第一章 緒論
第二節 研究問題
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第二節 研究問題
壹、 既有研究的討論
吳嘉娟（2007）透過政策網絡途徑分析軍公教 18%優惠存款制度在民國 90 至民國 92 年第一波變革時期及民國 94 到民國 96 年第二波變革時期的政策環境 構成與網絡參與者動態，試圖解答這兩波變革結局不同的原因與退休所得合理化 改革政策方向之成因，最後發現在第二波變革中由於總統主動提出制度變革之訴 求，憑藉其在政策社群中之優勢地位，提升了政策議題之高度，因此催化了改革 政策之產出。
林君潔（2011）認為政府之所以會進行優惠存款制度的改革，主要有財政問 題與政治問題兩方面的考量。財政問題指的是優惠存款制度為國家所造成的財政 負擔，包含優惠存款差額利息負擔以及退休公務人員退休所得替代率偏高兩方面；
而政治問題是指政黨面臨選舉時擔心失去選民支持，無法在選舉中獲勝產生的壓 力。
藍夏瑩（2012）回顧第一、二、三次的軍公教 18%優惠存款的改革，認為軍 公教人員 18%優惠存款與我國政經發展及社會變遷間存有密不可分、交互影響 的關係，國家機關從威權時期的絶對強勢之行為者，轉而成為必須多方協調、說 服、妥慎進行制度規劃之政策推動者，而優惠存款的未來走向，尚待密切觀察政 經環境之變遷並作出適當之因應。
林瑞山（2008）將菁英分為行政菁英、知識菁英、立法菁英及標的團體四種 類型，觀察在第一次優惠存款改革中各類菁英策略運用與互動，研究結果發現，
第一次軍公教 18%優惠存款的改革，由行政菁英主動提出；知識菁英加以審議並 動用表決確定改革方案；立法菁英以預算權為手段，對其軍公教 18%優惠存款的 改革來加以導正方向；標的團體亦是來自軍公教之知識份子，以維護國家公信，
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捍衛尊嚴對改革方案持有異見。
張雯琪（2009）透過政策行銷策略 4Ps（產品策略、價格策略、促銷策略、
通路策略）之架構，探討如何透過政策行銷來爭取社會大眾以及標的團體對「公 務人員退休所得合理化改革方案」的認同。
依其上述既有之研究，吳嘉娟（2007）、林君潔（2011）、藍夏瑩（2012）皆 是對於軍公教 18%優惠存款制度的變遷進行分析。吳嘉娟（2007）首先以制度之 本質屬性與問題癥結來探討優惠存款制度，林君潔（2011）也指出財政問題與政 治問題為促使優惠存款改革之因，鑑於優惠存款所涉及的種種問題，不難看出驅 動改革的其中一因素即為軍公教 18%優惠存款制度對於國家及人民所造成之負 面影響。再者藍夏瑩（2012）探究優惠存款制度形成與變遷過程中政治經濟環境 改變，來分析其對於文官政策之影響和文官政策對優存制度之影響，林君潔（2011）
也認為當政黨面臨選舉而擔心失去選民支持時，此種政治壓力會驅使軍公教 18%
優惠存款制度的變遷，所以政經情勢的演進，政府的改組、選舉的壓力，在在顯 示出與 18%優惠存款背後改革之密切相關。最後，吳嘉娟（2007）以政策網絡途 徑來研究參與優惠存款制度變革中利害關係人的交互作用，藍夏瑩（2012）也透 過國家機關、軍公教人員、民意代表、社會各界等行動者的動態互動過程，得知 其對於優存制度之變遷影響，因此優惠存款議題在經由嚴重的問題、政治的算計 引起大家注意後，相關的社策社群、政策企業家相互倡議，促使其偏好的政策建 議能夠順利的進入政策議程當中被採用。由此得知，軍公教 18%優惠存款制度的 變遷需有引起政府注意而急欲解決的嚴重問題，輔以在變動的政治氛圍下，相關 參與者將會競逐偏好方案，吾人認為與 Kingdon (1984) 所提出的政策窗理論中 的問題流、政策流、政治流理念不謀而合，基於上述原因，本研究將選用 Kingdon (1984) 的政策窗理論來討論軍公教 18%優惠存款制度的變遷過程。
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貳、 研究問題
鑑於上述的研究動機及相關文獻探討，可以得知有關乎軍公教 18%優惠存 款的研究範圍大多以民國 95 年的第一次改革及民國 99 年的第二次改革為主，僅 林君潔（2011）、藍夏瑩（2012）對當時民國 100 年甫實施的第三次改革進行分 析，因此本研究將著眼於第三次改革以及現今正在進行中的年金的通盤改革，並 比較這兩次改革的最大的不同之處，試圖解釋兩者之間內容上的不同，以及探究 驅使個案改革與通盤改革的背後因素。具體而言，本研究的研究問題如下：
一、 造成軍公教 18%優惠存款第三次改革能在實施第二次改革的一個月後 快速地通過並實施的相關因素為何？
二、 前階段皆是以單獨個案對軍公教 18%優惠存款進行修正，同時並以不調 降「18%」利率為調整主張，而造成現今將 18%優惠存款納入年金通盤檢討的契 機為何？又是什麼樣的因素造就年金改革草案中捨棄先前對「18%」利率不調降 的堅持，而開始調降「18%」利率呢？
三、 相較於第三次改革能夠在第二次改革的一個月內迅速的取而代之，年金 改革草案於民國 102 年提出至今後卻尚未通過，其背後的原因為何？
丘昌泰（2002：426）認為政策變遷是指一項或多項當前政策被其他政策所 取代的現象，這意味著舊政策的修改和與新政策的採納。而軍公教 18%優惠存款 時至今日已經歷了三次的修正，民國 102 年更將軍公教 18%優惠存款置於年金 改革下做一通盤檢討，雖然此改革方案尚未於立法機關中得到共識，但仍為優惠 存款的改革往前邁進一步。綜觀探討政策變遷的文獻，可以將其運用的解釋模式 分為政策窗 (Kingdon, 1984)、倡議聯盟架構 (Advocacy Coalition Framework) (Sabatier, 1988)、斷續均衡 (Punctuated Equilibrium) (Baumgartner & Jones, 1993) 三種政策變遷類型，其中倡議聯盟架構凸顯了政策次級體系的運作在政策變遷的 過程中扮演了重要的角色（魯炳炎、張永明，2006），政策掮客 (policy broker)
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會促使政策次級體系中的各聯盟協商，以形成共同的權威性決定。斷續均衡則是 試圖同時描述與解釋在政策過程中所可能出現的漸進式與大幅度變遷（True, Jones, & Baumgartner, 1999: 97；方凱弘、梁綰琪，2009），政策企業家 (policy entrepreneur) 會試圖在新的政策行動者會開始介入質疑既有的政策形象時，利用 這個機會設法使他們所倡導的政策方案被宏觀政策系統所採納（方凱弘、梁綰琪，
2009）。政策窗是由各種問題資訊所形成的問題流，由各種政策社群提出解決方 案的政策流，和由選舉與民選官員或民意代表所構成的政治流所構成（Sabatier, 1999: 9；方凱弘、梁綰琪，2009），在關鍵時機發生時，政策企業家促使三流匯 集，政策窗因而開啟。
就 Kingdon (1984) 發表政策窗研究架構以降，時至今日國內外仍然有相當 多的研究以政策窗修正為研究主題，抑或是以政策窗模型為其研究架構，前者以 Durant and Diehl (1989) 及 Zahariadis (2003; 2007) 為代表；而後者政策窗研究架 構在國內外應用領域也很廣泛，除了適用於政策的形成過程外，更可以研究政策 的變遷過程，由 Meijerink (2005)、Copeland and James (2014) 等文獻了解一個政 策的形成，是需要等待天時地利人和的政策窗開啟，備選方案才能夠順利的進入 政策議程進而形成政策。黃淑婷（2010）、蔡栢嘉（2008）則以政策窗模型的角 度來闡述我國某些法律的修正過程，魯炳炎（2009a）、張硯凱（2011）也認為我 國 政 策 的 變 遷 需 要 政 策 企 業 家 匯 集 三 流 打 開 政 策 之 窗 後 方 能 進 行 ， 最 後 Mannheimer, Lehto, and Ö stlin (2007) 和魯炳炎（2009a）藉由個案的探討對政策 窗架構進行修正及反思，前者進一步指出當三流匯流時，政策窗會隨著政治人物 和專家的共識程度而形成不同的開啟程度，而非 Kingdon 所述當三流匯流時即為 改革之契機；後者則從多元流程 (multiple streams) 的觀點，論述政策方案的選 擇和決策作為的形成，研究結果認為 Kingdon (1984) 所建構的理論，並未能夠解 釋重大政治事件對於議程設定的關鍵重要性，第二次政黨輪替使得政策方案的抉
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擇轉而朝向、並促成非漸進式替選方案的提出，這符合 Durant 和 Diehl (1989) 對 於趨同模式的界定指標，同時也否定 Kingdon 認為政策方案是漸進發展的看法。
因此 Kingdon 的政策窗模式有助於吾人瞭解政策制訂過程的動態特質（陳恆鈞，
2009）。而本研究之研究主題有關於我國軍公教 18%優惠存款措舉的改革過程，
其乃為歷經數十年的人事優惠制度，期間的修正及檢討不外乎為一政策變遷過程，
所以作者認為亦可以使用政策窗模型來一窺其箇中奧妙。