公共管理相關理論

公共管理的主要定義，是指公共部門的管理，其中包含公共管理及非 營利組織，是一種應用性的社會科學，強調策略與領導的藝術。該理論範 圍包括下列幾項：政府部門及非營利組織等。公共管理之目的是在幫助公 共管理者，探究如何貫徹政策的執行與順利完成機關的內部活動。在必須 兼顧組織內部之經營與組織外部問題的情況下，與其他組織間的協力合 作，以貫徹政府方案並解決公共問題。

壹、公共管理理論

本研究將就公共管理的興起、意涵、研究途徑做一完整之討論，並討 論新公共管理興起原因與背景，最後將公共行政與公共管理兩大理論作比 較，瞭解該理論之發展與概況。

一、公共管理的興起

自 1970 年代末期開始，公共管理的研究逐漸興起，主要原因乃是對傳 統公共行政典範的反省及挑戰；為了脫離傳統行政體系的僵化及擺脫官僚 體系等問題，於是結合公共政策管理及企業管理將傳統行政學加以轉換、

充實，並依循後官僚典範（post-bureaucraticparadigm）⁴所強調的可預期性

（anticipatory）、策略性（strategic）、結果取向（results directed）、行政領導

4 所謂「後官僚典範」的架構包括：實踐公民的偏好價值、考量施政品質及價值、重視具體的生產力結果、

授權成員主動遵守規範，服務及顧客導向、確立行政責任及工作倫理、講求公民價值的實際傳送、永續

型態（executive leadership）、市場取向（market oriented）、顧客導向（customer driven）及企業家精神（entrepreneurial）等方向發展（Overman & Boyd, 1994：

67-83）。

公共行政的發展，在 1887 年由 Woodrow Wilson⁵發表「行政學研究」（the Study of Administration）一文後，迄今經歷了五次變遷（paradigm shift）

（Nicholas, 1986：19-23；吳定等，1995：27；黃臺生，1995a：21-23）：

（一）1900 至 1926 年行政與政治分立時期（the politics/administration dichotomy）：強調政治是國家意志的表現，行政則是國家意志的執 行；專業與價值二分，行政學的研究可以價值中立，主要是研究經 濟性及效率。

（二）1927 至 1937 年行政原理時期（the principle of administration）：追求 建立一套放諸四海皆準的行政原則，以實現組織目標；注重機械的 效率觀。

（三）1950 至 1970 年公共行政即政治學時期（public administration as political science）：行政學成為政治學的重點，而非一門獨立的學科。

（四）1956 至 1970 年公共行政即管理學時期（public administration as management）：以管理科學及量化的方法研究公共事務。與上述第三 點同時期競爭，而二者的共同特徵是失去公共行政的獨立自主性，

且在研究上無一定目標方向。

（五）1970 迄今公共行政學即公共行政學時期（public administration as public administration）：行政學應獨立自主，發展本身的專業特色。

關於公共管理的起源，眾說紛紜；「公共管理」一詞最早出現在Catheryn Seckler-Hudson 於 1955 年所發表的「公共管理研究的基本概念」一文中，

她認為管理就是有效的利用人力資源與物資，以達成既定目標。（Shafrits &

5 威爾遜（Thomas Woodrow Wilson，1856 年 12 月 28 日－1924 年 2 月 3 日），為美國政治家，在1913-1921

Hyde, 1992：203-211）。

但早在 Woodrow Wilson 的「行政學研究」一文中，已指出今日公共管 理的特徵（Perry & Kraemer, 1983：1）：

（一）政府是最基本的組織環境。

（二）行政功能是研究焦點。

（三）行政能力發展的主要關鍵是研究更有效的管理原則及技術。

（四）比較法（comparison）是促成行政領域進步的方法。

Wilson 亦提倡以「師法企業的公共行政」（businesslike public

administration）來轉換政府的職能，改進政府部門中的人力素質、機關組織 及管理方法，使政府部門的運作能像私人企業部門一樣有效率。

1970 年代的政策執行運動（implementation movement）也與公共管理 的興起有關。Jeffrey L. Pressman 及 Aaron B. Wildavsky 所發起的運動轉移了 公共行政的研究焦點：由重視組織結構的過程取向研究變成對公共政策方 案及所產生結果的探討；政府的績效表現成為研究的重點，政策的成敗在 於管理者的組織行為及管理能力，傳統的公共行政技術已經不能符合需 求，因此公共管理成為新的研究風潮（Kettl et al., 1996：4-5）。

從 1980 年代開始，全球政治、經濟及社會環境急遽變遷，促進了公共 管理理論的發展。各國政府的行政改革運動和公共管理運動密切相關。利 用市場取向、顧客取向等企業的管理技術，突破傳統官僚僵化的運作模式，

使政府能有效的面對環境的快速變化及回應民眾的需求。為了因應這波公 共管理風潮，OECD（Organization for Economic Co-operation and

Development）⁶也成立了「公共管理委員會」（Public Management

Committee），其宗旨在於協助會員國及非會員國確認有關策略性治理挑戰 的動力及趨勢，提昇其政府部門績效；優良治理（good governance）的主要

6 OECD：全名為經濟合作暨發展組織（Organization for Economic Co-operation and Development）於 1961 年成立，總部設於法國巴黎，另在德國波昂、日本東京、墨西哥市及美國華府設有辦事處。OECD 於 1961

架構包括有：發展更具凝聚力及全球化政策的能力；在變遷的社會中傳達 政策承諾；建構運作透明化、忠誠負責的政府；運用效率及市場力量達成 公共政策、促進競爭以凝聚社會共識等（姚蕙君，2001：11-12）。

二、公共管理之意涵

從 1980 年開始，公共管理理論蓬勃發展，但其研究重點與範圍尚處於 眾說紛紜的階段，根據黃臺生（1995a：18-19）及姚蕙君（2001：14-15）

的整理，公共管理的意涵自 1955 至 1998 年依時間的發展分別為：

（一）1955 年 Catheryn Seckier-Hudson 在公共管理研究的基本概念中，提 出幾項重要意涵：1、要有效運作需有明確以人民目標為主題之政策；2、

公共管理系統應有指揮中心，並釐清權責；3、建立明確界定工作及功能、

公正分配資源、層級節制關係、足夠領導能力與內部協調的組織；4、建立 並發展達成政策的適當方法；5、建立全面性互動工具；6、回應動態環境

（Shafritz & Hyde, 1992：210-211）。

（二）1979 年 Graham T. Allison 在公共與私有管理：兩者在所有不重要部 份基本上是相同的嗎？（Public and Private Management: Are They

Fundamentally Alike in All Unimportant Respects?）中，從兩方面來進行討 論：1、1975 年各機關間政策管理協助研究委員會對預算管理局的報告中：

（1）政策管理：需求確認、分析選擇、方案選擇、大範圍資源分配；（2）

資源管理：建立基本行政支援體系；（3）方案管理：政策執行。2、1978 年 Selma Mushkin，從幾個方面著手：人事管理、勞動力規劃、集體協商與勞 工管理、生產力及績效測量、組織與組織重組、財務管理、評估研究與審 計（黃臺生，1995a：19）。

（三）1983 年 James L. Perry & Kennent L. Kraemer 在公共管理：公有與私 有的遠景中，認為結合傳統公共行政規範取向及一般管理的工具取向。

（四）1983 年 G. D. Garson & E. S. Overman 在美國公共管理研究（Public

Management Research in the United States）中，提出兩項看法：1、當代公共 管理結合科學管理；2、公共管理依附在公共行政之理性及技術性解釋；3、

公共管理反映行政的古典原則；4、公共管理是政治系絡中的行政研究；5、

公共管理研究與政策分析方法及技術應用緊密結合；6、為一種應用科學，

反映出科技整合的傳統。

（五）1983 年 G. D. Garson & E. S. Overman 在全美公共管理研究調查

（national public management research survey）中，又提出 PAFHRIER 之概 念，其意涵為 PA：政策分析（policy analysis）；F：財務管理（financial management）；HR：人力資源管理（human resource management）；I：資訊 管理（information management）；ER：對外關係（external relations）。

（六）1984 年 E. S. Overman 在公共行政評論中，認為公共管理是公共行政 一般性的科技整合研究。將管理、規劃、組織、控制等功能與人力、財務、

設備、資訊及政治資源的管理加以整合。

（七）1986 年 Cole Blease Graham Jr. & S. W. Hays 在管理公共組織

（Managing the Public Organization）中，認為 1、公共管理為公共行政之一 部分，注重政府機關內部的行政活動及政策執行；2、重心在執行工作之方 法；3、僅關心管理技術的問題。

（八）1988 年 Jay M. Shafritz 在 The Dorsey Dictionary of American

Government and Politics 中，提出公共管理強調工具、技術、之事及技能，

期望能將理念與政策轉成實際行動。

（九）1991 年 J. O. Ott, A. C. Hyde & J. M. Shafritz 在公共管理基本讀物

（Public Management: The Essential Readings）中，認為：公共管理是公共 事務或公共行政的一部份，綜觀有關公共行政方案設計與組織重新建構、

政策與管理規劃、透過預算制度進行資源分配、財務管理、人力資源管理、

方案評估及審計等應用方法的科學與藝術。

（十）1992 年 Robert E. Crew 在政治與公共管理（Politics and Public

Management）中，提出公共管理與公共政策的形成有密切關係；公共管理 的活動是設定公共議程的一部份。

（十一）1993 年 Bozeman 在公共管理概念（Introduction：Two Concepts of Public Management）中，強調公共管理的特徵：重視公共管理者及實務經 驗；重視「公共性」、政治因素的影響及兩者之互動與重視管理過程的研究 及管理策略之執行。

（十二）1993 年 Cole Blease Graham Jr. & S. W. Hays 在管理公共組織二版

（Managing the Public Organization）中，認為公共管理偏重政府機關內部行 政活動之研究；關切重點在政策執行。

（十三）1996 年 Laurence E. Lynn 在公共管理為藝術、科學與專業（Public Management as Art, Science and Profession）中，提到 1、傳統公共行政已將 管理者角色與其有效表現作結合研究；2、公共管理與傳統公共行政所關心 的主題不變：組織內部人員、功能與結構管理問題；3、對組織資料的分析 與辯證採取描述、分類及綜合方式；4、問題分析辯證的依據是經由文獻探 討及個案建構而來的資料。

（十四）1998 年 Grover Starling 公部門的管理（Managing the Public Sector）

一文中，定義公共管理的範圍：1、政治管理：行政政治關係、府際關係；

2、資源管理：人力資源管理、財務管理及預算、資訊管理；3、方案管理：

政策制定、規劃與評估。

（十五）1998 年 Christopher Hood 在 The Art of the State：Culture, Rhetoric, and public Management 中，提到公共管理是一股更能符合官僚體制需求、

政府更具企業化及更重視管理者角色的風潮。

隨後，公共管理在國內亦引起研究風潮，而關於定義與內涵也有許多 不同之說法。而表 2-1，依時間序列將歷年國內相關研究者對公共管理定義

之比較分析。

李允傑 2001 公共管理（吳瓊恩、李 允傑、陳銘薰編著）。

◎ 狹義而言：指公部門的管理。

◎ 廣義來說：包含公共事務管理，由政 治面到行政面，從公部門到私部門到

◎ 廣義來說：包含公共事務管理，由政 治面到行政面，從公部門到私部門到