第四章 研究結果
第三節 軍公教 18%優惠存款利率之調降
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黨就其提出的年金改革版本，希望執政黨能召開年金改革會議但被拒絕的情況之 下，就整體的年金改革方案來說，「政治流」並無開啟。若單就優惠存款納入年 金改革之一環的情形來說，縱然各團體對於優惠存款之細部修改尚未達成，但是 優惠存款必須要改革卻是各團體間所達成的大共識，此乃為「政治流」之流動，
所以問題流、政策流、政治流三流匯集，使得優惠存款改革於 102 年年金改革方 案中佔著舉足輕重的地位，也因為優惠存款改革被納入年金改革的不可避免性，
因此回歸由總統主導的民國 102 年年金改革方案來看，其由總統公開宣示並指揮 主管機關銓敘部來進行方案的規劃，雖然中間缺乏了與各政策社群倡議的過程，
但因他手上握有資源，能透過不同管道影響決策制定，並積極推動特定的問題進 入政府的正式議程，最終還有權力進行方案抉擇，使得在政策企業家的角色上，
總統發揮了一定的影響力。
第三節 軍公教 18%優惠存款利率之調降
本節主要從政策窗理論中的問題流、政策流、政治流三流，分析軍公教 18%
優惠存款從原先民國 95 年至 100 年之限制優存本金的改革，轉變為民國 102 年 直接調降利率的相關因素，並探究是否有政策企業家導致 102 年年金改革之優惠 存款利率調降的方案形成。
壹、 問題流
軍公教優惠存款從 95 年至 100 年的改革皆是以限定退休所得替代率的方式 來限制優惠存款本金之金額，並非以調降優惠存款的 18%利率來做為改革方案，
銓敘部（2009）認為 18%優惠利率在形式上雖未調降，但退休公務人員實質所得 已經降低，已形同調降優惠存款利率，因此公務人員可以領取之利息實際上也已 經減少（平均已降至 14%~15%），與利率之調降並無太大差異。而調降利率的方
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案雖具簡單性、公平性等優點，銓敘部（2013b）提及過去不予採行調降利率之 因，主要是考量到若針對所有優惠存款戶調降利率，退休人員不分職等高低、年 資長短，其退休所得均將減少，影響人數較現行改革措施大幅增加，而對於早期 退休所得偏低者，恐無法維持休生活之維持，且部分於退撫新制實施後不久即辦 理退休的人員，退休所得並無偏高現象，一併調降利率，將造成其實質退休所得 可能低於全部年資均屬退撫新制施行前年資之人員，造成不公平的現象。如今隨 著情境轉變，優惠存款制度採行利率調整反而成為不得不面對的應思考方向，因 此以下將探討造成優惠存款利率調整的相關因素。
一、先前可調降優惠存款金額相當於調降利率
無論是 95 年方案或 99 年方案或 100 年再調整方案，優惠存款利率雖然沒有 調降，但由於可以辦理優惠存款的額度已經調降，因此公務人員可以領取的利息 實際上也已經減少，致與利率的調降並無太大差異（銓敘部，2011e），因此銓敘 部（2009）認為前幾次修正雖未調整 18%利率，但方案的實施仍可降低退休所得 替代率，既可改善現行改革措施公平性之缺失，對於政府原應支付之優惠存款利 息，同樣產生節省經費之效果，因為優存額度的減少，民國 97 年退休者其退休 所得扣減金額，約相當於將公保養老給付優惠存款之利率調降 2%至 3%（銓敘 部，2009），而於民國 100 年退休者，從其退休所得扣減金額計算，大約實質利 率降低 5%，受訪者認為：
「本來就沒有了嘛，你年金那裡砍到 9%，有的人也沒什麼影響阿，因為他 現在就大概剩下 8%、9%而已嘛。」（F，511-512）
「那其實以我們來講，我現在也沒有領 18%啊，我只有 12%還是 14%而已，
那既然我沒有領到 18%，讓乾脆就逐年調降。」（G，380-382）
民國 102 年的優惠存款改革是以調降利率方式辦理，其中可優存的總金額不 變，將此項行政改革隨利率調整回到銀行定期存款的機制去處理，不僅可以減少
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行政人員作業的繁複性，退休人員也可免於來回奔波辦理回存及提領，甚能避免 部分人員優惠存款金額回存，造成外界的誤解（銓敘部，2013b），受訪者表示：
「調降利率的方式我不去改變他的可存餘額，然後呢我只是利率調整，那利 率調整的思維是因為他的定期存款回到銀行存款的業務，定期存款他本來就 是利率可以調整，那利率調整我們就讓它隨著利率調整去調整他的，這樣就 不會再重新來過，以前就是重新來過，一做就幾萬人，那現在這樣處理不要 重新來過。」（B，153-157）
「依 95 年改革，我們把幾萬人重新處理一次，99 年我們又重新處理一次，
行政作業很麻煩，而且會造成很多的行政爭訟，所以我們覺得與其如此，不 如呢就改用調降利率。」（B，151-153）
二、避免公務人員汙名化
誠如前述，就民國 95 年開始優惠存款改革以降，以退休所得替代率來限制 優存本金的方式，其換算起來公務人員的實質優存利率已降低，並非再是 18%，
18%僅成為一制度的代名詞，因此為避免外界持續加深對 18%優惠存款的誤解，
而決定直接降低利率，使公教人員不再承擔不存在的 18%罵名。
「外頭也有很多人在提，對我們 18%很不諒解，講到 18%大家就不高興，所 以我就說我們就降 18%。」（B，165-166）
「那麼沒存這麼多你還是講 18%啊，名不正言不順啊，那就乾脆把它逐年調 降。」（G，379-380）
貳、 政策流
根據 Kingdon (1984: 122-125) 認為在政策流當中有不同的政策社群，因此其 中有各種意見、思想，很多人都希望自己政策建議能受到重視，所以他們致力於 向其他人倡導自己的理念，依照政策社群的整合程度不同，形成不同的政策發展 型式，造成不同的意見之間相互對抗，並以各式各樣的方式彼此結合。以下將分
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析在民國 102 年將優惠存款利率調降的改革過程中各政策社群之互動情形。
優惠存款從民國 95 年開始進行改革，歷經了 99 年及 100 年改革，都是藉由 設定退休所得替代率上限來規定公教人員的可優存總額，雖然未調降利率，但銓 敘部（2009）認為依據改革方案實施，按退休者之退休所得扣減金額計算也造成 實質利率的降低，而民國 102 年改革方案更是直接調降優惠存款利率，相關標的 團體對此直接調降利率的舉措認為與先前限制優存本金之改革並無不同，甚至在 公教人員一再的污名化的情況之下主張乾脆拿掉，受訪者表示：
「只是換湯不換藥的說法而已，結論是一樣的。」（C，288）
「因為 18%觀點又不好，常常跟軍公教尤其是勞工在比的時候，這是一個很 大的汙名化，你何必呢？把它拿掉就好了。」（D，302-303）
民國 102 年的優惠存款方案的改革對象包含改革支領月退休金人員及一次 退休金者，銓敘部（2013b）表示如果只將支領月退休金人員納入適用對象，將 造成支領月退休金與支領一次退休金的已退休人員在改革後每月退休所得相近，
但支領一次退休金者仍保有優惠存款本金的不公平現象，因此才規劃將支領一次 退休金的已退休人員納入適用對象，而在此次改革方案中針對民國 84 年 7 月 2 日以後退休且支領一次退休金的退休人員之規範，是必須與領取月退休金者一樣 調降公保養老給付優惠存款的利率，但所支領的一次退休金辦理優惠存款，仍維 持 18%的優惠存款利率，受訪者認為對於領取一次退休金的已退人員，採取漸進 調降利率的方式是合理的。
「因為領一次退的人因為比例又很少，然後拿去優存就還好，大部分就 6 萬 多、5 萬多、4 萬多這樣子，那這些人呢會隨著時間慢慢消退，而且人數又 很少，所以不處理是對的，也可以的。」（C，255-257）
至於是否有考量到完全廢除領取一次退休金者的 18%優存利率，有鑑於軍 公教 18%優惠存款為一歷史產物，其為早期制度設計使然，早期公務員確實收入
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相對微薄，政府為保障退休公務人員的退休生活無虞，因而設計了優惠存款制度，
受訪者提到其實早期退休所得偏低，若完全廢除 18%優惠存款，恐無法維持休生 活，因此如果將 18%優惠存款廢除或許能得到外面的一些掌聲，但也會造成一些 早期退休的公教人員生活上之不適，所以目前完全廢除 18%優存利率是不適宜 的。
「他退休的時候是拿一次退休金，拿 30 幾萬，民國 60 幾年退休拿 30 幾萬，
那時候我的薪水才 800 塊錢一個月，那他拿 30 萬的退休金用利息算，那一 個月的利息是 4500，我們幾百塊他一個月就 4500，這個人大概 90 幾歲他過 世，那個時候一個科長的待遇已經 7 萬多了，他還是拿 4500，因為它不會 漲嘛，所以這個 18%它表面上很好看，其實它就是一個糖衣的毒藥阿，選擇 這個的根本就沒有辦法維持生活啊。」（F，301-308）
「因為你把 18%廢，廢了以後外面也許有掌聲，相對有一群人會跟你作對，
這早期的人就靠這生活，你把它廢了，什麼都沒有了他怎麼辦？所以經過解 釋他們後來也理解了，不能廢只能改，接受了我們的提議。」（B，182-185）
在擁有退撫新舊制年資且領取月退休金的退休人員改革上，誠如第二節所 述，當退撫新舊制二種制度交互取得彼此最優條件的年資組合，也就是舊制年 資 15 年及新制年資 15 至 20 年者，再搭配公保養老給付優惠存款措施之下，將 會產生退休所得偏高的問題（銓敘部，2013b），根據銓敘部（2013a）的統計 下，擁有舊制年資 10 年，新制年資 20 年，任職 30 年於民國 104 年退休者，依 表 17 所示，除了高階主管外的原退休所得替代率都高達 97%以上，而根據改 革方案規定調降本俸為 1.6 倍並限制優存上限，除了高階主管外的退休所得替 代率也還都維持在 80%左右。若擁有舊制年資 15 年，新制年資 15 年，任職 30
在擁有退撫新舊制年資且領取月退休金的退休人員改革上，誠如第二節所 述，當退撫新舊制二種制度交互取得彼此最優條件的年資組合，也就是舊制年 資 15 年及新制年資 15 至 20 年者，再搭配公保養老給付優惠存款措施之下，將 會產生退休所得偏高的問題（銓敘部，2013b），根據銓敘部（2013a）的統計 下，擁有舊制年資 10 年，新制年資 20 年，任職 30 年於民國 104 年退休者，依 表 17 所示，除了高階主管外的原退休所得替代率都高達 97%以上，而根據改 革方案規定調降本俸為 1.6 倍並限制優存上限，除了高階主管外的退休所得替 代率也還都維持在 80%左右。若擁有舊制年資 15 年，新制年資 15 年，任職 30