績效管理相關理論

公共管理等相關理論派別非常多，本研究主要在提升立法院會議績效 為主，對於公共管理、公共行政等相關理論必須加以討論，並根據各領域 的焦點、範圍、對象等作深入的分析，以瞭解該理論對於本研究之重要性 與運用之情形。

第二節 績效管理相關理論

績效管理是企業界行之有年且成效不錯的管理方式，績效是企業存在 的目的，管理的目的是為了提升績效。簡單來說，績效管理是組織有企圖 且積極的運用管理工具、以管理的手段提升及改進績效表現的相關活動及

過程（李長貴，1997：3）。

因此，「績效」之所以成為各國政府組織再造運動的焦點，及公共管理 理論的核心，乃是基於對「理想型政府」的追求；而能滿足人民期望及需 求之政府，應是「大有為」或「小無為」？至今尚無定論。「大有為」政府 對於無法有效運用資源、對環境變化反應遲緩及系統過於龐大而缺乏效 率；而「小無為」政府不能解決龐雜的民眾需求及公共事務問題。因此，

學者對理想型政府之要求，不再以政府之「大小」作為根據，而應開始注 重其「績效」的表現，以最少的資源投人、獲得最佳績效產出，政府集中 資源與精力於領導、決策，扮演著「領航者」（steering）的角色，就是一個 有績效的政府及最理想的政府（范祥偉、王崇斌，2000：155-182）。

所以，「政府績效管理」可定義為：對公共服務或計畫目標進行設定及 實現，並對實現結果進行系統性的評鑑過程，包括績效的評估（evaluation）、 衡量（measurement）、追蹤（monitoring）等功能性的活動（丘昌泰，2000：

318），政府部門應用績效管理，主要是希望能打破傳統行政上的弊病，建 立一有能力（capacity）的政府，進而嘗試「績效指標」之建立及管理。

以企業來說，組織內部各級管理人員在各方的壓力下，如何做好績效 管理（performance management），增加組織的利潤、促進公司的成長、提 高組織的生產力、降低經營的各種成本、發揮組織的競爭優勢。這都是績 效管埋的基本要素。李長貴（1997）研擬了一個績效管理模式，如下圖 2-1 所示：

圖2-1：績效管理模式圖 資料來源：李長貴，1997：3。

績效管理本身就是如何執行策略、達成目標的管理過程。例如經理與 課長要根據年度的目標，依照策略方向訂定各部門的作業計劃，並依據績 效模式和績效標準訂定績效管理架構，作為績效活動的執行規範。而績效 管理的執行要依據績效管理的架構，如方針或重點的管理，當管理者在推 動績效管理時，必然會出現組織績效、部門績效及個體的績效。在評估上 述績效後，可以發現經營者的績效結果、部門及員工的貢獻度，並依據其 貢獻度的指標，給予部門和個人的激勵、教育及訓練。這樣才能維持組織 經營更加順暢，管理人員和工作人員才會執行有價值的管理活動，並對組 織有所貢獻。

在進行管理活動時，也要注意某些使組織達成預定目標的技術、方法 是否能夠適用，或必須進行檢討以適度調整；若該方法或技術的設置，無 法對組織目標達到任何助益，此時就必須進行檢討與調整，這樣組織的績 效才能順利達成。Gerald T. Gabris（1986）就指出幾項組織在管理技術方面 的「反功能」（dysfunctions）：

一、官樣文章（process burdens）：過程控制的設計是為了確保每一方案政

目標策略 績效模式 行動要求 組織績效

績效管理 ^績效管理 架構

績效管理

執行 績效評估

計畫組織 績效標準 比較標準 個體績效

策的推行，但繁雜的過程及過多的手續卻造成責任推諉，並減緩作業 流程的順暢度；此外，將注意力集中於組織細部的要求，會容易忽略 組織整體原來的目標。

二、內部無能（internal incapacity）：若組織吸收許多管理技術及方法，但 本身卻缺乏執行及監測的人力、能力與資源的話。又組織外部專家設 計的管理方法，未能詳盡考慮組織的需求與執行力，加上管理人員的 專業素養不足，此時也會造成組織的績效不彰，且無法有效運用這些 管理技術。

三、信賴感不足（credibility anxiety）：新技術的引進所造成組織的改變，將 引起組織內部的緊張及不確定感，若短時間內無去看見其改變成效，

組織成員就會對管理者產生不信任的心態，使成員因不願隨之改變，

而造成組織績效之低落或成員對於組織願景應付了事。

四、對結果期望過大（false result expectations）：政策制定者及一般社會大 眾對新技術的使用，常抱有很大的期待，並期望會有戲劇化的變革產 生，造成執行人員莫大的壓力，甚至為迎合大眾期望而產生許多不必 要的工作，如此會因為求表現而耗盡組織的精力，並偏離組織的目標。

另外，對於管理的迷思也要有所注意（彭懷真，2000：120-121），並非 所有的專業項目都適合數字管理，對於數字所呈現的效率必須保持客觀的 態度，而獎勵系統應盡可能設計多種模式，因個人所需之不同而適用，定 期聽取多方意見並根據意見加以改進。

近年來許多學者試圖將企業績效管理運用於公部門，但礙於政府部門 與私人企業根本性質上之差異，使政府進行績效或生產力管理時，與企業 之狀況有所不同，其中更有一些不可避免的困境（江岷欽，1993：121-136），

其分析如下：

一、質（效能）與量（效率）的問題：政府部門在進行績效衡量時，會較

私人企業遇到更多的困難，如：缺乏實際績效的相關精確資訊、標的 團體認定困難、參與成員的複雜性、對政府部門定位缺乏一致性的認 知等，所以「質化」的衡量標準比較適合使用於政府部門。但「量化」

的表示卻較能清楚且明白的說明政府績效表現。而兩者的取捨，應視 所使用的對象而決定。

二、單面向與多面向的不確定性：私人企業的績效表現就是「獲取利潤」

的單一面向，在績效的衡量上較容易處理。但政府部門所考慮的面向 較多，包括了政治面、分配的公平正義、自由安全的保障、秩序的維 持等。若將政府部門的績效表現專注於單一面向，將會誤導政府的本 質，並影響其他面向的評估。

三、複雜且模糊的因果關係難以釐清：由於專注的面向過度廣泛，使績效 衡量的因果關係複雜且模糊，造成管理者無法清楚了解部屬的績效表 現，而績效資訊的不清楚亦會造成績效管理的無效。加上民眾通常會 以「理所當然的態度」，來面對提供服務的政府機構，結果對政府的績 效表現當然不盡滿意。

四、長程衡量與短程衝量的差別：政府機關所提供的服務通常以非營利為 目的，必須經由長時間的進行才能看見其成效，與一般私人企業的短 期即能獲利的績效相比，顯然無法令大眾滿意。此外，民選官員的任 期限制，讓長期衡量績效表現有其困難存在。

五、政策範團大小難以掌握：政府政策推行與私人企業活動，就其範圍來 說是無法相比較的。政府政策對社會國家有一定的影響範圍及程度，

而私人企業活動僅與其特定的目標有關。

隨著政府成本意識和公民監督意識之加強，政府績效評估的發展不能 視為單純的績效評估活動，如此容易受到社會大眾的批評，因為政府部門 的績效評估活動面臨著許多困境，如指標的片面性、結果的武斷性等，故

應將系統化與意義廣泛的績效管理，來取代目的單純的績效評估（柳英莉，

2004：18-28）。

王毓仁（2000：35-45）更引用 Talbot 建構的公共績效模型，認為組織 績效的建構在概念上可分為兩大層次：（一）組織本身的活動，即投入與產 出的過程；（二）組織標的對象，即對服務接受者所產生的影響與效果（Talbot, 1999：15-34）。據此可以了解政府的表現是績效成果的呈現，從公部門在績 效的建構概念，可以經由績效評估、績效衡量及績效監測的過程中，得知 建立績效要有清楚的組織目標、對象、成本的計算、合法的過程，最後產 出最重要的效能問題，如此才能達到建構績效的目的，及真正達到組織想 要的目標。

至於政府部門績效評估是比較不容易客觀呈現的部份，因為政府的效 能無法像企業一樣容易量化，評估的方式也較複雜。依據丘昌泰（2000）

對績效衡量的解釋與 Talbot（1999）所提出的組織績效概念，政府部門的績 效評估的方式，應先建立組織願景並與績效指標做結合，運用科學的方法、

標準和程序，以對政府的產出、績效做出客觀的評核，最後將評核結果與 組織願景作對照，瞭解是否有達成組織訂立的目標。本研究整理幾位對政 府導入「績效管理」的文獻進行分析，並整理如下表 2-5：

表2-5：相關研究者對政府導入「績效管理」之研究彙整表

題目 作者 年代 類別 摘要

公 部 門 績 效 指 標 的 設 計 與 應 用

王毓仁 2000 人 力 發 展 第82 期

引用 Talbot 建構的公共績效模型，認為 組織績效的建構可分為兩大層次：1、組 織本身的活動，即投入與產出的過程；2、

組織標的對象，即對服務接受者所產生的 影響與效果。

政府績效管理 之理論與實務

姚蕙君 2001 台北大學 公共行政

各國政府受企業型政府概念的影響，師法 企業導入績效管理，政府的績效管理就是

─英美實務探

Osborne & Gaebler（1992）於《政府再造》一書中提及，如果政府不評估績 效，就無從知道成功與否，也無從獎酬、學習、改善與獲得民眾支持，由

7 Osborne & Gaebler在《政府再造》中，提出五項關於政府績效管理的重點：一、如果不評估績效，無從 知道成功與失敗；二、如果不知道成功，就無法獎酬；三、如果不知道成功，就無法從中學習；四、如