遍 PSM 較高者，可能較少依賴功利（外在）動機來管理個人績效。（Perry & Wise，1990），
希望透過公共服務動機的強調，改善公部門員工的行為，以提升政府運作效率及效 能。
所謂的「動機」，是指因某種內在動力，促使個體產生某種外顯行為活動，並維 持已經產生之活動朝向某一目標進行的內在歷程（Colman，2007），是人們渴望滿 足的一種「心理匱乏或需求」，能對行為產生促發、維持以及引導的作用，生物形式 的動機例如飢餓、口渴，社會性形式的動機例如成就需求、歸屬需求等。Perry 與 Wise（1990：368）定義 PSM 是個人在公共制度與組織中，最主要和獨一無二的一 種動機反應傾向，並以 Knoke 與 Wright-Isak 於 1982 年提出的理性的（rational）、
規範的（norm-based）以及情感的（affective）動機為基礎建構出 PSM 內涵。理性 動機是基於個人效用最大化的行動，個人評估行動的結果是否能夠使自身獲利而決 定是否採取行動，就投身公部門而言，包含參與政策制定的欲望或獲得權力等，是 一種功利導向的動機；規範動機是指努力符合規範而產生的行動，可能是社會或組 織的規範，個人希望實踐某種公共價值、肩負公民責任或是展現對政府的忠誠感，
是一種道德層面規範的動機；而情感動機是指基於對各種社會情境的情緒反應所產 生的行動，例如對社會弱勢所展現的同理心或同情心、無私奉獻的大愛精神等，
Frederickson 與 Hart（1985）主張公務員的核心動機應該是仁慈的愛國主義（patriotism of benevolence），也就是對政治疆域內所有人廣泛的愛，並保護所有人的基本權利，
雖然仁慈的愛國主義是一種道德立場，但也可以理解成情感狀態（Perry & Wise，1990：
369）。根據以上三動機面向，Perry（1996：20）年提出 PSM 的四大構面，分別是：
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
12
政策制定的吸引力（ Attraction to Policy Making，APM ）、對公共利益 的承諾
（Commitment to the Public Interest，CPI）、同情心（Compassion，COM）及自我犧 牲（Self-Sacrifice，SS），後續研究也大體不脫離此架構。
Brewer、Selden 和 Facer（2000）主張表達公共服務的方式因人而有差異，於 是以 Perry 於 1996 年所發展的量表測量，區分為四類 PSM：樂善好施者（samaritans）、 社群主義者（communitarians）、愛國者（patriots）、人道主義者（humanitarians）：
一、樂善好施者：基於同情心幫助他人，但仍會將他人利益與自身利益共同考 量。
二、社群主義者：認為沒有幫助弱勢的義務，為公眾服務主要是因為受公民義 務和公共服務理念影響。
三、愛國者：願意為社會的利益冒險重大的生命財產等損失。
四、人道主義者：與樂善好施者相似，同情社會弱勢，但其強烈的正義感使他 們對自身利益不太在乎。
然而，正如同 Rainey（1982：298-299）所言，公共服務動機是一個包羅萬象或 多面的概念，其中可能連結或包含別的概念，且其具有廣泛（generally）、多種形式
（take variety of forms and foci）和動態（dynamic）的特徵，這點從之後許多學者提 出各自對於 PSM 定義的見解中可得到印證，上述分類僅供參考，但可幫助我們瞭解 PSM 的意涵。
Rainey 和 Steinbauer（1999）認為公共服務動機是服務於群眾、州、國家或整 體人類社會的利益的利他性動機；Taylor（2007）認為「PSM 是一種混合的動機，
驅使個人參與一種有利於社會的行為」，更界定為公共利益服務的一組動機、價值與 態度；Wright 和 Pandey（2008）將 PSM 當作與工作相關的價值或獎勵偏好，例如 員工傾向渴望幫助他人、幫助社會或參與有意義的公共服務； Vandenabeele（2007）
則將 PSM 界定為「信念、價值、態度」，是超越自身利益和組織利益，涉及到政治 實體的利益，並且激勵個人在特定情境中採取相應的適當行為；Wright 與 Pandey
（2008）認為是與工作有關的價值；Perry、Hondeghem 和 Wise（2010）認為是源
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
13
自於公部門的價值和心理傾向所激發的利他主義或親社會動機。綜上所述，許多學 者均將 PSM 性質界定為「動機、信念、價值、態度」，其定義並可區分成三大類，
分別是利他動機、工作有關的偏好及親社會動機（Bozeman & Su，2015：701）。我 國學者黃靖麟（2015：135）則認為「PSM 是建構在民主憲政下，公務員基於『仁 慈的愛國主義』，以無私無愛的利他動機服務人民；另基於組織任務與環境的不同，
自然會產生不同於其他組織的信任、互利、認同的態度與集體行動。」；孫同文、許 耿銘（2014：37）亦主張是「一種個人基於其對公共事務的關心，在分內工作或職 務之外，超越自我和組織利益，以增進國家及社會利益為原則，將其自願對公共事 務提供更多心力的利他信念，具體表現於外的動機及力量。」此二定義強調利他精 神。
關於 PSM 的利他精神，在此概略說明一下組織公民行為（Organizational Citizenship Behavior，簡稱 OCB），其與 PSM 在內涵上有淵源之處。組織公民行為 最早發跡於私部門組織，指的是組織成員做出超過職責範圍以外的行為，是一種非 正式的奉獻，個人在展現這種行為時，並不考慮處法或獎勵誘因的因素，且當多數 成員擁有組織公民行為，一般相信組織氣氛將和樂融洽，且對組織將產生有利的影 響（Organ, 1988、1990）。經學者歸納組織公民行為之概念有四個特性 ：第一，它 是以外顯的方式呈現的一種行為；第二，它是一種角色外行為；第三，它是組織中 正面的利社會行為。第四、它不受組織獎懲制度規範（許道然，2002）。另外，Organ
（1988）指出組織公民行為包括利他行為（altruism）、盡職行為（conscientiousness）、
運動家精神（sportsmanship）、謙恭有禮（courtesy）和公民道德（civic virtue）等五 構面，並據此發展出測量之量表。PSM 同樣被剖析出了構面而發展出量表，且 PSM 可謂承襲了部分的 OCB 意涵，從何說起？兩者最大相似之處在於他們皆強調不為 一己之私的利他精神，且如組織中成員具有越高的 OCB 精神與 PSM，均能對組織 產生正面的影響，最大差別在於 PSM 強調對社會大眾、公共利益的自我犧牲奉獻，
OCB 的對象則為組織內成員，同樣亦是新公共服務所強調的公民資格與行為，只是 實踐對象不同。
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
14
從 PSM 一詞出現至今近三十年的發展進程中，PSM 的定義早已超過最初的「一 種個人傾向」，後來的學者加諸於價值、信念等概念事實上已與「動機」意涵背離，
且部分學者認為 PSM 是一種利他動機的主張，惟若如此，則 PSM 當中的理性動機，
也就是政府決策對個人的吸引力又該如何解釋？Bozeman 和 Su（2015：704）對 1990 年到 2012 年 PSM 的 23 種定義進行評估，發現信念、價值、態度等概念邊界模糊不 清，並認為他們是完全不同的概念，而陳重安和許成委（2016：74-75）分析動機、
價值、態度、信念等名詞之意義，發現是有明顯差異的，例如，討論動機必先討論 行為，因為它是「行動的原因」，但是信念、價值、態度沒有行為即可存在，且人們 常常做出與信念、價值、態度不一致的行為，和動機概念十分不同，因此 PSM 的內 涵至今尚未達到明確共識。
參考各家學者的定義與觀點，本研究認為公共服務動機是一種超越個人利益的 追求，以增進社會或國家整體利益為目標，渴望從事公共服務行為並表現於外在行 為的親社會動機或傾向，且為免混淆，不使用信念、價值、態度的概念來界定其意 涵。
貳、 公共服務動機的測量
Perry（2014）指出 PSM 相關研究的三波浪潮：
一、1982 年到 2000 年左右：PSM 的定義與測量。此階段學者們以個人主張不 斷修正或延展 PSM 的內涵，並試圖建構可信的測量標準。
一、1982 年到 2000 年左右：PSM 的定義與測量。此階段學者們以個人主張不 斷修正或延展 PSM 的內涵，並試圖建構可信的測量標準。