第一章 緒論
第一節 公教人員優惠存款的爭議
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第一章 緒論
軍公教 18%優惠存款從民國 47 年開始實施以降，至民國 95 年開啟改革序 幕後，優惠存款的修正改革迄今已來到第十年，在實施數十年以及改革十年的漫 長道路上，學術界大多就其法源地位、財政負擔、公平正義考量等爭議進行研究，
本研究將檢視其爭議並奠基於既有研究下提出研究問題，進而就政策變遷模型－
政策窗理論的適用進行闡釋。
第一節 公教人員優惠存款的爭議
我國的軍公教 18%優惠存款起源於民國 47 年的「陸海空軍退伍除役官兵優 惠儲蓄存款辦法」，主要是考量民國五、六十年代公務員待遇微薄，政府為保障 當時退休人員的生活，遂以優惠存款政策來維護早期退休公務人員的經濟安全，
是以兩年期銀行定存利率的 1.5 倍作為計算優惠利息的浮動標準，在民國 72 年 將 1.5 倍浮動利率調整為固定 18%。爾後隨著我國時代的變遷，退休給與制度由 原先的「確定給付制 (Defined Benefit Plan) 」，於民國 84 年轉變為政府與公務 人員共同提撥基金的「共同儲金制度」，此後大多稱為「退撫新制」。
雖然在民國 84 年實施退撫新制之後，新進人員已無優惠存款之適用，但仍 有相當多的軍公教人員擁有舊制年資，依舊制年資所支領之一次退休金及養老、
退伍給付仍可辦理優惠存款，而新制年資所領取之退休金又按照新制規定以較高 基數內涵計算，導致退撫新制實施之後退休，且兼具新、舊制年資人員所領取之 月退休金加計優惠存款利息，產生高於同等級現職人員待遇之特殊現象，所以在 民國 94 年底縣市長等三合一選舉過程，民進黨將 18%優惠措施當成是選戰議題，
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陳水扁前總統於當年國慶日宣示將軍公教人員 18%優惠存款列為六大改革之一，
這無疑是揭起軍公教 18%優惠存款的改革序幕，也更掀起輿論上相當熱烈的正 反意見論述，但此方案推行後，造成了「肥大官瘦小吏」的缺點。在國民黨重新 執政後，考試院遂於民國 100 年 1 月 1 日開始實施第二次改革方案，由於導致部 分退休人員能回存優惠存款，而有「18 %優惠存款復辟」之譏，考試院於一個月 後提出第三度的修正優惠存款改革方案，銓敘部（2011e）表示相較於民國 95 年 第一次改革方案，民國 100 年改革方案較具公平合理性。最後考試院於民國 102 年 4 月提出了年金改革方案，以年金的通盤改革為其目標，而軍公教 18%優惠存 款改革為其改革一環，同時民進黨團也提出相對應版本與之斡旋，但有關優惠存 款之調整方式現在還未得到朝野共識，須俟立法院黨團協商後，方能定論。
由於軍公教 18%優惠存款所涉及之範圍相當廣泛及爭議方面多元，黃世鑫
（2003）將優惠存款的改革影響分為法制面、信賴保護原則、政府財政負擔、退 休生活保障、社會影響五大層面，本研究奠基於此並融以相關文獻，整理歸納出 主要是在法律、財政及公平方面之爭議，因此以下將針對以法律、財政及公平之 三大觀點探討軍公教 18%優惠存款的現有文獻進行闡述整理。
壹、 法律面探討
一、 法律保留原則
軍公教 18%優惠存款屬於給付行政，由於無涉及人民權益之干預，因而較干 預行政之法律保留程度較為寬鬆，我國學界及大法官解釋皆以「重要性理論」來 做為給付行政是否要法律保留之標準，李建良（2003）指出公務人員及軍職人員 之優惠存款，曾經受立法院之議決，且教育人員之優惠存款雖非以法規規定之，
但也是從命令形式為之，也曾受立法院備查在案，若行政措施非明顯違反重大公 共利益或極富爭議性等，宜採取較寬鬆的態度來看待法律保留（詹鎮榮，2008），
而退休軍公教人員其領取之 18%優惠存款，蔡宗珍（2011）認為並無違反公務人
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員退休法與公務人員保險法等法律規定，也未牴觸法律優位原則。
二、 平等原則
所謂的平等原則為「對本質上相同者做相同處理」，而軍公教 18%優惠存款 乃是相對於大眾所作之差別待遇，乃是因為早期軍公教人員待遇偏低，遂以 18%
存款利益來保障軍公教人員之退休生活，劉憲璋（2008）提出若以大法官釋字第 280 號的反面解釋，如果軍公教人員的全部退休金及保險養老給付，能維持退休 公教人員生活，那麼軍公教優惠存款制度存在的目的也將失去，進而違反了平等 原則，因此隨著現今時空環境與往日的不同，以社會經濟情況的變遷來觀察，軍 公教 18%優惠存款制度的合理性有待斟酌（李建良，2003；黃世鑫，2003）。劉 憲璋（2008）根據民國 91 年各類受雇者薪資比較，指出非政府受雇者月薪平均 為 26800 元，而公務員之月平均所得為 63000 元，公務員現今之薪資所得及生活 保障已高於一般大眾，所以隨著時空背景的轉換，優惠存款已經失去了當初制度 建立的「合乎事理」，嚴重違反平等原則。
三、 信賴保護原則
所謂的「信賴保護原則」通常是指受國家權力支配的人民，如信賴國家措施 的存續而有所規畫或舉措時，其信賴利益應受保護，尤其國家不得以事後的法規 變更而損及人民信賴（李建良，2003），而信賴保護原則包含令人民產生信賴的 法規或行政處分基礎，加上人民需有客觀上對信賴基礎表現之信賴，並且信賴利 益是值得保護的（吳庚，2012：69），因此廢除或改革軍公教 18%優惠存款可能 會涉及到因行政法規的「廢止」所產生的信賴保護問題，李建良（2003）、劉憲 璋（2008）、蔡宗珍（2011）以信賴保護原則試圖解釋軍公教 18%存款是否需要 受到信賴保護，劉憲璋（2008）指出軍公教 18%優惠存款法源雖為一行政規則，
但等同於「代替法律之行政規則」，故優惠存款實施的相關要點仍可成為信賴保
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護的基礎。接著李建良（2003）認為可分成在民國 84 年時已退休和在民國 84 年 前任職但尚未退休的軍公教人員，軍公教人員若在民國 84 年時已依法退休，並 將其所領取的退休金和養老給付，按照相關規定辦理優惠存款，即具有「客觀上 有對信賴基礎之表現行為」，而在民國 84 年前任職但尚未退休的軍公教人員，若 軍公教人員已屆臨退休，開始為退休而做準備，則可視為具有客觀上有對信賴基 礎之表現行為，但目前仍任公職，離退休年限尚有時日的人員，希冀軍公教 18%
優惠存款繼續存在，應僅是主觀上的期待。蔡宗珍（2011）說明實施軍公教 18%
優惠存款改革之要點皆為行政規則，在主張信賴保護時，若輕易的確認信賴保護 主張之存在，行政機關就其行政規則所推動之社會福利措施，若沒有隨著社會經 濟條件、國家財務狀況的發展而調整的話，即違反了信賴保護原則之實質限縮，
所以行政規則不應納入信賴保護之範疇。
大法官於民國 103 年根據軍公教 18%優惠存款修正的法律問題，發布釋字 717 號1，認為限定公教人員退休所得上限，減少原得辦優惠存款金額之修正規定，
在客觀上已具體表現其信賴，而非僅屬單純之願望，其信賴利益在憲法上亦值得 保護，惟從民國 63 年訂定發布退休公務人員公保養老給付金額優惠存款要點以 迄於民國 95 年修正，已逾 30 餘年，國家各項社經發展、人事制度均有重大變 動，公教人員之待遇、退休所得亦皆已大幅提升，且此期間之經濟環境與市場利 率變動甚鉅，與優惠存款制度設計當時之情形亦有極大差異。加以退撫新制之實 施，產生部分公教人員加計公保養老給付優惠存款利息之退休所得偏高之不合理 現象，因此衡酌所欲達成之公益及退休或在職公教人員應受保護之信賴利益，修 正規定所採措施尚未逾越必要合理之程度，故未違反信賴保護原則及比例原則。
1 釋字全文請參閱司法院網站，網址：http://ppt.cc/0ND4。（檢索日期：2014/09/29）
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貳、 財政面
陳錦稷（2011）、王榮璋（2012）皆揭櫫政府與臺灣銀行對軍公教優惠存款 利息差額的補貼總額，由民國 90 年的 558 億，一路升高到民國 99 年的 781 億 元，預估到民國 104 年將高達 1400 億元2，其地方政府的負擔，更從民國 94 年 的 384 億累積至民國 99 年的 412 億。此外審計部每年所發布的中央政府總決算 審核報告3也記錄各級政府未歸償臺灣銀行優惠存款利息之金額，用最客觀的數 字詳實的協助看見問題核心。林君潔（2011）發現優惠存款制度向來有財政壓力 與法源基礎兩方面的爭議，而政府之所以會進行優惠存款制度的改革則主要有財 政問題與政治問題兩方面的考量。黃世鑫（2003）則以財政之觀點加以研析，認 為實際上退休者所享有之退休金給付額度，已經相當優渥，對退休者之保障程度，
遠超過其他西方先進國家，若取消 18%優惠存款利息，對軍公教人員、中央民意 代表、地方政府首長而言，只是所得替代率從超過 100%降到 83%而已，不過將 可造成政府未來十年每年減少高達 560 億元以上的優惠利息補貼負擔，所以若是 將取消 18%優惠存款，將可使國民年金制度、照顧勞工退休者及解決失業問題所 推動之公共服務擴大就業方案，獲得適當的紓解及解決。
參、 公平面
所謂的退休替代率為軍公教人員於退休後所支領的退休金額占退休前工作 薪資總額之比例，其計算公式依不同的改革方案而有不同的計算公式。台灣智庫
2 東森新聞（2012 年 10 月 30 日）。付 18%存款優惠 12 縣市財政被拖垮。東森新聞電子報，2014 年 9 月 29 日，取自：
http://tw.news.yahoo.com/%E4%BB%9818-
%E5%AD%98%E6%AC%BE%E5%84%AA%E6%83%A0-12%E7%B8%A3%E5%B8%82%E8%B2%A1%E6%94%BF%E8%A2%AB%E6%8B%96%E5%9E%
AE-090120673.html
3資料來源：審計部網站：http://www.audit.gov.tw/files/11-1000-97.php。（檢索日期：2014/09/29）
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（2011）舉出 OECD 國家的退休軍公教人員所得替代率普遍在 50%至 70%間，
（2011）舉出 OECD 國家的退休軍公教人員所得替代率普遍在 50%至 70%間，