第五章 結論與建議
第二節 研究發現的討論
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第二節 研究發現的討論
本節旨在奠基於第一節之研究發現後，再進一步深入探討研究發現的討論，
就個案於政策窗理論的適用程度作一評析，並延伸探究針對個案中不符合理論的 情形，試圖討論之。
壹、 問題流或政治流驅使政策窗的開啟
誠如 Kingdon (1984: 168) 所述，問題流或政治流的發展所作出的反應是政 策窗開啟的首要因素，而雖然問題或政治本身可以進入政策議程，但是當問題流、
政策流、政治流三流匯集時，方案進入決策議程的可能性就會明顯的增強，因此 當問題流、政策流、政治流三者匯集在一起時，政策之窗將會開啟。
按本研究之研究發現指出，從民國 100 年優惠存款改革開始至民國 102 年的 年金改革皆問題流或政治流所引發的，進而促進三流匯集，使方案能夠躋身進優 先的政策議程。且依觸發的問題流、政治流之分別，其三流匯集的過程也有所不 同，以促使將優惠存款納入民國 102 年金改革方案為例，是由問題流中流動的因 子驅使優惠存款從單一改革轉變為年金改革一環，而當問題迫在眉睫時，參與者 就會在政策流尋找一些可以做為合理解決方法的備選方案 (Kingdon, 1984: 169)，
所以當時主管機關便在政策流中尋找政策建議，與相關政策社群達成初步共識將 優惠存款納入年金改革，以此備選方案來回應特定的問題。再者，除了上述的問 題流驅動外，先前所討論的軍公教 18%優惠存款利率之調降是由政治流的事件 所引發的，國內氛圍的影響、在野黨與執政黨未達成共識等皆導致政策窗開啟，
這時政治人物就會基於這些因素去被迫促進方案在政策議程的地位，或是政策議 程中抑制其他的方案，因而造成民國 102 年年金改革中軍公教 18%優惠存款利 率之調降的提出，Zahariadis (1999: 82) 則認為三流匯集的過程中是具有意識型 態的，先將注意力是先聚焦於解答上，再從受到青睞的解答去界定相關的問題，
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所以套用在有關優存利率調降的研究上，主管機關先從社會氛圍中做出調降優惠 存款利率的政策建議，緊接著再與相關問題結合，最終三流匯集，政策之窗開啟。
貳、 政黨政治中的執政黨關鍵人事變更也為政治流的一部分
根據 Kingon (1984: 153) 所言，當政府行政當局產生變化時，例如各政黨在 國會席次、官僚機構、國會委員會的改變，造就組織管轄權之爭，使政策議程也 隨之劇烈變化，其主要係認為無論是在總統或國會議員的選舉後，所導致的行政 當局的更替、管轄權限的變更等皆會改變方案在議程中被處理的優先順序。惟本 研究發現在施行政黨政治的臺灣，執政黨中的人事變更，尤其是總統是否兼任黨 主席也會影響政策議程的變化。
臺灣的憲政體制根據憲法的規定是屬於半總統制，更精確的說其屬於半總統 制中的一個次類型，也就是總統國會制（蔡榮祥、陳宏銘，2013），而執政黨與 國會多數黨為同一政黨時稱之為一致政府，當總統的政黨同時掌握國會多數以及 總理（行政院院長）根據憲法必須向國會負責時，國會之同黨籍議員成為總統和 行政院法案推動的支持基礎，而不是成為總理對抗總統的權力後援，一致政府時 期，國會中的多數黨通常被認為在法案支持上是屬於第一縱隊，除了特殊的情況 下，執政黨的國會議員會以總統支持或行政院屬意的法案為支持對象，配合總統 的施政方針來通過相關的立法和政策（蔡榮祥、陳宏銘，2013）。盛杏湲（2003）
則以民國 88 年 2 月至 89 年 5 月的一致政府時期，行政院提案通過的比例高達 72.7%，民國 89 年 5 月至 91 年 1 月的分立政府時期，行政院提案通過的比例則 劇降為 38.5%作為佐證。陳宏銘（2012）更進一步的指出當總統即執政黨的領袖 時，可以透過政黨決策機制以及黨政關係平台對立法和行政部門中的從政黨員發 揮影響力，推動其所欲的法案，尤其當總統就是黨主席時，更可直接領導政黨，
在黨內的決策機制中正式的發號施令，在總統未兼任黨主席時，其需要仰賴黨與 政的雙重代理人，黨的部分主要需要黨主席和秘書長的配合，政則需要是由行政
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院院長忠實貫徹其施政理念，所以就黨、政的直接掌握而言，馬總統以黨主席身 份對黨籍立法委員的法案和政策指導較為有利。
軍公教年金改革從民國 101 年 11 月總統宣示開始，在歷經 3、4 個月之後於 民國 102 年提出軍公教年金改革草案，誠如前述分析，基於民國 103 年九合一大 選和即將到來的民國 105 年總統及立委選舉考量，造就方案迄今仍停滯在立法院 的情形，但除了選舉考量外，執政黨黨主席也於民國 104 年 1 月由原先的馬英九 總統兼任，更替為朱立倫先生，使原本馬主席主張之優先考慮的項目順序改變，
軍公教年金改革方案在當初馬總統兼黨主席堅持的一定要過，轉變為現今的停滯 狀態。再加上馬英九總統民調低落、喪失威信下，執政黨國會議員可能會因為選 票考量，選擇與總統和總理形成公開的衝突，所以一致政府時期的國會也不完全 是總統或總理的立法局或是所謂的橡皮圖章（蔡榮祥、陳宏銘，2013）。
參、 政策企業家之於政策窗理論
政策企業家在整個政策變遷的過程當中，包含倡導理念與研擬方案、界定與 重新界定問題、針對政策替選方案進行抉擇、在不同的政策行動者之間進行理念 的媒合、動員民意的力量、以及設定決策的議程等等，政策企業家都有其不容忽 視的重要性（Roberts & King, 1991: 148；魯炳炎，2010）。政策企業家也必須善 加利用一切的時機，因為任何危機都會形成機會，在追求個人目標的同時，政策 企業家必須想辦法運用匯流時機，推動偏好的建議案與長年關切的問題相連結，
並使政治事件與政策問題相結合，進而使三流匯集在一起，促成最後決策的產出。
綜上所述，政策企業家主要是負責發現、提出政策問題，促進政策問題進入 政策議程且主持政策調查研究，同時組織不同力量去關注、參與處理政策問題及 與不同的利害關係者進行溝通，和促成政策方案之形成及維護政策之推動及執行
（Luke, 2000；蘇偉業，2009），誠如前述，國內個案也大多以中央或地方的行政 首長作為政策企業家，主要是因為首長能夠正確察覺社會氛圍，進而知道什麼樣
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的政策目標對於民眾有吸引力，而且可據以調整策略將成功的可能性極大化。
所以根據本研究之研究發現，民國 100 年的優惠存款改革和將優惠存款納入 年金改革方案皆是由總統宣示改革決心，主導政策方向推行，雖然期間缺乏倡議、
媒合等過程，但因其積極組織政策之制定，並以民眾、媒體和國會反應作為政策 規劃之重要考量，與學理上認為政策企業家擁有分配資源的能力、有能力設定議 程，和進行政策方案抉擇，且擁有專業知識、領導魅力或權威等特殊的人格特質 吻合（Kingdon, 1984: 189-190；陳恆鈞、劉邵祥，2007；林水波、莊順博，2009；
魯炳炎，2009a，2009b）。在直接調降優惠存款利率的改革上，主管院和承辦司 更是主導方案發想、說服上級長官及負責向有關利益團體倡議並達成共識。最終 政策企業家便善用匯流時機，將偏好的政策建議與長年關切的問題相連結，並使政 治事件與政策問題相結合，進而使三流匯集在一起，促成最後決策的產出。