第三章 研究設計
第一節 研究背景
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第三章 研究設計
本章將先對於軍公教 18%優惠存款變遷過程以及爭議面進行介紹，接著針 對本研究的研究方法及具體訪綱內容加以說明。
第一節 研究背景
本節研究背景先將描述軍公教 18%優惠存款之起源，進而說明前三次的改 革方案內容和民國 102 年的官方版、民進黨版的年金改革方案，最後就優惠存款 對於我國財政上之負擔、過高的退休所得替代率、法律層面之爭議等各方面遭受 批評之處，一同陳述之。
壹、 軍公教 18%優惠存款之實施
我國的軍公教 18%優惠存款，起源於民國 47 年的「陸海空軍退伍除役官兵 優惠儲蓄存款辦法」，隨後推展到民國 49 年所所訂頒的「退休公務人員退休金優 惠存款辦法」，及民國 52 年發布「學校退休教職員一次休金優惠存款辦法」，優 惠存款因而陸續從國軍擴大延伸適用至公務員及教師。
軍公教優惠存款適用對象必須符合依公務人員退休法辦理退休、最後在職機 關適用行政院訂定的全國軍公教員工待遇支給要點的公務人員俸額標準表支薪，
及依民國 84 年 7 月 1 日公務人員退休法修正施行前原規定標準核發的一次退休 金等三款條件（郭昱瑩，2005）。當年公務員退休之所以訂定優惠利率辦法，主 要係考量五、六十年代公務員待遇微薄，加上通膨不斷，許多公務員退休後生活 無以為繼，政府為保障當時退休人員的權益，及其眷屬的生活，特別制訂優惠存 款政策，並以兩年期銀行定存利率的 1.5 倍作為計算優惠利息的浮動標準，以維
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護早期退休公務人員的經濟安全。但由於後來銀行利率不斷的攀升，甚至一度高 達 12%，若再以 1.5 倍計算，已經是 18%。政府為避免銀行利率不斷上揚造成國 庫的沈重負擔，遂民國 72 年將於 1.5 倍浮動利率調整為固定 18%（詹火生、林 建成，2011）。
公務人員退休後領取退休金的方式有兩種（黃豐鑑，2009）：
1. 領取月退休金，加上「公保養老給付」：月退休金的部分並不適用 18%，只 有民國 84 年 7 月 1 日以前年資的公保養老給付才享有 18%優惠存款。
2. 領取一次退休金，加上「公保養老給付」：這兩筆款項，都只算 84 年 7 月 1 日以前年資退休金，才有 18%優惠存款。
此一利息補貼政策一直延續至民國 84 年退撫新制實施後為止，爾後隨著我 國社會與經濟之快速發展，軍公教人員待遇逐漸提升，由國家恩給的退休給與機 制卻也為政府帶來沉重的財政壓力，因為政府必須按年編列龐大預算來支付日益 沉重的公務人員退休經費（呂明泰，2006；藍夏瑩，2012），因此退休給與制度 由原先的「確定給付制 (Defined Benefit Plan) 」，於民國 84 年轉變為政府與公務 人員共同提撥基金的「共同儲金制度」，此後大多稱為「退撫新制」。
貳、 實施軍公教人員退撫新制
政府對軍公教公務人員退休制度，配合時代發展需求作不斷改進，乃於民國 82 年 1 月 20 日公布「公務人員退撫新制」，自民國 84 年 7 月 1 日施行，並以取 代上述 18%優惠之制度，因此新進人員不適用此 18%優惠。軍公教人員退撫新制 由之前的「恩給制」轉變為「共同儲金制」（呂明泰，2006），由軍公教人員的薪 資提撥出一部分來成立退撫基金，提撥費率是薪資的 12%，由政府負擔 65%，軍 公教人員負擔 35%。
目前可能尚適用優惠存款制度的公教人員約是民國 69 年後退休者（施能傑，
2011），根據銓敘部（2011b）估計，以初任公務人員平均年齡約為 28 歲至 30 歲
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計算，民國 84 年 7 月 1 日後任職者目前年齡最多約為 45 歲，故現職人員年齡在 45 歲以下者，絕大多數未來退休時已無法辦理優惠存款。而目前現職公務人員 中在民國 84 年 7 月 1 日以前仍有任職年資者，大約佔三分之一（銓敘部，2011b）。 現職公務人員未來得以參加公務人員保險領取養老給付辦理優惠存款的最長年 資，以今年任職滿 25 年提出退休申請者估算，得以辦理優惠存款的投保年資為 10 年，相對所有投保年資在 84 年 7 月 1 日以前者，最高得採計的年資則為 30 年。額度按年資換算，可以給付辦理優惠存款從最低 4 個月到最高 36 個月的月 退休金（銓敘部，2011b）。
參、 第一次改革：民國 95 年改革案
雖然在民國 84 年實施退撫新制後，新進人員已無優惠存款之適用，但仍有 相當多的軍公教人員擁有舊制年資，依舊制年資所支領之一次退休金及養老、退 伍給付仍可辦理優惠存款，而新制年資所領取之退休金又按照新制規定以較高基 數內涵計算，導致退撫新制實施之後退休，且兼具新、舊制年資人員所領取之月 退休金加計優惠存款利息，產生高於同等級現職人員待遇之特殊現象，導致包括 監察院、學者、社會團體等多方關注，進而掀起要求加以改革之聲浪（藍夏瑩，
2012）。根據監察院於民國 91 年所提出的「我國社會福利制度總體檢調查報告」
中指出，我國的福利政策立法與預算支出中的優惠存款制度，不僅造成退休所得 替代率在 70%至 95%間偏高情形，且對政府財政造成莫大負擔（監察院，2002；
吳嘉娟，2007；王榮璋，2012），因此該報告建議政府應合理改革軍公教退撫制 度，並儘速建構完整老年經濟安全制度，以免擴大職業別之間的差距。
所以在民國 94 年底縣市長等三合一選舉過程，民進黨將 18%優惠措施當成 是選戰議題，時任銓敘部朱武獻部長也正式向考試院提交該部規劃的改革方案
（施能傑，2011），陳水扁前總統於民國 94 年國慶日宣示將軍公教人員 18%優惠 存款列為六大改革之一，於是在我國第一次政黨輪替，民進黨執政時推出第一次
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退休所得合理化改革方案， 其直接利害關係人為在民國 84 年前就已任職尚未退 休的軍公教人員，主要用來改正退撫新、舊制銜接的過渡期間，有些退休人員退 休所得替代率高於 100%的情形。改革方案在優惠存款利率及法定退休金都不變 動的前提下，擬設定所得替代率約為九成的改革原則，減少「公保養老給付」得 以辦理優惠存款的金額，同時設定退休所得替代率的上限（施能傑，2011），其 中考試院經據銓敘部報送之甲、乙二種方案，召開 6 次聯席審查會，並擬具甲、
乙、丙、丁四案，提送民國 94 年 11 月 10 日考試院第 10 屆第 158 次會議討論，
經表決結果，甲案獲得通過，另改革方案之部分執行內涵，嗣經民國 95 年 1 月 5 日考試院第 10 屆第 166 次會議決議，由銓敘部併同第 158 次會議決議之方案，
參酌軍教方案處理內涵，合理斟酌配套，由銓敘部依權責自行負責處理。是以，
銓敘部於同年月 11 日邀集行政院人事行政局、國防部、教育部等主管機關開會 研商後，決定軍公教人員改革方案於民國 95 年 2 月 16 日同步實施（林瑞山，
2008）。
依照民國 95 年的改革案，將退休所得替代率定義為退休人員月所得除以同 等級現職人員月所得，其計算公式為：
月退休金+公保養老給付優惠存款每月利息+年終慰問金 1 12⁄ 本(年功)俸+專業加給加權平均數+主管職務加給+年終工作獎金 1 12⁄ 再倒算出公保養老給付得辦理優存之上限金額。根據於民國 95 年所增訂之「退 休公務人員公保養老給付金額優惠存款要點」第 3 點之 1，規定了退休替代率的 上限，簡任第十二職等以上軍公教人員以 75%至 80%為上限，年資每增加 1 年，
增加 0.5%。其餘人員則以 85%至 95%為上限，年資每增加 1 年，增加 1%。其 改革方案也適用於改革方案實施前的已退休人員，惟因臺灣銀行辦理退休人員公 保養老給付優惠存款，分為 1 年期及 2 年期，因此已退休人員優惠存款儲存期限 屆滿前，仍應適用現行規定，等方案實施後，優惠存款儲存期限屆滿續約時，再
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適用改革方案之規定（呂明泰，2006；黃豐鑑，2009），但領取一次退休金人員、
僅具退撫新制實施前舊制年資（民國 84 年前），或僅具退撫新制實施後新制年資 之軍公教人員，不為此改革方案之適用對象。因此銓敘部估計受影響之人數，現 職人員部分為 64,358 人，已退休人員部分為 16,061 人，合計受影響人數為 80,419 人（銓敘部，2006）。
因為推動之時點過於敏感，不免引發選舉操弄之爭議，就民國 95 年的改革 案來看，在計算在職所得時，也將主管人員之主管、專業加給亦計算在內，導致 高階公務員以及薪俸較高之政務人員因計算分母擴大，而造成退休所得替代率計 算結果降低，可能在 70%以下，甚至僅達 60%左右，因此多數不需扣減公保養老 給付優存本金，反而是原本在職薪俸較低之中、低階人員部分，卻造成大幅扣減。
所以預估受波及最深的對象將是大多數中、低階的基層公務人員，高所得的高階 公務人員仍然不受到影響，領取 18%優惠存款的不合理現象將依然存在，所以此 改革案的缺點被稱「肥大官瘦小吏」（詹火生、林建成，2011）。
為此改革方案之直接利害關係人之軍公教人員表示無法接受，因此軍公教退 休人員或團體代表遂組成了「全國退休軍公教聯盟」來表達及譴責遭污名化、政 府背信嚴重、違反法律信賴保護原則等訴求及行動（林瑞山，2008），同時老人 福利聯盟、臺灣勞工陣線等社福團體更組成「軍公教福利減重俱樂部」，認為政 府不僅該對軍公教 18%優惠存款進行改革，更應該將之制度全面取消。而立法院 中的國民黨黨團及親民黨黨團多數則支持退休聯盟之主張，因此立法院院會以審 查預算為手段通過決議，要求行政院及考試院將因修改「軍公教人員一次退休金 及公保養老給付優惠存款利率」一案所涉及之行政命令、各項辦法與要點等規定 修正方案，比照行政命令審查程序送立法院審查（林瑞山，2008；吳嘉娟，2007）， 之後再歷經了強烈的攻防之後，迄立法院第 6 屆會期結束時，仍未有所決議，因
為此改革方案之直接利害關係人之軍公教人員表示無法接受，因此軍公教退 休人員或團體代表遂組成了「全國退休軍公教聯盟」來表達及譴責遭污名化、政 府背信嚴重、違反法律信賴保護原則等訴求及行動（林瑞山，2008），同時老人 福利聯盟、臺灣勞工陣線等社福團體更組成「軍公教福利減重俱樂部」，認為政 府不僅該對軍公教 18%優惠存款進行改革，更應該將之制度全面取消。而立法院 中的國民黨黨團及親民黨黨團多數則支持退休聯盟之主張，因此立法院院會以審 查預算為手段通過決議，要求行政院及考試院將因修改「軍公教人員一次退休金 及公保養老給付優惠存款利率」一案所涉及之行政命令、各項辦法與要點等規定 修正方案，比照行政命令審查程序送立法院審查（林瑞山，2008；吳嘉娟，2007）， 之後再歷經了強烈的攻防之後，迄立法院第 6 屆會期結束時，仍未有所決議，因