第五章 結論與建議
第一節 研究結論及發現
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第五章 結論與建議
軍公教優惠存款從民國 47 年開始實施以降，期間歷經了民國 84 年實施退撫 新制、民國 95 年第一次改革、民國 99 年和 100 年的二、三次改革，以及現今正 在推動的 102 年年金改革，在透過文獻回顧對於政策變遷理論有所掌握之後，再 透過與主管機關、相關標的團體、有關黨團的深度訪談，以各面向的探討汲取近 兩次改革的變遷原因，以問題流、政策流、政治流三流對民國 100 年、102 年改 革做一整體分析。本章將分為三節，第一節為根據研究結果所所整理的研究結論 及發現，第二節為延伸研究結論所得出研究發現的討論，第三節則是簡述研究限 制，以供後續研究參考。
第一節 研究結論及發現
本研究旨在政策窗理論探究優惠存款近兩次的改革變遷內容，透過政策窗理 論的問題流、政策流、政治流三流作為分析架構，綜合相關受訪者訪談內容，將 能更深刻的反響到第一章的研究問題，以下將延續本研究的分析與歸納後，依序 對研究問題做出回應。
壹、 軍公教 18%優惠存款民國 100 年第三次改革
誠如第四章第五節小結所述，軍公教 18%優惠存款第三次改革能在前次改 革實施一個月後快速地通過之因，主要是因為前次改革造成基層公務人員優惠存 款回存和高階主管扣減不足更甚產生回存現象，進而導致社會輿論的強力批判，
加上當時民進黨身處黨主席也有領取優惠存款利息的風暴之下，其自身置喙的空 間並不大，上述原因使 99 年優惠存款改革受到民意高度檢視，成為施政上優先
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處理的政策議程，與 Kingdon (1984: 168) 所提之問題流或政治流的發展是政策 窗開啟的首要因素論點相符，當政治人物將特定的主題作為行政當局施政的重點，
參與者便在政策流中尋找政策建議。因此在民國 99 年優惠存款改革受到關注的 情形下，政府就順勢的在一個月內提出新的改革方案，因此當問題流、政策流、
政治流三流匯集，在政府強力推動特定的問題進入政府的正式議程下，政策之窗 開啟，造成民國 100 年軍公教優惠存款改革快速通過。
貳、 將優惠存款納入民國 102 年金改革方案
促使民國 102 年年金改革方案產生，乃是因勞保的即將破產作為導火線，連 帶檢視到軍公教退撫基金的危機所引發的，依照第四章第五節小結所言，之所以 造成軍公教 18%優惠存款改革從先前的單一改革轉變為 102 年年金改革之一環，
是有鑑於優惠存款為計算退休所得替代率的一部分，因此若欲調整軍公教人員退 休所得替代率，則必須連帶的從優惠存款之改革著手。而近年來兼具退撫新、舊 制年資退休人員的退休所得，在民國 84 年 6 月 30 日以前年資所領的給與仍可以 辦理優惠存款的影響下，造成退休所得確實有明顯偏高的現象，這種因制度更替 所造成的問題，卻讓全體公務人員背負罵名與遭致污衊，實在不值得，所以在年 金改革之際，再檢討調整 18%優惠存款制度，實是為了不使公務人員再遭莫須有 的罵名。根據目前送審之公教人員保險法修正草案的適用對象規範，因考量公保 被保險人中，有近四成之公教人員仍享有 18%優惠存款，因此規定在年金化後新 加保者，再符合年金條件時，一律領年金，而在年金化前加保者，得在符合年金 條件選擇領年金或優惠存款一次給付，選擇辦理公保一次養老給付 18%優惠存 款者，就不得選擇請領公保養老年金給付，反之亦然，在 0.65%年金給付率的規 劃條件下，退撫舊制年資 5 年至 7 年以下的公教人員，即可能有放棄一次養老給 付而擇領公保年金，可獲得更穩定基本老年經濟支援，亦可大幅降低政府財政負 擔的壓力，所以公保年金化後，尚可加速優惠存款制度之落日。這些在問題流中
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流 動 的 因 子 成 為 優 惠 存 款 從 單 一 改 革 轉 變 為 年 金 改 革 一 環 的 原 因 ， 誠 如 Zahariadis (1999: 82) 假設政策窗開啟於問題流時，其為一般傳統理性決策的模 式，也就是答案是被發展來回應特定的問題，所以在政策流中相關的標的團體與 政府達成了年金一定要改革並將優惠存款納入年金改革的初步共識，備選方案儼 然形成。最後搭配民眾認為優惠存款的改革仍然不夠，覺得軍公教優惠存款為一 不公不義之福利措施，因此希望政府能對其繼續改革的社會氛圍、民進黨團也認 同優惠存款更進一步的修正的情形下，政策之窗開啟，最終優惠存款納入民國 102 年金改革拍板定案。
此三流在大方向匯集下，其中深入探討政策流的流動，雖然相關政策社群與 政府達成了初步共識，但有關團體強力向立委、主管機關表達若超過退休所得替 代率 80%上限，並非由法定月退休金開始調降的初步共同想法卻未被接受，乃是 銓敘部（2013c）認為廢除 18%優惠存款制度雖能減輕政府財政負擔，但對於退 撫基金財務問題仍無法改善，所以退休金仍然有必要一併調降，因此 Kingdon (1984: 133) 即提及當政策建議與專業人員價值觀較不符時，存留機會就會較少，
加上政策最終還是要被大眾接受，所以在規劃政策不該忽略大眾感受的考量下，
此政策建議並未通過備選方案的篩選過程。在政治流的流動中，由於相關標的團 體對改革方案的修改細節尚有歧見，無法達成全面性的一致主張，進而喪失對立 委強力施壓的機會，加上執政黨拒絕召開年金國是會議，以至於無法與民進黨版 本達成共識，這些細節成為整體年金改革無法再更進一步修正的障礙，僅定案將 優惠存款納入民國 102 年金改革。
參、 軍公教 18%優惠存款利率之調降
民國 95 年至 100 年軍公教優惠存款本是藉由設定退休所得替代率上限來限 制優存本金改革，之所以在 102 年轉變為直接調降優存利率之因，依第四章第五 節所探究主要是緣由在政治流中的社會氛圍基於相對剝奪感而主張需對優惠存
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款進行更深入的檢討，認為先前限制優存本金的改革不夠，應該要有更大刀闊斧 的修正，民進黨便趁著此波改革氛圍主張，進而提出自身的改革版本，認為應就 退休體制做一個整體的修正，將軍公教人員 18%優惠存款利息納入所得替代率 計算，設定所得替代率上限為 60-70%，這樣就可以使 18%優惠存款利息幾已自 然消失，但仍肯認調降利率是一相對正確的方向，由上述可見國內氛圍對於政策 議程有重大的影響，能夠成為政府的重要政策資訊來源，且政治人物能夠利用國 內 的 氛 圍 來 促 進 方 案 在 政 策 議 程 的 地 位 或 是 政 策 議 程 中 抑 制 其 他 的 方 案 (Kingdon, 1984: 147)。因此軍公教 18%優惠存款利率的調降是由前述政治流的事 件所引發的，Kingdon (1984: 168) 認為在政治流的事件驅使政策窗開啟的狀況下，
主管機關的注意力是先聚焦於解答上，再從受到青睞的解答去界定相關的問題。
所以套用在有關優存利率調降的研究上，主管機關先從社會氛圍中做出調降優惠 存款利率的政策建議，緊接著再與先前改革雖僅調降本金而未調降利率，但由於 可以辦理優惠存款的額度已經調降，造成公務人員可以領取的利息實際上也已經 減少，致與利率的調降並無太大差異，18%僅成為一制度的代名詞，為避免外界 持續加深對 18%優惠存款的誤解，而決定直接降低利率，使公教人員不再承擔不 存在的 18%罵名等問題結合，政治流、政策流、問題流三流匯集，政策之窗開啟，
年金改革草案中以直接調降優存利率做為優惠存款的修正。最後主管院和承辦司 主導調降利率方案進行，並負責說服上級機關認同提案、倡議相關政策社群接受 調降利率的主張，終於達成共識，促使其偏好的政策建議通過。
此三流在大方向匯集下，誠如前述，調降優惠存款利率之方案是先藉由擬定 政策建議後再去界定問題，所以在政策流上政策企業家已完成調和，使其支持的 調降利率備選方案通過篩選過程，問題流上也無太大問題，但政治流上在野黨僅 肯認調降利率是一個相對正確的改革方向，並無法跟執政黨達成更進一步的共識，
導致年金改革案尚未在立院通過，其中的調降優惠存款利率方案在年金改革中也
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尚未得到在野黨認可而定案。
肆、 民國 102 年年金改革案的尚未通過
導致民國 102 年年金改革案的尚未通過乃是因勞工與公務人員的改革順序 和軍公教內部的年金改革順序的莫衷一是，引起相關標的團體的反彈，同時也無 法接受極盡冒進、爆走的改革方案，種種對於年金改革草案的不滿，導致無法與 相關政策社群達成協議，使得相關標的團體進而在政策流中提出方案設計的三層 年金結構制度、確定提撥制與確定給付制之兼採、退休金基數內涵調降、公教人 員提撥費率和分攤比例提高、軍、公、教三者應平等改革等方案問題，致使相關 標的團體的強烈批評，由於方案正陷入泥沼中，缺乏政策企業家居中倡議，各相 關標的團體之政策建議仍在政策流中流動，無共識產生。在民國 105 年總統、立 委選舉前夕，政治人物在標的團體強力施壓及企求選票的壓力下，必須判斷大眾 是否默認政府的施政方向，以免喪失民心，因此國內氛圍與選舉的結合對政策議 程產生了相當大的影響 (Kingdon, 1984:149），Zahariadis (2008) 也認為政府更迭 的壓力下可能會導致政客去落實選舉支票的承諾，除了國內氛圍與選舉的結合之
導致民國 102 年年金改革案的尚未通過乃是因勞工與公務人員的改革順序 和軍公教內部的年金改革順序的莫衷一是，引起相關標的團體的反彈，同時也無 法接受極盡冒進、爆走的改革方案，種種對於年金改革草案的不滿，導致無法與 相關政策社群達成協議，使得相關標的團體進而在政策流中提出方案設計的三層 年金結構制度、確定提撥制與確定給付制之兼採、退休金基數內涵調降、公教人 員提撥費率和分攤比例提高、軍、公、教三者應平等改革等方案問題，致使相關 標的團體的強烈批評，由於方案正陷入泥沼中，缺乏政策企業家居中倡議，各相 關標的團體之政策建議仍在政策流中流動，無共識產生。在民國 105 年總統、立 委選舉前夕，政治人物在標的團體強力施壓及企求選票的壓力下，必須判斷大眾 是否默認政府的施政方向，以免喪失民心，因此國內氛圍與選舉的結合對政策議 程產生了相當大的影響 (Kingdon, 1984:149），Zahariadis (2008) 也認為政府更迭 的壓力下可能會導致政客去落實選舉支票的承諾，除了國內氛圍與選舉的結合之