第二章 政策窗理論與政策變革
第一節 政策窗的構成要素
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第二章 政策窗理論與政策變革
政 策 變 遷 解 釋 模 式 可 以 分 為 政 策 窗 (Kingdon, 1984) 、 倡 議 聯 盟 架 構 (Advocacy Coalition Framework) (Sabatier, 1988) 和 斷 續 均 衡 (Punctuated Equilibrium) (Baumgartner & Jones, 1993) 三種政策變遷類型，本章主要著眼討論 於政策窗理論，以下將分為政策窗構成要素、政策窗的開閉與類型化及政策企業 家的角色述之。
第一節 政策窗的構成要素
在政策決策途徑上，理性決策模式假定為人為經濟人，可以追求最大的經濟 利益，能夠蒐集到所有的事實、資訊和替選方案，並對其做出周詳理性的考量，
但實際上理性決策模式非常難以解釋資訊不足、政策偏好流動的非直線的政策制 定，理性模式忽略了政策制定者所時常面臨的時間限制，而無法應用於政策變遷 (Copeland & James, 2014)，因此 Cohen, March, and Olsen (1972) 提出了垃圾筒決 策途徑 (Garbage Can Model) 來因應非直線的政策制定。垃圾桶理論認為組織的 決策過程好像是將許多解決方案、問題與決策者丟置在一容器中隨機碰撞的結果，
此是因為有組織的無政府狀態 (organized anarchies) 所造成的，Zahariadis (2007:
66-67) 認為包含了強烈的「模糊性」的概念。Cohen, March, and Olsen (1972) 認 為垃圾筒決策途徑具有流動性的參與成員、不清楚的目標偏好、不明確的方法之 三項特性，以下詳述之。
1. 流動性的參與成員 (fluid participation)：在組織做成決策的過中，包含行政 當局及立法者的更替，參與者在決策過程中來來去去，進進出出（Kingdon, 1984:
84-85）。
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2. 不清楚的目標偏好 (problematic preference)：人們無法明確界定自己的偏好 為何，政策制定者也幾乎沒有清楚的闡述他們的目標，因此人們之間的偏好是不 一致或相互衝突的，不過政策制定者常常受制於時間的限制，在沒有弄清楚自己 的偏好下，匆忙地做出決定，通常這種決策是不透明的，有時甚至要靠這種不透 明來推動 (Richardson, 2006: 24-25)，正如 Cohen, March, and Olsen (1972) 所說，
組織的失序更像是不同思想的集合。
3. 不明確的方法 (unclear technology)：組織內的成員對於組織的真正運作過程 並不瞭解，所以他們只能片段的知道自己應如何工作，由於權限之間的不明確，
部門之間常出現激烈的矛盾及相互抱怨，因此以過去的經驗指導他們行動，從錯 誤中學習。
機關組織的決策結構，如同一個由問題、解決問題的替選方案、參與者、機 會四項分立的支流所匯集而成的垃圾桶，因此決策並無次序性，通常並非是經過 理性思考計算之後的結果，各決策要素間，如：問題、參與者、解決方法、選擇 機會等，彼此並無一致的邏輯演繹關係，實際上是決策者在決策過程中不經意碰 到的一項產出結果，決策的形成只是機會所造成的（吳定，2003：126-127）。
Kingdon (1984) 基於上述廣博理性決策模式的缺點，以及奠基於 Cohen, March, and Olsen (1972) 所提出的垃圾桶模型加以修正，提出了政策窗決策模型。
以下就針對政策窗的三大構成要素：問題流、政策流、政治流闡述之。
壹、 問題流
所謂問題，Jones（1984: 38）指出是人們的需要受剝奪或不滿足，可以由自 己認定，或由他人認定，且要加以解決之的。吳定（2003：55-56）認為是當事人 覺得期望價值、目標或情況與實際所獲得之價值、目標或情況間存在顯著差距，
覺得有縮短差距需要所形成的一種情境，而需要政府加以注意，接納解決之的則 為公共問題，問題的存在與否，通常可藉由指標、焦點事件、反饋等各種方式觀
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察，以下分別說明之。
一、 指標
首先在政治領域有很多指標，比方說有公路死亡人數、大眾運輸工具的使用 率、疾病罹患機率或新生兒死亡率等，政府機構和非政府的機構可以藉由這些指 標對各種活動和事件進行常規性的監控，除了常規性監控之外，政府機構、非政 府的研究人員或學者也常常就某一特定時點的某一特定問題進行研究，這樣的研 究也可以發掘出一個可能需要政府關注的問題，因此指標能夠用來察覺問題，除 此之外，決策當局更可以利用指標來評估問題的重要性及發覺問題的變化，來凸 顯出問題的重要性，所以數據一方面可以用來作為評估參考，一方面也可以形成 對政策調整的建議，以期能用適當的方法解決正確的問題。
二、 焦點事件
有時候問題並不是經由指標來呈現，而是需要來吸引政府內部或周圍人們注 意的驅動力，這些驅動力統稱為焦點事件，包含了可以引起人們注意到問題的危 機、災害、有影響力的象徵或政策制定者的個人經驗等。
首先是危機或災害，Kingdon (1984: 95) 提到若要使某一能見度較低的政策 領域中之項目被提上政府議程，必定要有一些政府決策者不能忽略的事發生，這 往往指的就是危機，而隨著政策領域的能見度越高，危機跟災害對其的重要性也 就越小。同時 Kingdon (1984: 95) 也以美國的衛生領域是以一位醫療提供者對一 位患者為基本單位，僅對一位患者造成威脅；在交通領域上一件重大意外事故發 生，將對數百人的生命造成威脅為例，闡明危機會因所屬領域的不同而有不同的
「危害累積性」。
第二項是政策制定者的個人經驗，常常一些主題會成為顯著的議程項目是來 自於政策制定者的個人經驗，這些個人經驗可以對議題引起共鳴，例如當國會議
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員或其家人遇到健康問題時，國會議員將會致力於生物醫學研究政策的推行。
Kingdon (1984: 97) 認為政策制定者的個人經驗對議程狀態僅具有強化功能，對 議程的設定並無原動力，這樣的因素在發揮其刺激驅動議題進入議程的能力上，
因為具有相當的偶然性，而未能居於主導原發的地位，這點就牽涉到個人經驗的 不確定性與非普遍性的問題。
第三項為象徵符號的影響，象徵符號的出現可以吸引並集中重要人士的注意 力，符號背後的象徵意義如同 Kingdon (1984: 98) 所提：「在每句口頭禪背後都存 在著某些真理。」以美國華盛頓的地鐵為例，其在某種程度上象徵高成本大眾運 輸，除此之外象徵符號也可能代表一些政治事件的象徵，如美國加州第 13 號公 民投票案的通過，象徵了納稅人的難以駕馭以及公共意見的轉向，計畫通過之後，
有極高機率在訪談中被提及，可見符號傳播速度之快。象徵符號和個人經驗一樣，
對議程的設定並無原動力，僅有強化議程狀態和吸引注意力集中的功能，符號之 所以流行並具有聚焦作用，是因為它們可以迅速捕捉到人們印象模糊、或幾乎快 遺忘的現實和感受。
總結上述焦點事件，危機、災害、象徵符號和其他焦點事件本身很少單獨的 使某一主題位居政策議程的顯著位置，焦點事件需要一些事物的附加，首先焦點 事件能夠增強對問題的知覺，喚醒人們對某些問題的記憶，使人們的注意力集中 在被遺忘的問題上。再者，一次的危機或災害可以當成是預警，我們必須對此預 警加以檢驗，確定其為偶發的獨立事件，抑或是一個需要注意的普遍問題。最後 這些焦點事件也可以與其他類似事件結合來影響問題的界定，以航空安全和公路 安全為例，縱然公路意外的死亡人數高於航空失事，人們卻只注意到航空一次失 事所造成大規模傷亡，但若將公路死傷人數累積加總起來，就有可能是決策當局 或人們所要注意的危機。
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三、 反饋
政府官員可以透過系統的監測及評估報告，如：大眾運輸工具的乘客數、建 設費用的上漲、收支赤字等，或抱怨等私下調查的非正式管道，以及每天的例行 性工作來得到反饋，這些反饋會使官員意識到一些問題，而這些流通在反饋管道 中的資訊，會因為政策執行不符合立法或上級意圖、問題無法達到原訂目標、方 案成本的提升導致政策未來走向的改變或是刪減現有項目、政策產生意外結果被 識別為問題。
綜上所述，藉由指標、焦點事件、反饋察覺出問題的嚴重程度後，依照通常 的情形，單純的問題識別並不足以將議題推進議程中，因為政府所欲解決的問題 太多了，政府官員只關注其中的部分急迫問題，Kingdon (1984: 114) 認為一個緊 迫的問題可以在政策議程上獲得顯著的地位，促使政策之窗的開啟，但解決問題 並不是使議題進入政策議程的唯一原因，政治人物為了獲得成名的機會，行政官 員為增加自身升職之機率，價值觀的變化、利益團體的壓力皆有可能促使問題提 升至顯著的地位，成為政府首要解決的當務之急。
貳、 政策流
Kingdon (1984) 沿用垃圾桶決策模式的理念，將備選方案和政策建議的產生 過程描述成生物自然選擇的過程，在生命誕生前，分子會在所謂的「原湯」
(primeval soup) 中紛紛漂浮，由於原湯內有不同的政策社群，因此有各種意見、
思想在原湯中四處飄浮，也根據政策社群的整合程度不同，形成不同的政策發展 型式，造成不同的意見之間相互對抗，並以各式各樣的方式彼此結合，在原湯中，
不僅是透過新元素的出現而產生變化，更會因為先前元素的再結合產生改變，雖 然意見與理念在政策原湯中四處飄浮，其中很多人都希望自己政策建議能受到重 視，所以他們致力於向其他人倡導自己的理念，但理念的挑選就如同自然選擇般，
唯有符合標準才能存活下來，因此 Challis et al. (1988) 奠基在 Webb and Wistow
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(1986) 下，認為政策原湯具有互動、競爭、衝突等特色。綜上，下面首先就政策 社群著手，然後詳述有關之政策發展模式以及理念之間的調和鼎鼐，接著提及理 念篩選標準，闡述政策選擇的過程。
一、 政策社群
政策社群是由某一特定政策領域的專業人員所組成，專業人員都分散在政府
政策社群是由某一特定政策領域的專業人員所組成，專業人員都分散在政府