政策窗的開閉與類型化

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第二節 政策窗的開閉與類型化

政策窗是政策建議的倡導者使其問題受到關注的機會，綜如上述，我們已經 將流動在政策制定系統內的三個分流進行探討。一個被關注的問題、一個被政策 社群提出的解決方法、一次政治變革的適當時機，這些分流在關鍵的時刻將會被 政策企業家匯集在一起，造就了政策之窗的開啟，但政策窗開啟的時間往往相當 短暫，因此政策企業家必須把握機會來倡導其偏好之方案，在政策之窗開啟的短 暫時間內，依其不同的分類標準而形成了不同種類的政策窗，也由於政策窗所開 啟之先例，促進了相近領域的政策形成或變遷，最後因為問題的解決、政策衝突、

人事的再異動等原因，導致政策之窗的關閉，本節將針對政策窗開閉原因、政策 窗的種類和外溢功能討論之。

壹、 政策窗的開啟之因

關於促使政策窗的開啟因素，針對 Kingdon (1984)、Keeler (1993) 以及 Howlett (1998) 之探討，本研究將其歸納為一般因素、類型化因素和外溢結果，

針對此三種誘發因素，將以下列篇幅討論之。

一、 一般原因－匯流

開啟一扇政策之窗的主要原因在於問題流、政治流的變化，同時參與者也可 以透過知覺來觀察政策窗的存在與否，因此根據政治人物和專家對於政策的規劃、

執行的共識不同，政策窗開啟之幅度也將有所變化。以下就政策窗的三流匯集、

參與者的知覺以及政策窗開啟幅度做一探討。

基於問題流或政治流的發展所作出的反應是政策窗開啟的首要因素，因此當 問題迫在眉睫時，參與者就會在政策流尋找一些可以做為合理解決方法的備選方 案，若是政治人物將特定的主題作為行政當局施政的重點，參與者便在政策流中

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尋找政策建議，Zahariadis (1999: 82) 假設政策窗開啟於問題流，過程則是連續性 的，這是一般傳統理性決策的模式，也就是答案是被發展來回應特定的問題。有 時促使政策之窗打開的因素為行政當局的變更、國內氛圍的改變、政黨或意識形 態在國會席次上所造成的變化、或是人事的變更等原因，行政當局的變更可能是 政策系統中最明顯的政策之窗，當然任何政治角色的調整同樣也是如此。這時政 治人物就會基於這些因素去被迫做些什麼，例如在政府更迭的壓力下可能會導致 政客去落實選舉支票的承諾 (Zahariadis, 2008)，Zahariadis (1999: 82) 認為，若政 策窗是在政治流中開啟的，則注意力是先聚焦於解答上，再從受到青睞的解答去 界定相關的問題，其過程是具有意識型態的。綜上所述 Kingdon (1984: 228)、

Zahariadis (2007: 81) 認為問題流、政策流、政治流都可以獨立擁有自己的生命，

與其他溪流沒有什麼互動的向前流動，政策建議、備選方案以及解決方法在政策 流中四處飄浮，專家在其中尋找一些可以附加而上的問題，或是一些有可能被採 納的政治事件，每個流都各自遵守規則，獨立的流動，唯有當行政當局的調整或 改變國內氛圍的政治流事件開啟政策窗時，這個政策建議才會被提上議程。但批 評者 (Mucciaroni, 1992; Bendor, Moe, & Shott, 2001) 對於三流之間是否彼此獨立 提出了疑問，其認為三流之間若看成是彼此依賴的會更有意義，Mucciaroni (1992) 主張任何一流的改變會引起或增強其他流的改變，Sabatier (1999) 更提出溪流的 獨立只是一個偶然的關係，政治並不一定要在系統層面進行操作，政策也不一定 要在政策社群中被發展，因此解決方案更不一定要發展於依賴性的問題。

問題或政治本身可以進入政策議程，但是當問題流、政策流、政治流三流匯 集時，方案進入決策議程的可能性就會明顯的增強，當問題流、政策流、政治流 三者匯集在一起時，政策之窗將會開啟，但政策窗的開啟十分短暫，如果參與者 不能利用或沒有利用這些機會的話，將必須等待下次再度開啟的機會，雖然政策 窗不常被打開且打開的時間不長，但是公共政策的重大變革卻常常是由這些機會

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的出現而導致的，而政策之窗的開啟可以確立議程中項目的前後順序，參與者之 所以會把一些項目的優先順序置於其他項目之前，就是因為他們相信這些政策建 議通過的可能性很大。

不論問題流、政策流、政治流獨立與否，解決方案最終會與問題結合，政策 建議與政治上的需要做結合且解決方案在議程變化之時被提了出來，備選方案的 倡導者往往將備選方案與時下問題掛勾，並在政治流中的有利時機提出。如果三 流缺少其中一者，像是沒有解決方法、問題不夠急迫、得不到政治上的支持等，

那麼該方案在決策議程上的位置就會倏忽即逝，儘管政策之窗曾經短暫的打開，

但是若三者未匯流在一起，政策窗將會關閉，人們的注意力將會移轉。因此當一 個政策建議被提上議程時，通常都是多種因素在特定時刻匯集在一起的結果，並 非其中一個因素單獨作用的結果。

Kingdon (1984: 171-172) 提到除了客觀的特色外，政策窗也存在於參與者的 知覺當中，參與者可以察覺政策窗存在或不存在，他們會評估政策窗未來開啟的 可能性，但有時也會做出錯誤的評估或產生錯覺，除了錯覺之外，連技術嫻熟、

頗有見識之人也會因為政策窗的複雜性，對政策窗的開啟產生意見分歧。而政策 窗的開啟之所以稀少，其部分原因在於政策制定系統的能力不足，由於時間和處 理的能力有限，因此只能選擇其中一些議題來加以處理，同時資源的有限，使得 政策制定系統或政策企業家不可能同時把這些資源全部耗費在同一件事情上，反 而選擇將資源投入優先考慮的議題，此外若政府當局堅持同時處理所有的事情，

將會面臨超載的危險，進而排擠到原本預期能夠被加以處理的議題，Kingdon (1984: 185) 認為組織的確具有廣泛的注意力，但礙於資金的有限，所以一旦政府 內部或周遭的人關注某一事件時，就會排斥對其他主題的考慮。

Mannheimer, Lehto, and Ö stlin（2007）以瑞典的健康影響評估（health impact assessment，簡稱為 HIA）為例，分析有關健康政策的議程設定、規劃、開始及

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實施，結果發現當政治人物和專家都同意政策的規劃時，這對政策來說是高度的 政治支持，但若對政策執行或行動計畫有不同的觀點，就會產生衝突，使政策窗 在政策及政治流呈現半開 (half-shut) 的情形，在地方層級的健康政策上，似乎因 為部門和行動者之間的界線較少，所以政治人物和公務員彼此更緊密地合作，計 畫可以被更妥適且快速的討論，因此跨部門的衛生政策的政策窗全開。

二、 政策窗開啟的類型化

除了前述三流匯集開啟的政策窗之外，政策窗開啟的類型化也是開啟政策之 窗的特殊因素，依 Kingdon (1984)、Keeler (1993) 以及 Howlett (1998) 探究之不 同的因素導致不同政策窗開啟的類型化，下面分別說明之。

（一） Kingdon 的分類類型

Kingdon (1984: 232) 依照政策窗出現的頻率，以及政策窗打開的週期性和預 測性作為分類標準，將政策窗分為可預測的及不可預測的。前者促使政策窗開啟 的因素具有週期性，因此為可預測性的；後者政策窗的開啟是出自於偶然，不具 預測性，以下就其兩者分別述之。

1. 可預測的政策窗

有時政策之窗的開啟是有可預見性的，因為促使政策窗開啟的因素本身就具 有時間性，像是預算週期、定期報告等，而使得有些政策窗的週期是顯而易見的。

常常問題的提出與沒落和時間週期的更新有相當關係，所以循環更新就成為一個 政策窗，它可以提供政策企業家們提出想法、問題及政策建議的機會，因此政策 企業家只需靜待循環更新的到來以影響議程。

除了更新之外，有一些定期出現的政策窗，例如預算週期就是每一個相關參 與者可以用來提出資金分配和項目變化的一種工具，當然定期的報告、演講及國 情咨文也是定期會出現的政策窗。

還有一些更大的週期，雖然它們的出現和定期性在時間上並不那麼精確，但

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它們仍然值得注意，我們稱之為改革週期，在這種週期中，在改革能量爆發之後，

會接著一段政策制定系統的歇息期，隨後以重新累積的改革能量進行下次爆發。

在歇息期中政府當局一方面進行改革的評估修正及休養生息，另一方面系統累積 改革爆發所需的壓力與能量，改革與歇息之間的擺盪及開明改革國內氛圍與保守 國內氛圍間的擺盪，都是學者所稱的鐘擺效應。

2. 不可預測的政策窗

有時三流的匯合是出自於偶然，當一個問題被認識、一個解決辦法的獲得、

碰巧遇到適合的政治氣候，所有的一切就在此刻出現，我們承認這種偶然性，但 是並不意味整個過程就是擲骰子般全憑運氣，預算、民意的接受度、資源的分配、

各分流的組成與活動以及匯合的方式都是可以確認辨識的部份。由此可知，議程 的結果取決於所處理的問題與政策建議間的組合，而事件的偶發與不確定性，則 與參與者的主體、備選方案的可得性，以及能引起人們的關注原因等因素有關。

（二） Howlett 的衍生分類

Howlett (1998) 根據上述 Kingdon (1984: 186) 所提出了可預測及不可預測的 政策窗概念，以政策窗出現的頻率及可預測性作為政策窗制度化程度的分類標準，

來分析 1977 年至 1992 年加拿大政府政策議程中的環境、司法、環境議題資料，

依照政治窗或問題之窗起源與政策窗制度化程度的關係衍生出四種政策窗，假設

依照政治窗或問題之窗起源與政策窗制度化程度的關係衍生出四種政策窗，假設