第四章 研究結果
第四節 民國 102 年年金改革案的尚未通過
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攻防尚未結束，因此就優惠存款必須改革為與執政黨間達成的初步共識，但優惠 存款是否逐年調降和上限是否最終決定為 9%，現在尚未有定論，此為「政治流」
無法順利流動之因。所以鑑於在政治流方面無法與民進黨達成共識，使問題流、
政策流、政治流三流無法匯集，形成至今優惠存款修正在年金改革中尚未定案。
至於有別於先前調降優存本金的調整方案，主管院和承辦司則對於促成民國 102 年直接調降利率方案，從主導政策發想、說服上級長官及負責向有關利益團體倡 議並達成共識，在角色上展現了一定的力量，但最後年金改革方案卻因立法院遲 遲未通過，致使調降優惠存款利率方案未能順利推行。
第四節 民國 102 年年金改革案的尚未通過
本節主要從政策窗理論中的問題流、政策流、政治流三流，分析民國 102 年 所研擬的年金改革方案至今在立法院尚未通過之因，但因此方案目前陷入僵局當 中並無明顯進展，也就無法看出是否有政策企業家參與倡議及推動，所以本節僅 就問題流、政策流、政治流三流來討論，暫不探討年金改革案中政治企業家之存 在。
壹、 問題流
馬總統於民國 101 年 11 月宣示軍公教年金改革的決心之後，銓敘部在歷經 3、4 個月研擬，於民國 102 年推出年金改革草案並送至立法院審查，但至民國 105 年的迄今，公教年金改革方案尚未在立法院完成三讀程序，以下針對導致年 金改革無法在立法院通過的原因分述之。
一、年金改革順序先後的問題
由於年金改革為國家一整體性之政策，除了軍公教人員之外，勞工的年金問 題也是一迫在眉睫的問題，先前導致公教退撫基金遭受檢討的一大原因乃是勞保
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即將破產，但在相關的改革順序上卻是公教年金率先改革，勞保的年金改革還受 到重重難關卡在立法院動彈不得，相關標的團體認為既然當初導火線是因勞保的 即將破產引起，就應該從勞保年金改革做起，而非由公教年金改革作為領頭羊，
其表示：
「就是我們沒人說勞工要先啦，但是是勞工先燒起來的，那你這樣是張飛打 岳飛阿，勞工跟軍公教的改革順序可能要思考一下，我們是覺得同步改革是 比較好的。」（A，198-200）
「勞工也有牽涉到勞方、資方跟政府之間，所以這整個就攪在那裡啦，那現 在公務員變成說大家都不改只有我先改，我最穩定變成我改的最早，所以現 在就放出去了，勞工不改我們公務員也不要改，所以這個就動不了。」（F，
578-581）
「政府的財政最嚴重的就是勞工的勞退問題，你政府應該先處理勞退。」（D，
14-15）
在認為勞工與公務人員的改革順序可以調整之外，由於現在送案的只有公教 人員之年金改革，關於軍職人員的退撫基金已在民國 100 年入不敷出，預計民國 107 年破產，因此在軍公教年金改革當中，鑑於軍職人員改革的迫切性，以及軍 職退撫基金的即將破產，最先要被改革的是軍職人員，而非公教人員，所以受訪 者認為在內部改革要有輕重緩急之分，軍公教年金是一定要改革的，但是結構較 健康的公務人員退撫基金的改革順序應是軍人之後，其提到：
「軍人的軍保那更迫切吧，軍保也是在退輔基金裡面運作，雖然不是你管的 是國防部管的，但是政府的整個大局應該是通盤的嘛，應該先救急，人家說 救急不救窮嘛，你現在是倒過來，所以會引起很大的爭議。」（D，27-29）
「這個是一個保險，保險是一個成本的觀念，這裡邊成本最低的就是公務員，
財政壓力最小的也是公務員，成本最高是軍人，因為他 40 幾歲就退休啦，
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退休了可以領很長一段時間阿，他繳的是跟公務人員一樣，領的多繳的少，
所以要破產是軍方的要破產，那你老師的部分呢？也退的早基數又比公務人 員大，所以成本最高是軍人，要破產第一個優先的是軍人，第二個是老師，
最穩定的是公務員，結果只有公務人員願意改，所以公務員年金最先送出去，
教師、軍人都不送，你這個勞保也不送，所以這個案子怎麼會通過呢？」（F，
451-458）
二、年金改革案的太過躁進
由於臺灣正面臨少子化及人口老化的雙重挑戰，我國從民國 99 年以來就一 直是全世界生育率最低的國家，人口老化的速度之快也是世界第一（關中，2014：
216），而少子化及人口老化將造成扶養比過高，目前臺灣的扶養比為 34.9%，預 計在民國 123 年將超過 60%，甚至推估到民國 149 年我國扶養比將趨近 100%，
依關中（2014：217-218）所言，根據民國 100 年的資料統計，我國 45 歲至 64 歲 的勞動參與率為 60.4%，遠低於日本的 75.8%、美國的 73.2%及韓國的 72.5%，
公務人員提前退出勞動市場也是造成勞動參與率低落的原因之一，民國 85 年公 務人員的平均退休年齡為 61.14 歲，退休人數為 2,719 人，到了民國 101 年公務 人員的平均下降為 55.29 歲，退休人數突破萬人，所以有鑑於人口結構的改變，
造成年金制度運作的危機，事實上我國的退撫基金財務是建立在延期破產的基礎 上，唯有透過機制的調整不斷的延長破產年限，才能確保年金制度的長久（關中，
2014：219）。就公務人員的退休制度而言，不公平的資源分配主要偏向於兼具新 舊年資的將退或已退世代，這些已退休者或將退休者都是繳少領多，新進人員則 是繳多領少，造成雙重的世代不均，但不論是哪一個世代，目前的保險和退休金 的提撥仍是嚴重的不足，為使軍公教年金制度能夠永續發展，就不能抱持著只有 我們這一代領的到，讓下一代承擔債務，這樣會造成世代傾軋，將會使社會陷入 混亂，對年輕人極為不公平，因此受訪者也認為應該以退撫基金的永續發展為目
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標，當代的公務人員必須要體認到現今人口結構的改變，接受改革為下一代做考 量。
「國家不能夠這樣想，國家是永遠的，我們要想的是國家永續要發展的，要 讓所有人都能得到好處，你不能把痛苦都加給後代的人怎麼辦？如果今天我 們都領很多，那將來你們怎麼辦？」（B，328-330）
「因為你這個錢會高齡化、少子化的結果，老人越來越多，領的年限也越來 越長，所以整個對經濟壓力影響很大，少子化的結果繳錢的人越來越少，所 以會變成以後年輕人領不到退休金阿，所以就變成世代不公義嘛，還有這個 退休的基金，一個不夠成本的結果，基金會產生危機會破產阿，我們要自己 能夠思考減一些，讓他們年輕人負擔小一點，讓他們沒有領得像我們這麼多，
最起碼能夠領到基本的東西。」（F，467-471；B，324-3273）
對於軍公教年金改革的迫切性，公務人員協會（2013）認為目前退撫基金的 缺口是三五代累積所造成的，但是考試院所研擬的年金法案內容卻是以極端激烈 的手段，把費率提得極高、給付降到最低、計算基期拉到最長，同時配合各項門 檻的設計，讓軍公教人員愈領愈少，愈領愈晚，最後可能領都領不到，同時不斷 增加在職人員的負擔，其認為財務缺口是由三、五代累積所造成的，也就應該用 三、五代的時間來漸進填補缺口，而非像現今草案企圖以用現職人員與下一代年 輕人兩代人的生命負擔來換取 6、70 年累積債務的弭平，受訪者表示：
「因為它是整體性的改革，那年金制度說實在是很複雜的，尤其這次動到很 多的層面，是很大幅度的層面，跟那個 100 年或是 99 年的不能相比，你看 它動到費率、動到新制年金的給付及打折、動到了月補償金、動到了撫慰金，
甚至要動到了分擔比例，就是費率要從 35%、65%，變成 40%、60%，甚至 動到了天花板然後又動到了公保優存，那動的層面太多了，那最後問題就是 又要建立公教新人的三層年金制，那這個嘗試太大了。」（C，448-453）
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「已經退的人你要砍，從口袋裡面把它拿出來要他命了嘛，那你對現職還沒 退休的人都是你以後怎麼繳，那現職人員對以後沒有信心阿，所以大家對這 個制度就質疑嘛。」（F，611-613）
因此面對相關標的團體批評民國 102 年年金改革方案太過躁進、爆走，主管 機關認為或許這次大刀闊斧的改革，所衝擊的面向及影響真的太大了而導致方案 一直無法通過，所以覺得或許可以再調整作法，將改革的年限拉長，使軍公教人 員逐步適應改革的節奏，但是如果面臨退撫基金的破產在即，一次到位的改革還 是有可能會推行的，受訪者覺得：
「可能做法上要調整，現在看起來要讓改革不要一下子衝到底，要繞一下，
要讓改革者覺得他沒那麼痛，這要讓我們時間拉很長，本來希望 3 年改成的、
5 年改成的，把它延長 10 年也許有機會，這變成是大家慢慢適應一次改一 點。」（B，367-370）
「3、5 年改成很難，也許花 10 年、15 年也 ok，到時候國家的財政能夠承 受，也許到哪天沒有辦法承受不了了，一次改也是有可能，國家還承受的了，
那就慢慢來，本來的方向，改是一定要改，也非改不可，看看我們的政策方 向，也許我覺得調整一下步伐也不錯，不要急著一次改那麼多。」（B，381-385）
貳、 政策流
根據 Kingdon (1984: 122-125) 認為在政策流當中有不同的政策社群，因此其 中有各種意見、思想，很多人都希望自己政策建議能受到重視，所以他們致力於 向其他人倡導自己的理念，依照政策社群的整合程度不同，形成不同的政策發展 型式，造成不同的意見之間相互對抗，並以各式各樣的方式彼此結合。以下將分 析民國 102 年年金改革方案遲遲無法在立法院通過的過程中，各政策社群對於年
根據 Kingdon (1984: 122-125) 認為在政策流當中有不同的政策社群，因此其 中有各種意見、思想，很多人都希望自己政策建議能受到重視，所以他們致力於 向其他人倡導自己的理念，依照政策社群的整合程度不同，形成不同的政策發展 型式，造成不同的意見之間相互對抗，並以各式各樣的方式彼此結合。以下將分 析民國 102 年年金改革方案遲遲無法在立法院通過的過程中，各政策社群對於年