我國公務人員公共服務動機之研究：影響因素與其變化 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學. 社會科學學院. 行政管理碩士學程第 17 屆碩士論文. 政治大. 立我國公務人員公共服務動機之研究：影響因素與其變化. ‧ 國. 學. A Study on Public Service Motivation of Civil. ‧. Service in Taiwan: Influencing Factors and Changes. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 指導教授研究生. i n U. v. 蕭武桐博士王品惟撰. 中華民國一百零七年三月. 1.

(2) 謝辭呼！終於可以寫謝辭啦！當初決定再重回政大讀書，一是懷念學生時代不斷汲取新知的感覺，二則是好喜歡政大校園，想再抓住一點青春的尾巴，在畢業 3 年後再次踏入校園，大口吸入政大的空氣，心中是滿滿的回憶和興奮。常常下班後趕到學校，一邊吃著晚餐一邊上課，擔心對老師們不敬也不敢吃得太猖狂，2 年上課的時間過得很快，雖然知道論文是其中最耗費心神的一關，卻也沒想到它真的佔據了我生活中的大部分時間（笑），犧牲了許多，不過為了人生中這一本唯一的個人著作，如今想來內心就只有滿滿的感謝。. 政治大. 首先當然要感謝我的指導教授蕭武桐老師，謝謝老師對我的包容、關心與諄諄教. 立. 誨，過程中有時抓不到老師的要求，但一次次的摸索與更加努力都使我論文的能量更. ‧ 國. 學. 加提升，還有口試委員蕭乃沂老師和陳衍宏老師對我論文的指導和啟發，對我而言都是非常非常寶貴的建議，受用無窮。. ‧. 再來，在行管碩認識了許多同學們，謝謝羽軒、婷婷、巧郁在上課期間的陪伴和. y. Nat. sit. 寫論文時的經驗和細節分享；謝謝蕭武桐老師的得意門生豐禎學長，接受我大小疑問. n. al. er. io. 的叨擾；謝謝崇文兩次口試讓我使喚，沒有任何一點疏漏、使命必達地細心準備茶點，. i n U. v. 以及寫作過程中的各種體諒。除此之外還有一群功臣，謝謝我的同事兼好友奕璇，以. Ch. engchi. 個人經驗在論文的各種層面上提供建議，並同時擔任容易焦躁的我的心靈導師；謝謝我的朋友和同事們非常有義氣地協助找尋受訪者，還有，願意接受訪談的所有受訪者們，因為有你們，論文才能順利完成啊！最後，因為上課與寫論文期間內的繁忙與心理壓力，犧牲了好多陪伴家人的時間，也容易敏感易怒，謝謝家人們所有的包容與體諒，是我背後安穩、默默支持的力量，我愛你們！. 2.

(3) 摘要公共服務動機理論在 1990 年被提出後，迅速成為了公共行政研究的熱點，不同於新公共管理主張公務人員是理性自利，若無利可圖將不會採取行動的觀點，政府的「公共性」特徵，合理化了公共服務動機理論主張公務人員應重視內在性的激勵誘因，包含公共服務對他們的吸引力、對公共價值有所承諾、具有同情心或願意為公共利益自我犧牲等，隨之陸續發展出各家論點以及不同的動機測量方式。在相關研究中，使用多構面的量表測量最具規模，然而公共服務動機相關研究已有二十餘年，實有必要獨立進行質性研究以獲得更紮實、深入的瞭解，因此，在. 政治大及地方行政機關 10 位業務單位公務人員作為研究對象，除了瞭解我國公務人員的公立. 無前例可循之下，本研究在現有量表基礎上，自行設計訪談大綱，並選擇我國中央. ‧ 國. 學. 共服務動機程度外，更重要的是，探討成為公務人員後，影響個人公共服務動機的組織內、外部因素及動機變化情形。. ‧. 研究結果發現，我國公務人員展現較多「同情心」與「自我犧牲」特質，「公共. sit. y. Nat. 服務的吸引力」與「公共價值的承諾」則相對較難察覺，且隨著年資增加，其公共. io. er. 服務動機逐漸遞減者居多，在影響因素上，機關首長與主管的領導方式、業務內容、. al. v i n Ch 都在不同階段、以不同方式不同程度地影響其公共服務動機。本研究據此分別提出 engchi U n. 考績獎懲制度、組織文化，以及公務人員社會信任與形象、年金改革的過程與爭議. 短期、中長期的實務建議如下，以提升我國公務人員公共服務動機：短期可分為營造良好的組織文化、建構友善公務環境、使公務人員感知自身業務的「價值」三大建議，並分別可從加強各層級主管的教育訓練、落實工時與休假制度、依政府財政狀況適時給予物質性誘因、以尊重與關懷方式鼓勵業務輪調、按實際需求辦理教育訓練等層面著手；長期則提出合理調整俸給結構、建立公平合理的獎優汰劣機制，以及對公務人員的尊重應先由政府自身做起等建議，期能提供作為一政策性參考。. 關鍵詞：公務人員、公共服務動機、影響因素、動機變化趨勢 i.

(4) Abstract Since 1990 when Public Service Motivation (PSM) was brought out, it quickly became a hot study among the study of Public Administration. Unlike New Public Management (NPM), where it claims that public servants to be rational and self-interest based, and that no action would be taken if a situation being unprofitable, the “Publicness” of a government rationalizes the PSM theory where it claims that public servants should value internal incentive, including the attraction of public service, the commitment to public. 政治大 and motivation measurement 立methods are developed accordingly.. value and compassion or self-sacrifice for public interest, from which different theories. ‧ 國. 學. Among relevant researches the scale measurement using multidimensional construct are of largest scale. However it has more than twenty year history since the study of PSM. ‧. and is necessary to conduct qualitative study for more solid and deeper understanding.. sit. y. Nat. Therefore, under unprecedented circumstance, with existing scale basis and self designed. n. al. er. io. interview outline, the study chooses public servants from 10 Taiwan central and local. v. government authorities as subjects for the purpose of the PSM level of our public. Ch. engchi. i n U. servants, and more important, the internal and external organizational factors and motivation changes that affect individual public service motivation after becoming a public servant. According to the research, Taiwanese public servants show more qualities of “empathy” and “self-sacrifice”, less “the appeal of public service” and “the commitment of public value”, and the longer one serves as a public servant, the more the decrease of public service motivation. On the affecting factors, the leading methods of authority chiefs and directors, public affairs genres, audit, awards and punishment, organizational culture, the process and dispute of annuity reform have all affected the public service motivation at ii.

(5) different stages with different ways, and on different levels. To offer as a policy reference, the study makes shot-term, mid-term and long-term practical suggestions accordingly so as to enhance PSM of Taiwanese public servants: 3 short-term suggestions are, a positive organizational culture, friendly public affairs service environment, allowing the public servants to feel the “value” of their own service. To start with, enhance trainings for supervisors of different levels, the implementation of working hours and off-day system, proper material incentives based on government financial status,encouraging internal job rotations in a caring and respectful manner, arranging trainings according to actual needs;. 治政大 itself to pay respect to the reasonable award and elimination system, and the government 立. for long-term suggestions, reasonable adjustment of payment structure, fair and. public servants.. ‧ 國. 學. n. al. er. io. sit. y. Nat. change trend. ‧. Keywords: public servant, Public Service Motivation, influencing factors, motivation. Ch. engchi. iii. i n U. v.

(6) 目次表次 ....................................................................................................................... v 圖次 ...................................................................................................................... vi 第一章. 緒論 ...................................................................................................... 1. 第一節研究背景與動機 .............................................................................. 1 第二節研究目的與問題 .............................................................................. 4 第三節研究方法與流程 .............................................................................. 5 第四節研究範圍與限制 .............................................................................. 7 第二章. 政治大. 理論與文獻探討................................................................................ 10. 立. 第一節公共服務動機理論 ........................................................................ 10. ‧ 國. 學. 第二節組織內部環境因素與公共服務動機之關係 ................................ 25. 第三章. ‧. 第三節組織外部環境因素與公共服務動機之關係 ................................ 33 研究設計與實施................................................................................ 41. y. Nat. io. sit. 第一節研究架構 ........................................................................................ 41. er. 第二節訪談設計 ........................................................................................ 42. al. n. v i n 訪談實施 ........................................................................................ 47 Ch engchi U. 第三節. 第四節資料分析與檢核 ............................................................................ 49 第四章. 深度訪談結果分析............................................................................ 53. 第一節受訪者公共服務動機程度分析 .................................................... 53 第二節組織內部因素分析 ........................................................................ 60 第三節組織外部因素分析 ........................................................................ 71 第四節受訪者公共服務動機曲線比較 .................................................... 79 第五節受訪者對提升公共服務動機相關人事管理措施之建議歸納.... 86 第五章. 結論 .................................................................................................... 90 iii.

(7) 第一節研究發現 ........................................................................................ 90 第二節實務建議 ........................................................................................ 96 第三節後續研究建議 .............................................................................. 101 參考文獻 ........................................................................................................... 103. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. iv. i n U. v.

(8) 表次表 2-1. Perry（1996）公共服務動機量表………………………………15. 表 2-2. Kim 等人（2013）公共服務動機量表…………………………17. 表 2-3 不信任政府的理由類型…………………………………………35 表 3-1 訪談對象一覽表…………………………………………………45 表 3-2 訪談大綱訪談大綱與設計目的…………………………………46. 政治大. 表 4-1 受訪者受組織外部因素影響整理表……………………………77. 立. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. v. i n U. v.

(9) 圖次圖 1-1 本研究流程圖…………………………………………………….7 圖 2-1 我國公共服動機研究數量………………………………………22 圖 2-2 組織文化的競值途徑類型………………………………………31 圖 2-3 修法前後新舊制退休給與項目…………………………………39 圖 3-1 本研究架構圖……………………………………………………42 圖 4-1 受訪者公共服務動機曲線比較圖圖……………………………79. 政治大. 圖 4-2 年資 5 年以下受訪者公共服務動機曲線比較圖………………80. 立. 圖 4-3 年資 5-10 年受訪者公共服務動機曲線比較圖………………...81. ‧ 國. 學. 圖 4-4 年資 10-15 年受訪者公共服務動機曲線比較圖……………….82. ‧. 圖 4-5 年資 15 年以上受訪者公共服務動機曲線比較圖……………..83. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. vi. i n U. v.

(10) 第一章緒論本章共分成四節，第一節說明研究背景與進行本研究的動機，第二節提出研究欲達成之目的與探討之問題，第三節敘述將使用的研究方法與進行流程，最後第四節則敘明研究範圍及限制。. 第一節研究背景與動機二十一世紀社會經濟環境的快速變遷與複雜化，公民社會（civil society）的蓬. 政治大作為達到目的之管道，又加上社會價值與利益多元化，使得社會大眾對於政府的效立. 勃發展，為了社會上特定需要或公共利益，人民逐漸學習到自願性的成立社群組織. ‧ 國. 學. 能、彈性與回應力要求日漸增長。與此同時，公務員面臨來自民眾對於其工作績效與服務熱忱的質疑，過去官府衙門的形象已不復見，民眾普遍對於政府工作者的工. ‧. 作態度與行為，傾向放大檢視1，認為公務員皆是領人民納稅錢辦事，更應對得起這. sit. y. Nat. 份薪水，炒得沸沸揚揚的年金改革議題甚至挑起不同職業別間的對立，社會普遍對. io. al. er. 於公務員觀感不佳，認為公務員捧著鐵飯碗，擁有較高的起薪與優厚的退休給與，. v i n Ch 筆者服務於地方政府，平日與同事相處的過程中，雖接觸不少初入公職者抱有 engchi U n. 理應為民眾提供完整良好的服務內容與品質，但實際上卻感受不到政府服務效能。. 著為國家貢獻一己之力，期待自己這顆小螺絲釘有天能夠有能力改革現行不夠完善的制度，但地方政府相較於中央政府，專案性質業務較少，且因單項業務規模相對也較小，一個人處理種類繁多，筆者發現各單位同仁處理細瑣雜事所花費的時間不少，諸如請款核銷流程、公文傳遞往來或因分工導致業務資訊聯繫上之耗時等等，另外身為基層承辦人，能表達自我意志、發揮影響力的機會是少的，公文在層層陳核、批示的過程中，往往以長官的意見為意見，自己僅是實踐決策者意志之工具罷 1. 2016 年 7 月 18 日自由時報新聞：「抓到啦！公務員上班摸魚辦公電腦打電動」，南投縣政府某單位主管使用公務電腦玩線上遊戲遭舉發，多數網友表示無法接受。另 2016 年 10 月 31 日中時電子報新聞標題：「公務員太準時下班被投訴！網友：加班費你付嗎」等相關新聞在在反映出公務員行為被放大檢視的現象。 1.

(11) 了，而此種情形無論在中央或地方政府均存在，更別說過多的文書作業、僵化的層級節制與保守的組織文化，似乎都是一項項消磨公務員服務熱忱的利器。公共服務動機（Public Service Motivation, 簡稱 PSM）一詞由 Perry 和 Wise 於 1990 年正式提出，指的是一種個人的特性，擁有此特性的人傾向選擇進入政府服務，且認為公部門相較於私部門員工，更重視內在性的激勵誘因，例如工作成就感、滿足感與自我成長等，並進而影響其工作動機和工作表現（Perry & Wise, 1990），公務員是為公眾服務者，外在報酬並不比其他職業者為多，因此吸引他們投身公職的原因合理推論與為公眾服務有關。公共服務動機一詞出現迄今，相關研究仍然是公共. 治政大，追求市場導向，削相柴契爾為代表的新公共管理學派（New Public Management）立. 行政理論與實務上關注之研究議題，原因為何？1980 年代以美國總統雷根與英國首. 減政府規模，並以公共選擇理論為核心基礎，認為人人皆理性自利，所以亦認為官. ‧ 國. 學. 僚的行動誘因主要在於增加個人聲望或其他個人目的。之後，Denhardt 夫婦於 2000. ‧. 年提倡新公共服務（New Public Service），反對新公共管理理論對人性的假定，以民主理論為根基，主張政府為公眾服務者，對社會有所貢獻是公務員的激勵誘因，其. y. Nat. er. io. sit. 核心概念包含：一、服務公民而非顧客；二、公共利益的追尋；三、重視公民資格更勝於企業精神；四、策略思維，民主行動；五、理解「課責」並不容易；六、服. al. n. v i n 務而非領航；七、重視人民而非生產力等七項（Denhardt & Denhardt，2000）。新公 Ch engchi U 共服務認為官僚不應追求自利動機，欲實踐公共服務，應從培養公務人員的公共服務動機著手，換句話說，公共服務動機是實踐新公共服務的要角，例如陳衍宏（2011： 34-35）即認為 PSM 將成為行政人員與人民間重要的橋梁。在民權意識高漲的現今，公共服務動機合理地成為學界與實務界有興趣研究的焦點。在前述背景下，筆者好奇，人民感受不到政府效能究竟是因要求太嚴苛，還是公務人員自身公共服務動機不足，以致影響服務品質與效能？如果是因個人 PSM 低落所致，那究竟是在哪個環節出了問題？公部門一板一眼的組織制度與文化是否磨損了當初步入公門的初衷？另外，假若公務人員盡忠職守、一心只以追求公共利益為己任，然而現今社會對於公務人員的印象仍有不少認為是上下班準時、下午泡茶 2.

(12) 聊天、效率緩慢等，並時被譏諷為米蟲，那麼當付出得不到正向的肯定與回饋，對個人 PSM 是否會產生抑制的效果？此乃本研究動機之一。當然，如果能篩選出具有高度公共服務動機者作為政府一員是最好，然而現行國家文官考試制度為達到公正、公平取才之目的，多以專業科目筆試為主，部分特種考試另輔以口試或體能測驗，而礙於技術限制，未能加入心理測驗等機制從考生中篩選出具有較高 PSM 心理特質者，或甚至可能限制擁有較高 PSM 者進入政府服務，且社會對於政府官僚的刻板印象強烈（多數是負面印象），具有高度公共服務動，相機者是否會因為社會觀感層面因素放棄進入公部門服務的選擇（張其祿，2015）. 治政大 PSM 者傾向進入政府服務（Bright，2007；Perry & Wise，1990；Vandenabeele，2008），立. 關問題我國目前尚未具有相當數量的研究證明，雖然許多西方學者主張，具較高. 林玉雯（2015）在其博士論文以中部區域大學公共行政及企管碩士在職專班學生為. ‧ 國. 學. 研究對象之研究亦證明此論點，公部門員工 PSM 程度高於私部門，且 PSM 高者比. ‧. 較傾向選擇進入公部門工作。然而在實際操作上，現行機制無法篩選出具有較高 PSM 者進入政府服務，雖然選擇具有較高 PSM 的員工雖有其重要性，但筆者認為. y. Nat. er. io. sit. 更重要也更具實用性的部分，在於政府組織針對可能抑制 PSM 的原因，透過組織文化的營造、流程的再造或其他人事管理措施改善等方式維持甚至提升組織內員工之. al. n. v i n 公共服務動機，這或許是研究可著力的點，此乃本研究動機之二。 Ch engchi U 綜上所述，探討個人在進入組織後，其 PSM 受組織內外部環境影響的過程與關鍵因素成為本研究最核心之重點。關於 PSM 影響因子的研究，國內外為數不少，如. 年齡、性別、教育程度、婚姻狀況、家庭社會化與宗教社會化等（Bright，2005； Camilleri，2007；Moynihan & Pandey，2007；Naff & Crum，1999；Perry，1997；吳宗憲，2012；林玉雯，2015；潘瑛如、李隆盛，2015），亦有調查組織與工作相關因素者，例如年資、官職等、組織結構、組織文化、工作績效、工作滿意度（Brewer & Selden，1998；Camilleri，2007；Houston, 2000； Naff & Crum，1999；Taylor， 2008；Vandenabeele，2009；吳紹宏，2010；林玉雯，2015；戴連勝，2009），惟幾乎皆使用量化分析方式，僅能得知變項間有無相關性或因果關係，無法探知變項間 3.

(13) 究竟是如何影響及個案的心理與行為轉變過程等等。以筆者初步檢閱現有文獻發現， Moynihan 和 Pandey（2007）認為個人在進入組織前，其 PSM 主要受到社會歷史背景影響，而在進入組織後，主要與組織環境相關，其二人之研究結果進一步得證個人社會歷史背景和組織環境對 PSM 的顯著影響。只不過，Moynihan 和 Pandey 的組織環境是指內部環境，例如繁文縟節、組織改革等內部制度，本研究認為任一組織皆不可獨活於社會環境之外，更何況是政府組織，因此組織環境不應限於組織內部，、社會信應包含內部與外部環境，例如與公務人員權益相關的立法制度（年金改革）任與公務人員在一般人心中的印象等，而 PSM 與外部環境的的相關研究迄今非常缺. 政治大. 乏，不僅尚無質性研究，量化研究也十分稀少，因此實有必要進行更進一步的研究. 立. 第二節研究目的與問題. ‧ 國. 學. 壹、研究目的. ‧. 過去 PSM 研究集中於歸納前因與後果，瞭解個人背景對形成個人 PSM 的影響. y. Nat. sit. 佔了很大一部份，另有一部分集中於瞭解 PSM 與其他變項間的關聯，本研究希望透. n. al. er. io. 過深度訪談法，分析公務人員進入公部門後，組織內外部環境中的因素是如何影響. i n U. v. 其 PSM 以及個人在組織中的心路歷程，這是過去的量化研究所無法觸及的，也不再. Ch. engchi. 僅限於過去研究著重的組織內部環境，期望勾勒出我國公務人員公共服務動機的形貌，並進而提出增強公務人員 PSM 的具體可行建議，有助於提升民眾滿意度與政策施政品質。因此，本研究之研究目的如下：一、探討我國公務人員公共服務動機的心理及行為轉變歷程與影響因素。二、提出強化公務人員公共服務動機之建議。. 貳、研究問題根據前述的研究目的，擬定研究問題如下：一、我國公務人員的公共服務動機程度及變化趨勢如何？ 4.

(14) 二、組織內部環境（組織文化）對公務人員公共服務動機產生何種影響？其影響過程為何？三、組織外部環境（民眾之社會信任、印象與年金制度改革等）對公務人員公共服務動機產生何種影響？其影響過程為？四、公部門該如何設計人事管理措施或誘因提供方式，以提升公務人員的公共服務動機？. 第三節研究方法與流程壹、研究方法. 立. 政治大. 在釐清研究目的與問題之後，即進入研究方法的選擇。研究方法指的是針對研. ‧ 國. 學. 究範圍與目的，資料蒐集與分析的技術與程序，由於不同的研究方法將進而影響研究結果內容的差異，因此在選擇上不可不慎。本研究使用文獻分析法與深度訪談法. ‧. 作為主要的研究方法，以下茲就三種研究方法說明如下，另關於研究細部設計與相. 文獻分析法（literature analysis）. al. er. io. 一、. sit. y. Nat. 關架構將待第四章再予以說明。. n. v i n 文獻分析法是最常被使用的研究方法之一，指將既有的二手資料歸納整理分析， Ch engchi U. 此方法有四項分析步驟：閱覽與整理（Reading and Organizing）、描述（Description）、分類（Classifying）及詮釋（Interpretation）（Herzog，1996），藉以瞭解理論脈絡與目前相關研究成果，以利掌握研究問題與建構研究基礎。本研究所使用之二手資料包含共服務動機之相關書籍、期刊論文、學位論文、研討會論文、政府出版品及統計資料等，發現目前研究以量化方式分析 PSM 影響因素、建構跨文化適用之測量. PSM 程度量表等面向為主，因此更加確立本研究對於學術貢獻之價值，本研究將於第二章進行理論的脈絡梳理。. 二、. 深度訪談法（in-depth interview） 5.

(15) 訪談法之所以被稱作是「深度訪談」，原因在於能對主題有更紮實的瞭解，吳嘉苓（2005：34-38）整理多位學者的見解，認為採用質性的理由包含發展詳細的描述、整合多重觀點、瞭解對於事件的詮釋與量化研究的變相與檢測概念作準備等四大原因。Kvale（1996）藉由「挖礦」與「旅行」的隱喻談論訪談法的內涵，知識在訪談的過程中就像挖礦一樣被挖掘出來；由於故事難以預期，問題也會隨隨著訪談內容而做修正，就像旅行一樣。筆者在瀏覽相關文獻後發現，國內外學者多以量化問卷進行 PSM 程度與影響因子之施測，少數有以在問卷調查後，輔以深度訪談以解釋量化資料或獲得更精確之. 治政大訪談得到更紮實的瞭解，例如：相關因素究竟是如何影響了個人的公共服務動機？立資料者，而公共服務動機研究成為研究焦點已有二十餘年，實有必要獨立使用質性. 個人在過程中的感受如何？這些答案不易透過量化數據完整取得，如按照結構模式. ‧ 國. 學. 來分類，訪談可分為三種型式，分別是結構式訪談（structured interview）、半結構. ‧. 式訪談（semi-structured interview）及無結構式訪談（unstructured interview），而半結構式的深度訪談法是最常被使用到的訪談法種類，係指在談大綱指引下，以半開. y. Nat. er. io. sit. 放方式詢問問題，訪談者得在引導式問題之後，以開放式問題繼續追問。本研究欲透過半結構式訪談得到這些答案，除作為目前量化研究結果之檢測外，同時也亦可. n. al. i n 對提升公務員公共服務動機之方法提供相關建議。 Ch engchi U. v. 貳、研究流程本研究基於研究動機，擬定研究題目及確定欲使用的研究方法後，先進行理論與相關文獻之瀏覽，瞭解相關研究目前發展狀況，並參考過去研究者的量化問卷題目，進一步設計出本研究訪談題綱，其後進行訪談並分析所獲得之資料，最後提出本研究結論及提升公務員公共服務動機之建議作法供政府決策參考，研究流程如圖 1-1 所示。. 6.

(16) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. i 圖 1-1 本研究流程圖 n C hengchi U 資料來源：筆者自行繪製。. v. 第四節研究範圍與限制壹、研究範圍 PSM 起源於 Rainey（1982）比較公私部們員工的服務倫理與員工行為後，發現兩者在激勵員工的動機上是有所不同的，為了證明此點，陸陸續續有學者同時以若干公私部門為調查對象關注公私部門員工動機之差異。其後，此論點的論證基礎越來越穩固，Perry 和 Wise 的 PSM 量表也被廣為應用，研究論點開始拓展至 PSM 與 7.

(17) 各變項間的關係，聚焦於調查公部門及影響個人 PSM 程度的前因與所影響的後果，希望 PSM 有更進一步的了解，期望藉由找尋相關蛛絲馬跡以達到強化公務員的 PSM 的目標，並檢討現行公部門組織有無可能影響公務員 PSM 的陋習等。基此，本研究欲探討公部門組織文化與 PSM 之關聯，不會再與私部門進行比較，而所謂的公部門，或稱政府部門，以我國憲政體制及一般社會大眾所認為的既定印象而言，包含立法、行政、司法、考試、監察等機關，由於其職能乃為公眾服務，並以實踐公共利益作為所有行動的依歸，身於其中的公共服務者是否具備高度 PSM 就顯得非常重要。而政府任務的實踐主要仰賴行政機關的政策制訂與執行，立法、. 治政大我國公務人員絕大多數集中於行政院所屬各級機關及地方政府，同時由於我國尚未立司法、考試及監察機關則主要扮演制衡角色，與公共服務的提供較無直接關聯，且. 有學者以質性方法為主，進行公共服務動機的觀察，本研究屬於探索性研究，目的. ‧ 國. 學. 在於對公務人員公共服務動機轉變的心路歷程有一初步的瞭解，進而提出對政府人. ‧. 事管理與激勵制度提出改善建議，加上考量研究方便性，因此僅先以鄰近筆者生活環境之北部中央及地方行政機關公務人員作為本研究範圍。. sit. y. Nat. n. a. er. io. 貳、研究限制一、. 訪談設計的限制l. Ch. engchi. i n U. v. 因過去著重在於建立通則性的量表，或致力於證明 PSM 與個人歷史背景或組織因素等各變相間的相互因果關係，迄今 PSM 相關的研究幾乎均以量化調查方式進行，少數則以量化為主，以質性談為輔，且國內部分研究者直接使用 1996 年 Perry 所設計的量表進行施測，部分則使用其他學者的量表或評估各家量表信效度並修正後據以施測，換句話說，台灣尚未建構本土性之量表，亦未有以質性方法為主力之研究。筆者僅能在上述的研究成果的基礎上，自行設計本研究之訪談大綱，在相關文獻與經驗之缺乏下，在達到研究目的上可能會有所限制。. 8.

(18) 二、. 研究方法的限制. 為了瞭解 PSM 轉變的過程，本研究使用質性訪談法，然而受限於研究資源與時間的不足，未能採取縱貫性研究針對固定個案進行長時間地觀察或蒐集資料，僅能採取橫斷性研究，以不同公職年資者一次性訪談的方式，透過其回憶來獲得個人 PSM 的變化歷程，由於仰賴受訪者的回憶，反映事實的程度如何、是否會有落差，本研究持保守態度。. 三、. 研究對象的限制. 本研究選擇行政機關 10 位不同年資的公務人員作為研究對象，透過研究者生活. 政治大. 周遭的公務人員介紹符合研究者需求的受訪者，並按年資分成 4 個組別。本研究由. 立. 於研究對象數量有限，所邀請到的受訪者是否能代表該年資組別公務人員的多數想. ‧ 國. 學. 法不得而知。另外雖然研究者已盡量避免，但仍可能受生活空間侷限，無法確定受訪者是否在某些特質上有所雷同，且約訪亦須受訪者有意願，實際上研究對象無法. ‧. 百分百達成研究者理想上的組成。. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 9. i n U. v.

(19) 第二章理論與文獻探討本研究旨在透過質性研究方法探討公務人員公共服務動機的轉變歷程與影響因子，為利後續實證研究之進行，因此蒐集現有國內外學者相關著作與研究成果，檢視、分析並整理公共服務動機發展脈絡與相關理論與文獻，從中萃取出可供本研究之用者，以作為第三章研究設計之基礎。本章共分成三節，第一節介紹公共服務動機理論的發展與意涵，第二節與第三節則分別說明可能影響個人 PSM 的組織外、外部因素。. 政治大第一節公共服務動機理論. 立. ‧ 國. 學. 壹、公共服務動機的緣起與意涵. 公共服務動機理論起始於新公共管理（New Pubic Management）對公務員採取. ‧. 「公共選擇理論」（Public choice theory）思維的抗議，公共選擇學派認為人性是理. sit. y. Nat. 性自利的，官僚一切行動之目的主要是在增加個人的權利與威望，換句話說，若某. io. er. 項行動對官僚自身無利可圖（包含有形與無形的），則官僚將不會採取該項行動。然. al. v i n Ch 值。吳定、張潤書、陳德禹、賴維堯、許立一（2007）指出現代政府要扮演好「5R engchi U n. 而政府部門與私部門或其他部門相比，獨特性就在於「公共性」與所捍衛的公共價. 角色」，分別是：Responsiveness（回應民眾的需求）、Representation（代表民眾的利益）、Responsibility（負責完成所應執行的任務）、Reliability（政府言而有信令出能行）及 Realism（講求實際可行之達成目標），其中 Representation 其實指的就是代表並實踐公共利益（Public Interest），在政府體系秉持著這樣價值的前提下，理論上身在體系中的官僚似乎不應也不會以私利做為行動的首要考量。 1982 年 Rainey（1982）以各 4 個公共機構和企業為調查對象，比較公私部門員工的服務倫理，發現在獎勵誘因上，公部門員工傾向重視內在報酬，其認為是在公共部門最主要的服務動機，此篇研究被學者視為是 PSM 研究的發跡。其後，Perry 10.

(20) 和 Porter（1982）亦發現公部門員工和私部門員工相比，擁有較強的親社會動機和利他需求。而 PSM 一詞正式的出現，則始於 Perry 與 Wise 兩位學者，當時美國政府支出刪減，民眾對政府的信任感日漸下滑，進而嚴重影響對公務員的觀感，他們主張公務員是重視內在性激勵誘因的，進而影響其工作動機和工作表現，將這樣的傾向稱為「公共服務動機」，並提出三大假定：一、PSM 越高，越有可能投身公共組織。二、在公共組織中，PSM 與個人績效正相關。三、公共組織成員普遍 PSM 較高者，可能較少依賴功利（外在）動機來管理個人績效。（Perry & Wise，1990），希望透過公共服務動機的強調，改善公部門員工的行為，以提升政府運作效率及效. 治政大所謂的「動機」，是指因某種內在動力，促使個體產生某種外顯行為活動，並維立. 能。. 持已經產生之活動朝向某一目標進行的內在歷程（Colman，2007），是人們渴望滿. ‧ 國. 學. 足的一種「心理匱乏或需求」，能對行為產生促發、維持以及引導的作用，生物形式. ‧. 的動機例如飢餓、口渴，社會性形式的動機例如成就需求、歸屬需求等。Perry 與 Wise（1990：368）定義 PSM 是個人在公共制度與組織中，最主要和獨一無二的一. y. Nat. er. io. sit. 種動機反應傾向，並以 Knoke 與 Wright-Isak 於 1982 年提出的理性的（rational）、規範的（norm-based）以及情感的（affective）動機為基礎建構出 PSM 內涵。理性. al. n. v i n 動機是基於個人效用最大化的行動，個人評估行動的結果是否能夠使自身獲利而決 Ch engchi U 定是否採取行動，就投身公部門而言，包含參與政策制定的欲望或獲得權力等，是一種功利導向的動機；規範動機是指努力符合規範而產生的行動，可能是社會或組織的規範，個人希望實踐某種公共價值、肩負公民責任或是展現對政府的忠誠感，是一種道德層面規範的動機；而情感動機是指基於對各種社會情境的情緒反應所產. 生的行動，例如對社會弱勢所展現的同理心或同情心、無私奉獻的大愛精神等， Frederickson 與 Hart （1985）主張公務員的核心動機應該是仁慈的愛國主義（patriotism of benevolence），也就是對政治疆域內所有人廣泛的愛，並保護所有人的基本權利，雖然仁慈的愛國主義是一種道德立場，但也可以理解成情感狀態（Perry & Wise，1990： 369）。根據以上三動機面向，Perry（1996：20）年提出 PSM 的四大構面，分別是： 11.

(21) 政策制定的吸引力（ Attraction to Policy Making ，APM ）、對公共利益的承諾（Commitment to the Public Interest，CPI）、同情心（Compassion，COM）及自我犧牲（Self-Sacrifice，SS），後續研究也大體不脫離此架構。 Brewer、Selden 和 Facer（2000）主張表達公共服務的方式因人而有差異，於是以 Perry 於 1996 年所發展的量表測量，區分為四類 PSM：樂善好施者（samaritans）、社群主義者（communitarians）、愛國者（patriots）、人道主義者（humanitarians）：一、樂善好施者：基於同情心幫助他人，但仍會將他人利益與自身利益共同考量。. 治政大務和公共服務理念影響。立. 二、社群主義者：認為沒有幫助弱勢的義務，為公眾服務主要是因為受公民義. 三、愛國者：願意為社會的利益冒險重大的生命財產等損失。. ‧ 國. 學. 四、人道主義者：與樂善好施者相似，同情社會弱勢，但其強烈的正義感使他. ‧. 們對自身利益不太在乎。. 然而，正如同 Rainey（1982：298-299）所言，公共服務動機是一個包羅萬象或. y. Nat. er. io. sit. 多面的概念，其中可能連結或包含別的概念，且其具有廣泛（generally）、多種形式（take variety of forms and foci）和動態（dynamic）的特徵，這點從之後許多學者提. al. n. v i n 出各自對於 PSM 定義的見解中可得到印證，上述分類僅供參考，但可幫助我們瞭解 Ch engchi U PSM 的意涵。. Rainey 和 Steinbauer（1999）認為公共服務動機是服務於群眾、州、國家或整體人類社會的利益的利他性動機；Taylor（2007）認為「PSM 是一種混合的動機，驅使個人參與一種有利於社會的行為」，更界定為公共利益服務的一組動機、價值與態度；Wright 和 Pandey（2008）將 PSM 當作與工作相關的價值或獎勵偏好，例如員工傾向渴望幫助他人、幫助社會或參與有意義的公共服務； Vandenabeele（2007）則將 PSM 界定為「信念、價值、態度」，是超越自身利益和組織利益，涉及到政治實體的利益，並且激勵個人在特定情境中採取相應的適當行為；Wright 與 Pandey （2008）認為是與工作有關的價值；Perry、Hondeghem 和 Wise（2010）認為是源 12.

(22) 自於公部門的價值和心理傾向所激發的利他主義或親社會動機。綜上所述，許多學者均將 PSM 性質界定為「動機、信念、價值、態度」，其定義並可區分成三大類，分別是利他動機、工作有關的偏好及親社會動機（Bozeman & Su，2015：701）。我國學者黃靖麟（2015：135）則認為「PSM 是建構在民主憲政下，公務員基於『仁慈的愛國主義』，以無私無愛的利他動機服務人民；另基於組織任務與環境的不同，自然會產生不同於其他組織的信任、互利、認同的態度與集體行動。」；孫同文、許耿銘（2014：37）亦主張是「一種個人基於其對公共事務的關心，在分內工作或職務之外，超越自我和組織利益，以增進國家及社會利益為原則，將其自願對公共事. 政治大. 務提供更多心力的利他信念，具體表現於外的動機及力量。」此二定義強調利他精神。. 立. 關於 PSM 的利他精神，在此概略說明一下組織公民行為（Organizational. ‧ 國. 學. Citizenship Behavior，簡稱 OCB），其與 PSM 在內涵上有淵源之處。組織公民行為. ‧. 最早發跡於私部門組織，指的是組織成員做出超過職責範圍以外的行為，是一種非正式的奉獻，個人在展現這種行為時，並不考慮處法或獎勵誘因的因素，且當多數. y. Nat. er. io. sit. 成員擁有組織公民行為，一般相信組織氣氛將和樂融洽，且對組織將產生有利的影響（Organ, 1988、1990）。經學者歸納組織公民行為之概念有四個特性：第一，它. al. n. v i n 是以外顯的方式呈現的一種行為；第二，它是一種角色外行為；第三，它是組織中 Ch engchi U 正面的利社會行為。第四、它不受組織獎懲制度規範（許道然，2002）。另外，Organ （1988）指出組織公民行為包括利他行為（altruism）、盡職行為（conscientiousness）、運動家精神（sportsmanship）、謙恭有禮（courtesy）和公民道德（civic virtue）等五構面，並據此發展出測量之量表。PSM 同樣被剖析出了構面而發展出量表，且 PSM 可謂承襲了部分的 OCB 意涵，從何說起？兩者最大相似之處在於他們皆強調不為一己之私的利他精神，且如組織中成員具有越高的 OCB 精神與 PSM，均能對組織產生正面的影響，最大差別在於 PSM 強調對社會大眾、公共利益的自我犧牲奉獻， OCB 的對象則為組織內成員，同樣亦是新公共服務所強調的公民資格與行為，只是實踐對象不同。 13.

(23) 從 PSM 一詞出現至今近三十年的發展進程中，PSM 的定義早已超過最初的「一種個人傾向」，後來的學者加諸於價值、信念等概念事實上已與「動機」意涵背離，且部分學者認為 PSM 是一種利他動機的主張，惟若如此，則 PSM 當中的理性動機，也就是政府決策對個人的吸引力又該如何解釋？Bozeman 和 Su（2015：704）對 1990 年到 2012 年 PSM 的 23 種定義進行評估，發現信念、價值、態度等概念邊界模糊不清，並認為他們是完全不同的概念，而陳重安和許成委（2016：74-75）分析動機、價值、態度、信念等名詞之意義，發現是有明顯差異的，例如，討論動機必先討論行為，因為它是「行動的原因」，但是信念、價值、態度沒有行為即可存在，且人們. 政治大. 常常做出與信念、價值、態度不一致的行為，和動機概念十分不同，因此 PSM 的內涵至今尚未達到明確共識。. 立. 參考各家學者的定義與觀點，本研究認為公共服務動機是一種超越個人利益的. ‧ 國. 學. 追求，以增進社會或國家整體利益為目標，渴望從事公共服務行為並表現於外在行. 涵。. ‧. 為的親社會動機或傾向，且為免混淆，不使用信念、價值、態度的概念來界定其意. sit. y. Nat. n. al. er. io. 貳、公共服務動機的測量. i n U. Perry（2014）指出 PSM 相關研究的三波浪潮：. Ch. engchi. v. 一、1982 年到 2000 年左右：PSM 的定義與測量。此階段學者們以個人主張不斷修正或延展 PSM 的內涵，並試圖建構可信的測量標準。二、2000 年到 2010 年左右：找尋並評估 PSM 前因與後果及透過因素分析等方式確認各構面效度（construct validity），並延伸 PSM 構面彌補不足之處，期望更瞭解形成 PSM 的社會脈絡進而獲致更清晰的輪廓。三、 2010 年迄今：學者們建議應建立更堅實的研究設計（例如實驗法）、改進. PSM 指標以提升構念信效度、探討 PSM 的多元激勵誘因，並將理論運用在公部門人事管理實務策略上等。 Perry 的分類大致將 PSM 研究進程做了一個簡單的歸納，有助於理解 PSM 發展 14.

(24) 的脈絡並提供後續研究者努力的方向，理論初期主要是在建構其內涵及建立測量方式，測量出影響因素後開始探詢 PSM 的形成脈絡，近年來則開始檢討現行的測量方式是否具有信效度並進一步用於實務上，雖然 Perry 的分類頗具參考性，但 PSM 內涵如前所述，至今仍尚未獲明確共識，且學者們仍然持續努力以不同方式測量 PSM 的不同面向。關於測量 PSM 的方法，Perry 等人（2010：682）歸納至少可分成以下四種：一、單一調查項目：例如 Rainey（1982）認為「從事有意義的公共服務」此獎酬偏好為服務動機較高者的特徵。. 治政大個題項進行施測，以總分評斷 PSM 高低程度。立. 二、一維標準測量：例如 Naff &Crum（1999）從 Perry（1996）量表中擷取 6. 三、多維標準測量：例如 Perry（1996）量表共 4 維度 24 題項之量表。. ‧ 國. 學. 四、行為測量：例如 Brewer 和 Selden（1998）認為揭弊行為代表一個人具有. ‧. 較高的 PSM；Houston（2006）發現公部門員工更傾向參與志願性服務、捐血和捐款行為。. y. Nat. er. io. sit. 其中，使用多維標準測量方法者為研究大宗，推測一般認為由於 PSM 的複雜與不確定性等特徵，更需要從多重角度來檢測其概念。首先，最具代表性也最廣為周. al. n. v i n 知的，身為 PSM 理論的創始者，Perry 論壇發表「Measuring Public C h （1996）在 J-PART engchi U. Service Motivation」一文，從理性、規範、情感等 3 面向初步擬定政策制定的吸引. 力、公共利益承諾、社會正義、公民責任、同情心和自我犧牲等 6 大構面，共 40 題項，以李克特氏 5 點量表進行施測，受測對象包含各種公共部門背景人員：在職 MPA 學生、公共事務科系學生、政府部門主管及員工、社會工作科系學生、大學員工、社會服務部門員工等，最後得到政策制定的吸引力、對公共利益的承諾、同情心和自我犧牲等 4 構面，共 24 題項量表，如表 2-1 所示。表 2-1. Perry（1996）公共服務動機量表. 構面政策制定的吸引. 題目 1. 政治是骯髒的字彙 15.

(25) 構面. 題目. 力（Attraction to Policy Making）. 2. 我對制定公共政策時涉及的妥協和協商不感興趣 3. 我不是很關心政治人物的所作所為. 對公共利益的承 4. 我有興趣參與我們社區的事務諾（Commitment 5. 我對我們的社區無私貢獻 6. 有意義的公共服務對我而言是很重要的. to the Public Interest）. 7. 我認為公共服務是我的公民責任 8. 我寧願看到政府做出對整體社會有益的事，即使會損害我的利益. 構面. 立. 9. 我常會同情社會上的弱勢族群. 學. 10. 大部分的社會福利政策都是非常必要的. ‧ 國. 同情心（Compassion）. 表 2-1（續）政治題目大. 11. 當我看到人們的悲慘或痛苦時，我很難隱藏我的感受 12. 對我而言，對國家的責任中包含促進他人的福祉. ‧. 13. 我很少考慮到陌生人的福祉. 14. 我經常從日常事物中感受到人們是互相依賴的. Nat. 16. 我會全力支持大部分的公共計畫. io. sit. y. 15. 我不太會同情那些需要別人幫忙卻自己不願努力上進的人. er. 自我犧牲 17. 對我而言，相較於個人成就，為社會盡一份心力更重要（Self-Sacrifice） 18. 我把責任感看的比自我利益更重要. al. n. v i n Ch 19. 做對大眾有益的事比個人財務獲利更重要 engchi U 20. 很大部分我所做的事中是為了個人利益以外的原因. 21. 即使沒有得到任何回饋，服務民眾還是能帶給我良好的感覺 22. 我認為人們對社會的回饋應該要大於他們於社會中所獲得的 23. 我願意承擔失去個人利益的風險而去幫助他人 24. 為了使社會更加美好，我已經準備好做出重大的犧牲資料來源：“Measuring public service motivation: An assessment of construct reliability and validity.”by Perry, J. L. , 1996, Journal of public administration research and theory, 6(1), 5-22.. 其後的學者以此量表為根基，各自分別以不同受測者進行驗證。Coursey 和 Pandey（2007）使用 Perry 量表進行施測，探索性因素分析後主張刪除自我犧牲構面，並精簡其餘 3 構面題項為 10 題，此版本得到更好的信度及效度；Vandenabeele 16.

(26) （2008）增加民主治理（democratic governance）構面，建構出 18 題項量表，主張必要時亦可發展不同構面，且量表應在不同文化背景下施測檢證； Kim 和 Vandenaeele（2010）重新審視 PSM 定義，認為 PSM 的基本概念是「自我犧牲」，進而修正 Perry 的 PSM 量表，將公共政策的吸引力修改為「公共服務的吸引力」（Attraction to Public Service，APS）、公共利益承諾修改為「公共價值的承諾」（Commitment to the Public Value，CPV），並仍維持同情心和自我犧牲構面；Kim 等人（2013）進行美國、英國、澳洲、紐西蘭、法國、比利時、丹麥、義大利、立陶宛、荷蘭、韓國、中國大陸等 12 國的跨國比較，發展出 4 構面 16 題項的全球性. 治政大量表為佳，陳重安和許成委（2016：74）並指出該量表信效度較佳並不意外，因為立. 量表（如表 2-2），是目前最具規模性的研究，且該量表信效度適用於我國較 Perry. 其係納入儒家文化元素設計而成。雖然該量表未通過恆等性檢測，仍存在跨文化限. ‧ 國. 學. 制，惟本研究是以我國公務人員作為施測對象，使用 Kim 等人（2013）將東方國家. ‧. 背景納入考量而設計之量表的確較為適合，因此本研究在 PSM 構面內涵的部分，將採用 Kim 等人的看法。. y. Nat 公共價值的承諾（Commitment to the Public Value）. 同情心（Compassion）. al. v i n Ch 投入精神來解決社會問題是件重要的事 engchi U 對我而言，有意義的公共服務非常重要. n. 公共服務的吸引力 1. （Attraction to 2. Public Service） 3.. 題目. sit. io. 構面. Kim 等人（2013）公共服務動機量表. er. 表 2-2. 我欽慕那些以實際行動社區事務提供協助的人. 4.. 對我而言，為大眾利益貢獻己力是件重要的事. 5.. 我認為讓民眾享有平等的機會很重要. 6.. 持續提供公共服務讓民眾可依賴，是件重要的事. 7.. 在制定公共政策時，將未來世代的利益考量在內是很基本的. 8.. 公務人員的行為應符合道德倫理規範. 9.. 我同情人們的悲慘或痛苦處境. 10. 我能體會人們的困境 11. 當看到他人遭受不公平對待時，我會感到非常難受 12. 考量他人的福祉是非常重要的. 自我犧牲. 13. 為了使社會更加美好，我已經準備好犧牲奉獻 17.

(27) （Self-Sacrifice）. 14. 我把責任感看的比自我利益更重要 15. 我願意承擔失去個人利益的風險而去幫助社會 16. 即使一個好的扶貧政策會造成我個人的損失，我仍會給予支持. 資料來源：“Investigating the structure and meaning of public service motivation across populations: Developing an international instrument and addressing issues of measurement invariance.” by Kim, S., Vandenabeele, W., Wright, B. E., Andersen, L. B., Cerase, F. P., Christensen, R. K., . . . Liu, B. , 2013, Journal of public administration research and theory, 23(1), 79-102.。. 參、公共服務動機的前因及後果公共服務動機乃當今公共管理研究領域的熱門議題，在其意涵與測量工具陸續. 政治大造成某些人 PSM 較高？擁有高 PSM 的人是不是與其社會背景與成長歷程有關？他立被學者們提出，也逐漸出現各式不同的修正版本後，大家開始好奇，究竟甚麼因素. 們是否具備特殊的人格特徵？個人在進入職場後，處於工作場合的時間佔據一天的. ‧ 國. 學. 三分之一以上，因此組織的特徵與文化是否也相當程度對組織成員的 PSM 產生促進. ‧. 或抑制的作用？此為影響 PSM 的因素，即前因。另外，高 PSM 者會對其自身或組. sit. y. Nat. 織將產生甚麼樣的影響，這也是學者們有興趣的，由於新公共服務理論認為，實踐. io. er. 公共服務的關鍵，應從培養公務人員的 PSM 著手，我們可以推測 PSM 將對組織產生正面影響，許多學者也假設 PSM 影響個人或組織績效、工作滿意度、組織承諾等. al. n. v i n C h的結果影響，也就是後果。組織效能層面的變項，此為 PSM engchi U 一、. 2. 前因. （一）性別 Naff 和 Crum（1999：9）擷取 Perry（1996）量表中的 6 的題目，調查美國聯邦珍府一萬名員工，發現女性有較高的公共服務動機；Houston（2000：722）比較公私部門員工的動機，研究指出與女性相比，男性較不願意從事有價值與意義的工作；Bright（2005：147）則推測女性有較高 PSM 原因可能與女性照顧與支持性角色的社會期待有關，男性則往往被要求具競爭力與積極進取的性格，而公部門職務. 2. 與組織內部環境因素（即組織文化）相關之前因將留待本章第二節說明。 18.

(28) 特性傾向於照顧、關懷性質；部分學者除了發現女性同情心構面分數較高外，更發現政策制定吸引力構面分數同樣較高，推測原則可能與男女性刻板印象也許正逐漸消退，以及政策制定所需的「回應性」與女性特質有關所致（DeHart-Davis, Marlowe & Pandey，2006：881）。因此，雖然相關研究對女性或男性的 PSM 較高尚未有定論，但可以確定的是，性別之間的確有差異存在。（二）年齡 Perry（1997）研究指出年齡與公共利益承諾構面正相關；Camilleri（2007：369）亦得到相同結果，但在同情心、自我犧牲與政策制定的吸引力負相關，認為年長者. 治政務動機實證研究指出，年齡在 21 歲到 30 間的受測者大 PSM 程度較低。但仍有少數學立較追求自我實現，年輕人較利他；吳宗憲（2012）對台南市政府公務人員的公共服. 者之研究發現年齡與 PSM 並無顯著關聯（林玉雯，2015）。總體而言，不同年齡層. ‧ 國. 學. 的人，其 PSM 的確有差異。. ‧. （三）教育程度. Naff 和 Crum（1999：9）研究發現經過大學四年教育者相較於沒有大學學歷. y. Nat. er. io. sit. 者，有較高的公共服務動機；Perry（1997）研究發現教育程度與公共利益承諾和同情心 2 構面是正相關；Moynihan 和 Pandey（2007）以國家政府衛生和人力服務管. al. n. v i n 理者為施測對象，研究結果亦指出專業組織成員的 PSM 與其教育水平有著強烈的和 Ch engchi U 積極的相關性，Bright（2005：147）亦認為透過教育，可能使個人認識到公共服務. 對社會的價值，因而提高為公共服務之意願。但仍有少數學者，例如 Camilleri（2007： 370）研究得到 PSM 與教育程度負相關的結果，其認為可能與研究地區的文化差異以及教育系統強調的重點差異有關。（四）家庭社會化 Perry（1997）認為個人 PSM 是在家庭的社會化過程中形成的，同時也與個人職業、經歷及宗教信仰有關；Camilleri（2007）發現家庭背景與對公共利益的承諾、同情心和自我犧牲的三個構面具有顯著的正相關性；我國學者潘瑛如、李隆盛（2015）則主張父母的典型社會化過程，對小孩有非常大的影響。綜合言之，不少文獻承認 19.

(29) 家庭關係與父母教養方式將影響個人 PSM 的形成。（五）個人收入 Perry（1997）驚訝地發現隨著個人收入增加，其 PSM 卻是逐漸遞減的現象； Moynihan 和 Pandey（2007）調查則指出沒有顯著差異；Camilleri（2007）卻得到收入與 PSM 維度具有中度正相關之結果，不過也另外針對收入與 PSM 的相關性提出一種解釋，由於其研究沒有顯示收入與 PSM 是「直接相關性」，這種現象可能是因為公務人員的薪資是根據固定的俸級表，而一個人收入的增加往往與職等提升連動，職等又被多數學者證實與 PSM 具有正相關性所致（Camilleri，2007：370）。因此，. 政治大. 個人收入與 PSM 的研究結果仍分歧。（六）年資. 立. 部分研究發現年資與 PSM 為負相關，其中 Moynihan 和 Pandey（2007）將相關. ‧ 國. 學. 性從構面中細部分析，年資對「整體 PSM」層面和「對政策制定的吸引力」構面顯. ‧. 著相關，並略高於「對公共利益的承諾」的相關性，原因可能是因為組織的官僚主義，員工將工作目標聚焦於法規程序的遵守，產生目標錯置的問題。Camilleri（2007）. y. Nat. er. io. sit. 調查兩種年資，分別是公職總年資和現職單位年資，其中公職總年資與 PSM 未具相關性，現職單位年資則與所有 PSM 維度呈現中度相關性，但其論點是因年齡與年資. al. n. v i n 成正比，而依據其研究結果，年齡與和 Crum（1999）研 C h PSM 正相關。另外，Naff engchi U 究結果則指出兩者不具顯著相關性。可見年資與 PSM 的相關性，似乎因不同研究者所使用的測量工具內容與調查對象與範圍亦不相同，研究結果難獲致共識。（七）官職等關於官職等與 PSM 的關係，許多學者均指出兩者間具有顯著的正相關性（Bright，2005；Camilleri，2007；Moynihan & Pandey，2007）。國內學者吳宗憲（2012）一篇針對台南市政府文官的公共服務動機、工作滿意度與工作努力意願的實證研究指出，對於委任人員而言，其 PSM 相對較簡任與薦任人員為低。總而言之，過去研究顯示，隨著官職等越高，也就是一個人在組織的層級越高，PSM 也會隨著增加。 20.

(30) 二、. 後果. （一）個人工作績效對於個人在組織中的工作績效，Perry 和 Wise（1990）假設：1. 在公共組織中， PSM 與個人績效正相關。2. 吸引具有高水平 PSM 成員的公共組織可能較少依賴功利動機（即所謂的金錢等外在報酬）來有效地管理個人績效。由於個人工作績效進而影響政府整體施政效能與品質，對於 PSM 與績效間的關係一直是學者關注的焦點。礙於績效的難以量化與測量，目前測量個人績效的方式多採受訪者自陳式問卷，根據實證研究，個人或組織績效與 PSM 具有顯著且明確的正相關性（Houston，2000；. 政治大度、組織規範與情感承諾在兩者間產生中介效果。立. Naff & Crum，1999；Vandenabeele，2009），Vandenabeele（2009）亦發現工作滿意. ‧ 國. 學. （二）工作滿意度. Perry 和 Wise（1990：372）認為開發能夠測量影響個人行為的激勵因子、個人. ‧. 價值觀的工具，以及測量組織環境和任務結構間的關係與 PSM 的影響結果（如承諾、. sit. y. Nat. 績效和工作滿意度）是下一步研究的關鍵，後續學者研究指出 PSM 與工作滿意度兩. er. io. 者間的確有正向關聯（Brewer & Selden，1998；Camilleri，2007；Houston，2000；. al. v i n Ch 更滿意，對政府抱持較積極肯定的態度，更傾向支持政府的改革做法，也會推薦政 engchi U n. Naff & Crum，1999；Taylor，2008），得到較高 PSM 分數的員工表示對他們的工作. 府作為職業選擇，且該類員工的工作表現較優良（Naff & Crum，1999：10）。（三）組織承諾 PSM 與組織承諾的關係，正如同其與個人工作績效及工作滿意度相同，幾乎所有的研究者除了假設兩變相間正相關外，更進一步得證其假設（Naff & Crum，1999； Taylor，2008；Crewson，1997），中國學者吳紹宏（2010）指出 PSM 可作為工作滿意度和組織承諾的原因變量，所以認為 PSM 可作為公務員的激勵誘因。. 肆、我國公共服務動機研究現況分析透過國家圖書館的「臺灣期刊文獻索引系統」與「臺灣碩博士論文知識加值系 21.

(31) 統」，以關鍵字「公共服務動機」搜尋文獻標題，我國最早以研究 PSM 為主題的研究為 2007 年柯博文一篇探討 PSM 與轉換型領導對工作投入影響的碩士論文，由此可知當時 PSM 議題在西方國家延燒、盛行時，東方國家才正開始受關注，我國幾乎是以 2011 作為分界點，研究數量才有較明顯之提升（如圖 2-1），並明顯集中於碩博士論文，截至 2017 年 12 月底止，共有 25 篇碩博士論文3及 14 篇期刊論文。 12. 10. 8. 6. 2010. 2011. 2012. 2013. 2014. 2015. 2016. 2017. io. 圖 2-1. al. sit. y. 2009. 我國公共服動機研究數量. 資料來源：筆者自行整理。. er. 2008. Nat. 2007. ‧. 0. ‧ 國. 2. 立. 學. 4. 政治大. n. v i n Ch U 關於我國公共服務動機研究現況，有關 e n g cPSM h i 的測量工具與內容的部分，多數皆以 Perry（1996）量表或稍微修正後的版本加以施測（吳宗憲，2012；周秀芳，2015；潘瑛如，2011；潘瑛如、李隆盛，2015；戴連勝，2009）。吳宗憲（2012）自行翻譯 Perry（1996）量表，以個人、組織配適度作為調節變項，調查臺南市政府文官 PSM、工作滿意度及工作努力意願三者之關聯，並測得台南市政府文官具有高度 PSM，且個人 PSM 高者似可激發工作滿意度與工作努力意願；潘瑛如、李隆盛（2015）使用同份量表，調查初薦任公務人員的 PSM 及其前因，除發現性別、年齡、學歷為前因外，亦發現該類人員的 PSM 程度與國際相當。. 3. 碩博士倫文以畢業學年度統計。 22.

(32) 鑑於學者們陸續提出對 Perry（1996）量表在跨國文化適用性上的質疑，在碩士論文部分開始評估檢測並使用與我國文化較接近的韓國學者 Kim 等人（2013）所建構的量表。林昱彰（2016）研究臺北市政府公務人員的 PSM 解釋因素，參考其他學者對 Kim 等人量表的修正意見，將該量表修正後進行施測。林玉雯（2015）以 PSM 量表及前導因子為研究目標，針對中部 7 所大學的企業管理與公共行政在職專班學生，將 Perry（1996）與 Kim 等人（2013）量表題目相加並扣除重複的題目後，以該份量表進行測量，亦同時檢測兩份量表的信效度及配適度，將 Perry 量表修正為三構面 12 題項，Kim 等人量表修正為四構面 12 題項，且修正後的 Kim 等人量表具. 治政大另外，我國幾個研究發現值得注意：立. 備跨界恆等性，適用於我國公、私部門。. 一、吳宗憲（2012）假設個人和組織目標如在不相符的情況下，個人將產生「另. ‧ 國. 學. 類代理人4」的問題，但其研究結果卻發現個人和組織配適度實際上並未介. ‧. 入 PSM 對工作滿意度與工作努力意願的影響，且在使用同樣工具下，這樣的結果與美國研究結果（Bright，2007；Wright & Pandey，2008）5是不相同. y. Nat. er. io. sit. 的，作者估計可能與東西方文化差異有關，因東方國家向來傾向具有順從組織權威的性格。另外，究竟是量表示測量「動機」還是「價值」，不可. al. n. v i n 諱言地，部分可能代表了相當的價值。而 Perry 是在美國文化下開發出量表， Ch engchi U 美國社會較功利主義，但華人社會傾向更看重利他價值，受訪者填答時是否受到「預期心理」影響，均須考量。二、孫同文、許耿銘（2014）檢測各家學者所提出的 PSM 指標適用性。研究者須注意，除了國情與文化等環境背景差異外，尚須面臨題目翻譯與受測者對題目理解程度的問題。對於國內學者關注程度較高的兩份量表：Perry. 4. 另類代理人問題指的是，具備高度 PSM 的員工如不認同組織目標，則可能會產生揭弊、降低努力等負向行為；如該個人目標與組織目標相符，除了積極任事之外，也可能形成個人權力濫用、逾越職務權限之情事（吳宗憲，2012：97-98）。 5 Bright（2007）、Wright 和 Pandey（2008）的實證研究，以「個人/組織配適度」測量組織目標認同程度，並以此作為調節變項，發現公共服務動機與工作滿意度的正向關聯性；而若排除「個人/組織配適度」的影響，公共服務動機的確會產生負向的工作滿意度。 23.

(33) （1996）和 Kim（2009）6，Perry（1996）量表中，有政策制定吸引力與其他三構面關聯度低與跨文跨適用性不足等問題；Kim（2009）量表 Perry（1996）量表在同構面下的題項替代性並不高，且 Kim（2009）量表政策制定吸引力構面也有與其他三構面關聯性度不高的問題，作者推測可能是此構面設計不佳或其實理性動機並非為 PSM 內涵所致。最後，作者強調 PSM 是高度承載文化與價值的概念，建議應努力建構出適用於我國本土的 PSM 構面和題項。三、陳重安、許成委（2016）回顧歷年來 PSM 的研究，針對各家學者提出不相. 治政大之後的定義上包含「利他動機」、「親社會動機」、「工作有關的偏好」、立. 容之定義，最早 Perry 和 Wise（1990）界定為「公部門特有的動機形式」，. 「內在報酬」，其後又加入「信念」、「價值」等概念，於是將動機、價. ‧ 國. 學. 值、態度及信念概念的意涵加以分析，發現他們並不相同，並主張應將 PSM. ‧. 定義為純粹的「行為動機」，不再有通則性的單一量表。因為公共服務行為有多樣性，世界上沒有一個單一的公共服務. y. Nat. er. io. sit. 行為，那麼我們實在不應該期待在可見的未來，有人能夠提出一個舉世通用的公共服務動機定義，更遑論一套放諸四海皆準. al. n. v i n 的測量工具。（陳重安、許成委，2016：77） Ch engchi U 這段話顯示出未來似乎不該再侷限於 Perry 或其他後續學者的架構，宜因應不同情境之需要，思考公共服務動機的不同測量形式。因此，本研究屬於一探索性研究，嘗試以質性研究方法取代過去量化測量的方式，期望為 PSM 的研究開啟一新觀點。. 6. Kim（2013）量表的前身。 24.

(34) 第二節組織內部環境因素與公共服務動機之關係 Moynihan 與 Pandey（2007）認為個人進入組織前 PSM 主要受社會歷史背景影響，但進入組織後主要受組織環境影響，在組織環境中， Romzek（1990）發現組織文化、同事間的關係與獎勵制度皆與個人 PSM 的形成與轉變有關係；Perry （1997： 193）認為組織對 PSM 的影響是值得調查的，且調查的方向應該是設法評估組織經驗和政策對成員 PSM 的影響；而 Moynihan（2006）提到 PSM 與公共行政文化和制. 治政義何謂適當行動的相互關聯的規則和慣例的集合。」大（March & Olsen，1989：21），立度有密切關係，所謂的「制度」（institutions）指「在角色和情境之間的關係中，定. 在強調規則和慣例的同時，代表著就是正式與非正式因素都產生相當影響，不僅影. ‧ 國. 學. 響公務員的行政行為，也影響這些行為者對公共服務的價值觀，Moynihan 亦期望公. ‧. 職人員對公共服務的信念至少部分地受到他們所屬的組織的性質的影響。在所有與組織相關的概念中，組織文化最能展現一個組織的特色，包含如何形. y. Nat. er. io. sit. 塑成員價值觀、與外在環境之關係、運作模式、領導者風格與獎懲方式等，因此在探討組織內因素是如何影響公務人員的公共服務動機上，將以組織文化作為主要觀. n. al. 察的面向。. Ch. engchi. i n U. v. 壹、組織文化的意涵欲探究組織文化的意涵，首先應釐清文化的定義，根據《韋氏新大學辭典》（Webster’s New Collegiate Dictionary）的解釋，文化是「人類行為的綜合模式，包括思想、言論、行動、行為等，依靠於人類學習和傳授知識給後代的能力以傳遞下去」（Deal & Kennedy，1982：4）。而 Schein（1990：111）則將組織文化定義為：由一個群體所開發出來的一種共享的基本假定模式，用來學習應付外在適應與內部整合問題，且因為運作良好而被認為是有效的，因此傳授給新進人員，使其能在面對問題時正確地感知與思考。 25.

(35) 由於組織文化此一概念早已被廣泛討論數十年，逐漸成為行政管理學者們與實務界人士所廣泛注意的研究領域，學者們也依各自研究與理解發展出定義。例如 Ouchi（1981）認為組織文化是一套象徵物、儀式和傳說，組織藉此將基本價值和信仰傳輸給成員；Robbins 和 Judge（2013）主張組織文化是組織成員所共同抱持的意義體系，使該組織不同於其他組織；我國學者吳定（2013）則指出組織文化是一種基本假定，透過機關組織成員學習解決外在適應與內部整合問題，發展出的一種行為模式，並會傳遞給新進人員。換句話說，組織文化是深化到成員心中的一套行為、情緒及心理的架構，主要是由各級主管們塑造並由成員們共享，對組織績效有非常. 治政大的價值與行為模式，並藉由實務上具體的方式，使成員認同並進而溝通。定義上大立. 大的影響。王美慧、唐資文及曾秋蘭等人（2007：2）認為組織文化是組織成員共有. 抵不脫離 Schein 所建構的內涵。. ‧ 國. 學. 另外，Schein（2010：23-32）指出文化的三個層次：. ‧. 一、人造物（artifacts）：可見的組織架構與過程。成員在面對一個不熟悉的文化時，所聽所見所感的一切現象與事物，例如：語言、技術與產品、服裝風格、談吐態度、物. y. Nat. er. io. sit. 理環境、可觀察到的儀式和典禮等，其特點是易於觀察但難以解讀。. 二、外顯信念與價值觀（espoused beliefs and values）：是易見的策略、目標與及哲. al. n. v i n 學觀。假如這些價值觀被採用且被證實能持續解決問題，而群體也有相同知覺， Ch engchi U 則將逐漸開始「認知轉化」的過程，最終變成共享的基本假定。. 三、基本假定（basic underlying assumptions）：潛意識的、被視為理所當然的，是價值與行動的最終來源。文化就是一組基本假定，用來界定我們該注意甚麼、該有何種情緒以及在不同情境中該採取甚麼樣的行動，是成員所相信的真理。組織文化一詞日常生活中雖然時常提及，但深入剖析後其定義實際上存有層次上的區別，筆者參考前述定義後總結，組織文化是指，組織經過長久生存與運作過程所發展出來，普遍被認為是有效且正確的最高價值觀與行為模式，被組織成員所共同遵循，因而也會傳遞給新進成員。再者，O'Reilly、Chatman 和 Caldwell（1991）用 Q-Sort 法研究個人與組織間 26.

(36) 的配適性，發展出組織文化輪廓量表（Organizational Culture Profile, OCP）來定義組織文化，並將組織文化分成八面向：創新性、注意細節、結果導向、積極進取性、支持性、強調報酬、團隊導向、決斷性。Cameron 和 Quinn（1999）以競值架構（Competing Values Framework，簡稱 CVF）模型為基礎，依據「彈性與裁量 vs 穩定與控制」及「內部整合 vs 外部分化與競爭」維度，從「組織的特徵」、「組織領導者特徵」、「管理風格」、「組織凝聚力」、「策略導向」及「成功的標準」六大構面設計共 24 題量表，將組織文化分成「發展文化」、「共識文化」「理性文化」及「層級文化」四種類型，六大構面內涵分別如下：. 治政大二、組織領導者特徵：組織領導者的領導風格和方式。立一、組織的特徵：組織最主要的特色。. 三、管理風格：對於員工的管理，包含對員工的考評方式、薪資水準、工作環境以. ‧ 國. 學. 及管理制度設計等。. ‧. 四、組織凝聚力：將組織成員團結在一起的動力。. 五、策略導向：組織採行何種策略方向與內容以達成任務目標。. y. Nat. er. io. sit. 六、成功的標準：組織如何定義成功與獎勵的方式。. Cameron 和 Quinn（1999）的量表經過多次修訂，具有良好的信效度，本研究. al. n. v i n 考量其構面內涵極具代表性，在研究實施部分將以此作為分析基礎。 Ch engchi U 貳、組織文化的功能 Robbins 和 Judge（2013）將組織文化的功能分成五大類：一、扮演了釐清界線的角色，使組織不同於其他組織。二、在組織成員之間傳導認同感。三、使組織成員將組織大局放在個人利益之前。. 四、提高社會系統穩定性，文化有黏著功能（social glue），藉由成員言行的標準，協助組織接合凝聚。五、提供擔任澄清疑惑及控制的機制，引導及塑造員工的態度及行為。 27.

(37) 吳煥烘（2012：510-514）綜合學者們的見解，進一步提出組織文化的正向與負向功能如下：一、正向功能：（一）外部適應功能：. 1. 使組織系穩定，解決組織面臨問題，凝聚共識並實現目標。 2. 影響組織功能發揮，提高效能。 3. 影響組織發展策略方法的選擇，提升競爭力。 4. 影響評量與矯正功能，提高適應變遷彈性。. 政治大. 5. 建立良好形象，增加吸納社會資源的能量。（二）內部整合功能：. 立. 1. 確立組織經營哲學理念與信念，促進成員團結合作。. ‧ 國. 學. 2. 增加組織認同與情感皈依。. ‧. 3. 區隔組織界線，引導成員行為方向。. 4. 建立權力、地位、角色、制度的組織運作系統。. er. io. sit. y. Nat. 二、負向功能：. （一）阻礙變革以適應環境的變遷。. n. al. Ch. （二）僵化與隔閡妨礙組織的發展。. engchi. i n U. v. （三）產生團體盲思與集體逃避現象。（四）自我限制排斥交流。. 從上述可知，組織文化不僅能凝聚成員向心力與共識以共同追求組織目標外，在形塑成員價值觀及引導其行為方向上，亦扮演非常關鍵性的角色。. 參、組織文化與公共服務動機之相關研究 Vandenabeele（2014：167-168）以法蘭德斯州的公務員為調查對象，欲探究組織領導、基本心理需求滿足程度與 PSM 的關聯，其研究發現，直接監督主管（direct supervisor）對公共服務價值的推廣及個人 PSM 有關，領導者確實能夠大大影響員 28.