第四章 研究結果
第二節 將優惠存款納入民國 102 年金改革方案
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前述的分析整理，可以得知是問題流、政策流、政治流之流動所導致。由基層人 員優惠存款本金回存及高階主管扣減不足更甚回存之兩大缺失的「問題流」揭開 序幕，進而導致社會氛圍裡出現了政府財政負擔過重和不公平的批評聲浪，而執 政黨為回應民意、安撫人心，便在 99 年改革案實施的第 11 天，召開高層的跨部 門會談，快速的在一個月之內拍板定案，此乃「政治流」加入流動，與 Kingdon (1984: 168) 提出問題流或政治流的發展是政策窗開啟的首要因素理念吻合，當 民國 99 年方案因問題流或政治流的發展而進入改革的政策議程之際，銓敘部規 劃的民國 100 年再調整方案於政策流中被提了出來，雖然此次改革在政策流中缺 少了相關政策社群的參與，不過在政策原湯中仍產生了解決方案，所以問題流、
政策流、政治流三流匯集，致使民國 100 年優惠存款改革方案在 100 年 2 月 1 日 實施。最後因為 100 年方案由總統及國民黨高層主導，指揮主管機關銓敘部來進 行方案的規劃，雖然中間缺乏了與各政策社群倡議的過程，但由於上級能夠導致 資源配置的改變，且擁有領導魅力或權威等人格特質，使得在政策企業家的角色 上，總統及國民黨高層發揮了一定的影響力。
第二節 將優惠存款納入民國 102 年金改革方案
軍公教 18%優惠存款從民國 95 年開始改革以降，期間歷經了民國 99 年改 革及 100 年改革，到了民國 102 年更是將優惠存款納入軍公教年金改革的一環，
本節主要透過政策窗理論中的問題流、政策流、政治流三流，來探討優惠存款改 革從 95 年至 100 年的單一改革，轉變成為 102 年軍公教年金改革方案一環的相 關因素，並探究是否有政策企業家涉及其中以成功推動。
壹、 問題流
綜觀從民國 95 年至 100 年的改革方案，皆是以設計退休所得替代率的公式
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來規定可優存金額的上限，除了公式上分子、分母的設計及替代率之上限規定不 同之外，在這三次改革方案的退休所得替代率公式中，公保養老給付優惠存款每 月利息皆是處於分子的位置，可見若欲調降退休所得替代率，公保養老給付優惠 存款每月利息勢必為調整的核心部分，遂以下將針對導致優惠存款納入年金改革 的原因來作探討，根據歸納包含了軍公教人員退休所得替代率偏高、退撫基金的 財務危機、不盡合理的優存補貼措施，遭致抨擊污衊及加速軍公教 18%優惠存款 落日等四大因素。
一、軍公教人員退休所得替代率偏高
公務人員退休金內涵，屬舊制部分是以本（年功）俸 1 倍計算並十足發給 930 元實物代金，而新制部分則是以本（年功）俸 2 倍計算，所以當二種制度交互取 得彼此最優條件的年資組合，也就是舊制年資 15 年及新制年資 15 至 20 年者，
再搭配公保養老給付優惠存款措施之下，自然會產生退休所得偏高的問題（銓敘 部，2013c），此外受訪者 G 認為要認為退休所得替代率高的問題，與公務員待遇 的功俸計算有關，其表示：
「雖然我最高五職等，但是我的功俸到五功十，五功十相當於薦任八職等，
那你六功六、七功六、八功六、九功七，九功七就是現在的老師待遇，九功 七相當簡任，他雖然是薦任最高級但是他能到簡任，問題出在這裡，這是一 點。」（G，56-59）
「就是我們用本俸的 2 倍，那本俸的 2 倍你看看待遇計算的時候，本俸 2 倍 就像剛剛九功七這相當於簡任，這些待遇你給他計算他的本俸是很高，等於 佔總額裡面的 60%幾，那本俸 2 倍這樣去算薪資就很高啦。」（G，59-62）
綜上所述，銓敘部（2013a）依照每個職等的最高功俸設計出任職 30 年及 35 年的退休所得替代率，如表 11 所示，任職 30 年各退休等級若不含優存利息的 退休所得替代率皆在 60%以上，而各退休等級的非主管人員的退休所得替代率
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資料來源：銓敘部（2013a：7）。
表 12：以 35 年退休年資計之退休金（不含優存利息）所得替代率概算
資料來源：銓敘部（2013a：8）。
除了前述所說功俸設計會造成公教人員的退休所得替代率高之外，目前退休
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所得替代率是以本俸的 2 倍做為退休金基數內涵，受訪者 B 認為本俸的 2 倍有 些偏高，其表示：「現在假如說本俸 2 倍，本俸 2 倍那真的很高，有的人像我們 6、7、8、9、10 甚至到 11 職等這幾個職等，本俸就占他一個月薪水的 65%，本 俸的兩倍就是 130，130 的 9 成就是 117，還是很高啊！那你用本俸的 2 倍顯然 有問題啊！所以就把本俸的 2 倍往下調，為什麼方案裡面有調到 1.6，是希望 1.5 倍、1.6 倍、1.7 倍讓它變成接近 100。」（B，194-198）。但光調降退休金基數 並無法達成成功壓低退休所得替代率的效果，因此也必須從調降優惠存款著手。
「方案裡面有調到 1.6，是希望 1.5 倍、1.6 倍、1.7 倍讓它變成接近 100，100 的九成當然就會低下來，這樣處理下來後還是沒有辦法達到那個目標啊！八 成看有沒有辦法，那好再把優存再拿出來，所以當時優存再拿來的政策思考，
是光處理退休金沒有辦法達成那個政策目標，所以必須要去處理如何再把它 降下來。」（B，197-201）
「因為優惠存款跟月退休金形成他退休所得的結構之一嘛，那你現在超過 100%啦，要減啦這樣才合理阿，那退休金不能減，因為是法定的給予不能 減，那你優惠存款不是法定給予阿，我可以減你這個阿，所以讓你的待遇不 要超過 100%嘛。」（F，325-328）
基於要降低公教人員的退休所得替代率整體考量，故將軍公教優惠存款的改 革也一同納入民國 102 年的年金通盤檢討當中，但有受訪者認為從 95 年開始就 已經對退休制度做一整體檢討，僅是當時優惠存款僅為一辦法尚未法制化，而無 法同步檢討，尚未法制化的原因是害怕當初若將其立法會導致優惠存款在立法院 砍掉，造成退休人員的生計問題，因而與相關的退休制度並無一起檢討。
「我優惠存款比較快阿，不需要立法院，所以我一開頭就講我根本就不需要 報你立法院備查，我優惠存款只是要點而已啊。」（G，199-200）
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「只是我當時沒把它納入退休法裡面，把優惠存款拿掉原因，當時考試院考 慮到的結果，兩個辦法一個是納入，另一個是不要納入，那考試院也考慮到 我剛才說到確實的問題，立法院不同意把它（優惠存款）拿掉，那過去的怎 麼辦？你這 30 幾萬的軍公教的優惠存款怎麼辦呢？所以當時我們考慮到社 會的氛圍還有很多的考慮，所以當時就沒有把優惠存款納入退休法裡面。」
（G，217-222）
二、退撫基金的財務危機
這種因制度更替所造成軍公教人員退休所得替代率過高的結果，如不予適時 調整改善，衍生而來的是公務人員過早離開職場，進而導致菁英人力快速流失以 及人力成本的上升，終將引發政府及退撫基金嚴重的財務危機。雖然退撫基金是 由政府及與公務人員共同繳費，用來支付新制年資的退休金，而舊制年資的退休 金及優惠存款利息則是政府編列預算支應（銓敘部，2013c），因此優惠存款與退 撫基金完全無任何關係，但鑑由是退撫基金的財務危機導致 102 年的年金改革，
進而造成優惠存款也一同納入檢討，所以此處將退撫基金的財務危機做一併分析。
首先引起退撫基金改革的主要原因是來自於勞保的破產，根據勞委會民國 101 年 10 月 9 日的勞保基金委外精算結果指出，由於台灣老年化速度加快，請 領老年給付人數快速增加，造成勞保基金財務負擔暴增，規模 5200 億元的勞保 基金，卻有高達 7.3 兆元的潛藏債務，勞保基金將於民國 107 年入不敷出，民國 116 年將破產12。而勞保基金恐破產消息已引起勞工不安，使得消息發布後的幾 日內申請勞保老年給付案件數量增幅高達六成，且請領一次金的案件也明顯提升
12 資料來源：廖千瑩、邱燕玲、李宇欣、高嘉和（2012 年 10 月 10 日）。勞保基金 瀕臨破產//
750 萬勞工 退休金恐泡湯。自由時報電子報，2015 年 3 月 20 日，取自：
http://news.ltn.com.tw/news/focus/paper/621580
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二至三成13。因此受訪者認為：
「考試院對這件事情上，要繼續推動年金改革的這件事情上，但是因為勞保 在延燒，燒得我們不得不加緊腳步，那在加緊腳步的同時，就變成說我們必 須要在這個時間點就去思考我們目前年金的問題。」（A，103-106）
「當時到 100 年的時候，那個勞工部的部長她要辭職之前爆出來的，爆出這 個問題，當時媒體這些名嘴一直講啊，什麼公保、勞保阿虧損阿怎麼樣怎麼 樣，就好像現在執政黨說政府現在財政欠幾兆幾兆。」（G，263-266）
因此繼勞保可能即將破產的消息公布之後，軍公教退撫基金的運作連帶受到 高度檢視，在勞保基金委外精算結果發布的 2 天後，當時國防部長在立法院答詢 時證實，按照當時去年（民國 100 年）精算數字，軍職的退撫基金恐怕於民國 107 年就會破產14。
自從公務人員退撫新制實施後，如表 13 所示，公務人員的退休人數已由 85 年度的 3,275 人，逐漸增加至 101 年度的 10,169 人，而選擇領取月退休金的人數 從民國 93 年的 6,474 人，佔退休人數比例的 94%，逐年增加至民國 101 年的 10,037 人，佔當年退休人數比例的 99%。起初因為國人平均壽命不高，基於恐懼 選擇月退休金可能領的年限並不長，對於退休公務人員比較沒保障，而隨著國人 平均壽命增長，並於民國 68 年修正公務人員退休法增加領取月退者的保障，造 成選擇領取月退休金的人數逐漸增加，受訪者 F 表示：
13 資料來源：張勵德、徐珮君（2012 年 10 月 19 日）。怕破產 勞保年金請領增 6 成。蘋果日報 電子報，2015 年 3 月 20 日，取自：
http://www.appledaily.com.tw/appledaily/article/headline/20121019/34584865/
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