第二章 政策窗理論與政策變革
第三節 政策企業家的角色
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些專家或利益團體有所注意，但在議題產生戲劇性變化並受到媒體報導後，大眾 的關注形成一股社會輿論，認為問題應在短時間內有效解決，所以當機會降臨時 要快速展開行動。如果政策之窗在參與者沒有採取任何行動的情況下關閉，那麼 可能會有很長一段時間不再打開。
第三節 政策企業家的角色
政策企業家是一種倡議者，他們心甘情願地投入自己的時間、精力、聲譽、
金錢等來促進某一主張，為的是想用來換取物質利益、達到目的或是預期的未來 收益，政策企業家有可能處於政府的內部或外部，所以部長、議員、利益團體的 說客、官僚、學者等都有可能成為政策企業家，對於政策變遷所扮演的角色、所 需特質，以及政策企業家推動的國內個案，將詳述如下。
壹、 政策企業家與政策變遷
綜觀不論是政策窗理論、斷續均衡理論抑或是倡議聯盟皆有強調政策企業家 之存在，其對於政策變遷之重要性可見一斑。Zahariadis (2003: 9) 認為政策視窗 的開啟只能提供機會，政策企業家於政策窗架構中的主要任務為匯集三流，投入 時間、精力、金錢等資源來促進某一主張 (Kingdon, 1984: 181-182)，他們不僅僅 只是特定政策方案的倡議者，更是權力的掮客和問題偏好的操縱者 (Zahariadis, 2003: 155)，Baumgartner and Jones (1993) 稱政策窗的政策企業家精神為問題和 解決方案巧妙結合。而 Baumgartner and Jones (1993) 所提出的斷續均衡理論的政 策企業家概念，則奠基於 Riker (1986) 和 Kingdon (1984)，Riker (1986) 指出政 策企業家在即使無法改變人們決策偏好的情形下，也能夠透過操控選票來達到自 己的目標，最重要的是，政治行動者在任何時候都能夠動搖先前穩定的局面，因 此 Baumgartner and Jones 遂提出自己對於政策企業家的理念（參見表 1），但
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Shockley (2007) 認為斷續均衡理論理中的政策企業家是被動且隨機，缺乏因果 性，也間接說明了斷續均衡理論並沒有明確地指出政策企業家在政策變遷過程中 對於政策變遷所造成的影響（方凱弘、梁綰琪，2009），需要以 Kirzner (1973) 於 經濟領域中提及的政策企業家的因果性來增強補充之。最後 Sabatier (1988) 的倡 議聯盟架構雖然沒有明確的提出政策企業家概念，僅提出政策掮客的概念，但政 策掮客的功能在於協助兩方相互競爭的倡議聯盟找到合理的妥協方案，Sabatier 並沒有提及政策掮客是否對於政策具有特定的立場或價值，方凱弘、梁綰琪（2009）
認為雖然政策企業家的角色仍然沒有在該架構中被顯現出來，但是 Sabatier 已將 政策企業家的概念融入倡議聯盟的架構下，亦即當政策次系統外在非認知來源的 改變發生時，原本非主導的倡議聯盟就會轉化成政策企業家，試圖利用機會實現 他們的政策核心信念。
貳、 政策企業家的特質
事實上從過去的研究文獻可以發現，從 Walker (1969) 開始，就有學者陸陸 續續注意到在政策變遷過程裡面，有所謂「政策企業家」扮演好促成政策變遷角 色，或是針對政策企業家進行相關的理論和實證研究（魯炳炎，2009b）。
政策企業家為了要 促成變革或政策創新的形成 (King & Roberts, 1987;
Spence, 1994; Schneider, Teske, & Mintrom, 1995; Mintrom, 2000)，對於機會的出 現有著高度的敏感性 (Kirzner, 1973; Mackenzie, 2004)，並善於掌握機會，以吸引 社會矚目，同時長於說服論述，以爭取政策理念得到支持 (Kingdon, 1984; King
& Roberts, 1987; Smith, 1991)（轉引自魯炳炎，2009b）。若政策企業家處於權威 性的決策職位，則會試圖操縱問題偏好來代表大眾發言 (Kingdon, 1984; Mintrom, 2000; Baumgartner & Jones, 2002; Zahariadis, 2003)，應證了 Zahariadis (2003: 18-21) 所提到具有技巧或能力的政策企業家會利用機會，選擇性的呈現資訊造成誤 解，雖然政策企業家並不會去刻意欺騙某些人，但若是欺騙是必要的，政策企業
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動個人所偏好的方案（劉邵祥，2006；陳恆鈞、劉邵祥，2007），魯炳炎（2010）在綜合各學者的看法及國內實務後，則認為政策企業家著重在分配資源的能力和 基本的人格特質兩個方面，首先是 Lewis (1980: 233) 所強調，政策企業家有意 願、有能力去改變現有的資源配置，是使政策企業家有別於公共管理者和政治人 物的特質之一；其次，所謂的人格特質包括專業知識、領導魅力或是權威，像是 願意聽取主張、擁有良好的政治關係或是協商技巧、堅持不懈的精神等（Kingdon, 1984: 189-190；陳恆鈞、劉邵祥，2007；林水波、莊順博，2009）。因此對於政 策企業家所應該具備的特質，本研究整理了國內外各學者的看法如下（見表 1）。
對循證領導（lead by example）要有所準備 2002 Feeley 可以正確評鑑什麼樣的政策目標對
於選民團體有吸引力，據以調整策略將成 功可能性極大化。
資料來源：整理自魯炳炎（2009b）、魯炳炎（2010）、王佑任（2010）
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2002 Baumgartner & Jones 政策企業家嘗試改變他人對於其所處 理議題的瞭解，並願意投入資源在遊說成功
資料來源：整理自魯炳炎（2009b）、魯炳炎（2010）、王佑任（2010）
從表 1 可以發現雖然各家學者所陳述之觀點不盡一致，但基本上仍然具有 可相容之特性，經綜合整理發現，政策企業家在整個政策變遷的過程當中，包含 倡導理念與研擬方案、界定與重新界定問題、針對政策替選方案進行抉擇、在不 同的政策行動者之間進行理念的媒合、動員民意的力量、以及設定決策的議程等 等，政策企業家都有其不容忽視的重要性（Roberts & King, 1991: 148；魯炳炎，
2010）。同時政策企業家也須具備特殊的人格特質，才能夠分配社會的資源，以 團體合作的方式達到個人理想及解決難題（Mintrom & Vergari, 1996; Mintrom &
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Norman, 2009；魯炳炎，2009b；蘇偉業，2009）。
關於政策企業家於國內個案發揮之實際功能，國內學者大多將政策企業家界 定為中央或地方的行政首長，林水波、莊順博（2009）針對台中縣市與台北縣市 合併升格的政策個案進行分析，其認為促使台中縣市合併升格的政策企業家（其 文章譯為政策中人）為當時的總統府秘書長廖了以先生，曾任台中縣長及內政部 長，但台北縣市合併的案例則是缺乏穿針引線、從中協調的政策企業家，遂導致 至今台北縣單獨升格為新北市，無法與台北市合併之現況。方凱弘、梁綰琪（2009）
則檢視了桃園縣政府通過「地方稅自治條例」中的政策企業家所扮演的角色，其 指出朱立倫縣長及其領導之縣府團隊為政策企業家，並從政治運作、個人形象、
與財經專業等三個面向進行分析。透過凸顯當時的中央財政收支劃分與中央補助 制度對於桃園縣的不公平，以及有效的黨政協商的機制，使得政策企業家在政治 運作上獲得先機，且朱縣長個人形象清廉，加上其專業的財經背景，讓朱縣長在 與議會溝通的過程中，享有較多的發言份量，而其專業意見，也比較不會受到議 員的質疑。魯炳炎（2009a）探討政策企業家於蘇花高興建與否議題中所發揮之 功能，在其所選取的四個時期裡，魯炳炎（2009a）認為總統或行政院長的中央 行政首長，仍然是最為強勢的政策企業家，雖然當局者基於尊重環境保護，對於 蘇花高興建決策的態度並沒有政黨意識型態的差異，但仍必須受到環境影響評估 專業審查、地方民意態度、近來經濟情勢演變之影響，縱然環境影響評估通過專 業審查，也還需要有資源、能透過不同管道影響決策制定、有能力設定議程、以 及進行政策方案抉擇的政策企業家拍板定案，才能夠付諸施行。因此從實務個案 中能夠看出一位成功的政策企業家能夠正確評鑑什麼樣的政策目標對於選民團 體有吸引力，而且可據以調整策略將成功的可能性極大化 (Feeley, 2002: 126)，
且須具備特殊的人格特質、豐富的資源，並善於把握會來倡議本身所偏好的方案，
與學理的相關概念呼應之。
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參、 政策企業家於政策窗開閉所發揮之功能
蘇偉業（2009：249）認為一個成功的政策企業家必須要透過與民眾互動的 管道，組織不同力量去關注、參與處理政策問題及與不同利害關係者進行溝通，
說服調和相關的政策社群，進而在政策窗開啟前形成推薦的政策建議，因此在靜 待政策窗的開啟時，政策企業家的準備就緒是相當重要的，準備就緒的政策企業 家要善加利用一切的時機，因為任何危機都會形成機會，在追求個人目標的同時，
政策企業家必須想辦法運用匯流時機，推動偏好的建議案與長年關切的問題相連 結，並使政治事件與政策問題相結合，進而使三流匯集在一起，促成最後決策的 產出。
基於政策衝突所導致的政策窗之關閉，魯炳炎（2009a）認為當初關於蘇花 高興建的政策窗關閉，有一個原因在於各方利害關係人的不同反應，在新聞媒體 密集報導、社會輿論爭議過大之下，政策窗因而迅速的關閉。因此政策企業家若 要化解政策衝突，使政策之窗再一次的開啟，政策企業家就必須從制度層面、系 絡環境、以及其對於參與行動者的利益衝擊加以探索，找出問題衝突的癥結所在，
並提出足以調解或整合的方案，以降低議題的衝擊性（Forester, 2009；林水波，
2009）。魯炳炎（2010）更針對政策企業家所受的內外部政策環境之影響，提出 對內應該要積極促成公共組織內部部際和府際的協力關係、重新建構政策問題的 認知，進行議題傳播溝通，改變策略選擇等因應措施；對外則是應啓動建設性的 對話和回應性的傾聽，並與相關團體形成夥伴關係，經由協商取得政策目標共識，
經由調節內部並與外在溝通之策略下，政策企業家能夠堅持自己的政策創新與創 見，方能化解政策衝突。
肆、 小結
由於垃圾桶決策模式是政策窗的起源，Bender, Moe, and Shott (2001) 批評垃 圾桶模式的邏輯和結論，認為垃圾桶決策模式的根本結構跟邏輯上有根本性的錯