組織外部環境因素與公共服務動機之關係

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述一位父親礙於公務員的依法行事與推諉卸責，竟無法替親生女兒報戶口，使其接 受教育，求助無門的情況下欲攜女兒跳橋自盡，並被報章媒體大肆報導，突顯出公 務員在層級節制與永業保障下的積極自主性喪失以及作業程序要求下的不近人情，

理論上應是公眾服務者，實際上卻成為與民意脫節的衙們官員，最初被設計用以增 進組織效率的制度，卻諷刺地成為組織效率低落的兇手。

中國學者羅捷（2015）以其中國文化背景分析，認為公共部門擁有以人為本、

積極實施軟性管理與營造核心價值等基本特徵，未來則有三大發展趨勢，分別為：

由單向管理轉變為多面向管理、由封閉式環境轉變為開放式環境、由「個人管理」

轉變為制度性管理。除此之外，他還同時指出當前公共部門存在的問題：

一、不符合組織目標：過於重視集體目標，忽略成員個人發展，且在制定組織目標 時沒有經過多數成員的認可，導致組織內部缺乏積極進取的精神，公務員總抱 有「多一事不如少一事」的態度。

二、組織文化制度與機制建置不完善：組織內部權力過於集中於上層人員，人治色 彩濃厚，尚未形成培養成員積極態度的文化，組織文化不被重視，被視為可有 可無。

三、組織文化活動載體不足：組織文化的形成需要透過活動來發展，但長期以來公 部門卻甚少發展與組織文化有關的活動，多數為與業務相關之培訓，極少從人 員思想及素質層面著手。

第三節 組織外部環境因素與公共服務動機之 關係

除了組織內部環境因素會影響個人的公共服務動機外，本研究認為組織外部環 境因素也是不可忽視的部分，任一組織都不可能獨立於社會環境而存活，公務人員 又具有向民眾提供公共服務的特殊性質，與社會大眾密切相關，另外近年來社會上 亦有許多公務人員相關權益制度議題之討論，其極有可能直接影響現職公務人員或

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打算報考公職者之公共服務動機。因此，本研究認為瞭解社會大眾對於公務人員的 社會信任與心中存有的形象，以及公務人員權益制度的改變究竟對公務人員產生何 種影響？以及影響過程為何？其中權益制度將以爭議性最大、最受各方關注、最具 代表性的年金制度改革進行觀察，爰探討相關文獻如下。

壹、 公務人員的社會信任

近年來，「信任」（Trust）成為學術研究熱度極高的主題，例如心理學以及社會 學，尤有甚者，在討論政府治理危機時，民眾對政府的信任程度也被視為是影響政 府治理成效的關鍵因素之一。所謂的「信任」，它是一個涉及認知、情感與行為等面 向的複雜性概念，個體相信他人會做出有利於自己的事、關懷自己的需求，不會因 此受傷害，且基於預期的心態，隱藏著風險與不確定性（Lewis & Weigert，1985；

林芳如，2010：15）。當一個社會的信任程度越高，其交易成本就會越低，因此信任 被視為是一種公共的社會資本與個人無形的資產，所以信任被認為具有增強組織間 人際關係的合作、促進政府治理效能，並凝聚改革與適應變遷的功能等。

Simmel（1950）曾指出：「信任是社會中最重要的凝聚力量之一。」，然而許多 人認為現代社會失序問題主要來自於人類相處間信任感的崩壞， 而且 Giddens（1990）

認為現代複雜的社會，訊息產量非常大，人們間的熟悉感也同時減少，而這是過去 傳統社會信任的基礎，現代社會中我們不能再只是透過人際間相處建立信任，更多 時候我們必須要信任的是非人的「系統」，也就是非個人層次的社會結構，被稱為「制 度信任」（System Trust）或「公共信任」（Public Trust）（張苙雲，1997、1998），面 對當代社會的社會秩序議題，不只需要關照認識人間的往來， 更需要有效地處理陌 生人之間的往來，包含了重複往來互動，以及更重要的非重複性往來（張苙雲，2000：

182），而社會信任（Social Trust）則包含了上述的人際信任與制度信任，其概念與 信任相較又更為抽象，雖然目學界對於社會信任的定義並不完全一樣，但仍有共同 的內涵，指的是對社會中「其他人」整體的信任，是將信任對象延伸到極致的展現

（王中天，2010），具相當程度的主觀意識，主要藉由個人或他人過去經驗以及媒體

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績效構面 不信任的面向 舉例

 政黨營私

 政治醜聞

 缺乏倫理標準

資料來源：林芳如（2010）。

雖然公務人員職業具有的優厚保障制度與高起薪普遍被認為是報考國家考試者 的最大考量主因，但並不代表這些人實際進入公部門服務後，不會同時具備服務民 眾的動機與熱忱，且過去研究證實主管與部屬間信任品質往往影響了整體組織效能，

如果主管與間互信，主管將投入更多資源與支持行為來幫助部屬，部屬也會克盡職 責來完成任務，且部屬也將改善工作滿意度組織公民行為（Dirks & Ferrin，2001、

2002；Brower, Schoorman & Tan，2000），組織中的信任關係尚且會對員工工作品質 與動機產生此等效果，組織外的社會信任難謂不會對公務人員的工作動機，即公共 服務動機產生影響，尤其在現今公務人員的社會信任似乎不高的情況下，所作所為 均被放大檢視，如果任何一個承辦人嘔心瀝血的政策產出都被先以不看好的社會氛 圍所壟罩，其 PSM 該如何有被激勵提升的空間？因此，雖然過去沒有實證研究證明 社會信任與 PSM 之關係，本研究仍推測社會信任是影響公務人員 PSM 轉變之重要 因素之一。

貳、 公務人員形象

欲討論公務人員的形象，首先必須先來說明形象（image）的意涵，張春興（2011：

219）認為形象是對人、團體或政府機構的一種帶有價值性的判斷或觀感，是一種用 來形容人類特徵的詞彙，由於真實環境太複雜、變化太快，人類無法用直接經驗所 得的知識來應付，所以形象具有簡化、概括與情感性的特質，是一種「人格特徵屬 性的概判」和「印象概念」（梁世武，1994）；Merrill（1962）則提出形象是印象

（impression）、主題（themes）、意見（opinion）與態度（attitude﹚的綜合體，可以 做為描述一國政治、人民特性或個人特徵的途徑；Boulding（1969）則認為形象是指 人對於外在的一切事物皆有某種程度的認識，是人們對外在事物的主觀意識，也是

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他們所信以為真的事實，但形象與真實世界的差異就在於，形象包含了個人價值系 統的介入，所以對於同一事物會有不同的認知差異。

與形象意義相近者，為刻板印象（stereotype），指對人或事所持有的觀念或態 度中，不以親身經驗及事實資料為根據，單憑一些人云亦云的間接資料或自身偏見 所做的武斷的評斷，是一種因個人認知偏向或認知不完整而影響態度與行為的心理 現象（張春興，2009：427；2011：423），如以人種來舉例，一般認為美國人勇於表 現自我、日本人保守嚴謹，而社會中亦時常見到對職業的刻板印象，例如政治人物 言論總是誇大不實、演藝人員交友狀況與生活環境都很複雜等。然而刻板印象普遍 存在於人與人之間，如果知道一個人屬於某一團體，則會將該團體的特徵加諸於這 個人身上，所以如果常用刻板印象來評斷他人，常會犯了過度概括（overgeneralizing）

的毛病（李美枝，2002：96）。

而形象或刻板印象是怎麼塑造出來的？形象不但是經由後天塑造的，更是一個 長期的過程，而和「訊息」內容密切相關，且 Boulding（1969）指出形象並非一成 不變，而是會受訊息及形象之間持續不斷相互傳遞的過程影響。在這日漸多元化與 複雜化的時代，人們的感知不再只是建立在親身經驗，所以社群媒體所扮演的角色 顯得更加舉足輕重，它們提供我們更快速方便的資訊取得管道，例如電視、廣播以 及網路。然而，人民雖然有「知」的權利，但所接收到的資訊或知識就是正確的嗎？

現在社會的訊息量十分龐大，電視台不計其數，為了抓住閱聽人的注意力停留在特 定訊息上，同時也礙於預算限制與媒體自身黨派或政治立場，只能夠選擇較重要或 有新聞點的事件加強陳述，以至於閱聽人無法獲得完整客觀的事實，媒體所傳遞的 資訊幾乎皆是片面且偏頗的，端就不同媒體針對同一事件報導內容上的差異即可見 一斑。

有關公務人員的形象，TVBS 民調中心（2010）曾隨機以電話抽樣 1,068 位 20 歲以上台灣民眾，只有 3.8%的人認為公務員職業最令人尊敬，但卻有高達 56%的人 希望自己的孩子從事公職，該民調推測公務人員福利好、保障好是造成此現象之最 大原因，並有超過 50%的民眾認為公務人員效率差。另外，如以「公務員」等關鍵

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字搜尋近年來網路新聞結果：2015 年 10 月 20 日 TVBS 新聞「你累了嗎？國稅局公 務員上班座位打瞌睡」內容提及一名國稅局員工因家中問題精神不濟於上班時打瞌 睡被洽公民眾檢舉；2016 年 8 月 16 日自由時報新聞「公務員鐵飯碗？澎縣府裁罰 上班看韓劇人員」同樣是遭民眾檢舉上班時間從事非公務行為之案例；2017 年 9 月 19 日中時電子報新聞「好羨慕！這公務員 3 年上 7 天班，領國庫 36 萬」，內容為一 名女社工師請育嬰假、侍親假、安胎假與特休假，3 年總計只上 7 天班，仍可依規 頂請領薪資、年終、國旅卡等補助，突顯公務人員保障優厚的情形。這些類似的新 聞不勝枚舉，筆者考上公職後，與親戚聚會時每當談起工作情形，如果表明近期時 常加班，親戚幾乎皆一副不可置信的表情，似乎總認為公務員上班聊天泡茶才是常

字搜尋近年來網路新聞結果：2015 年 10 月 20 日 TVBS 新聞「你累了嗎？國稅局公 務員上班座位打瞌睡」內容提及一名國稅局員工因家中問題精神不濟於上班時打瞌 睡被洽公民眾檢舉；2016 年 8 月 16 日自由時報新聞「公務員鐵飯碗？澎縣府裁罰 上班看韓劇人員」同樣是遭民眾檢舉上班時間從事非公務行為之案例；2017 年 9 月 19 日中時電子報新聞「好羨慕！這公務員 3 年上 7 天班，領國庫 36 萬」，內容為一 名女社工師請育嬰假、侍親假、安胎假與特休假，3 年總計只上 7 天班，仍可依規 頂請領薪資、年終、國旅卡等補助，突顯公務人員保障優厚的情形。這些類似的新 聞不勝枚舉，筆者考上公職後，與親戚聚會時每當談起工作情形，如果表明近期時 常加班，親戚幾乎皆一副不可置信的表情，似乎總認為公務員上班聊天泡茶才是常