公務人員優惠存款制度變革之研究：政策窗理論的解釋 - 政大學術集成

全文

(1)國立政治大學公共行政學系碩士論文. 政治大. 學. ‧ 國. 立公務人員優惠存款制度變革之研究：政策窗理論的解釋. ‧. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 指導教授：施能傑博士研究生：呂姿樺撰. 中. 華. 民. 國. 一. 百. 零. 四. 年. 五. 月.

(2) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v.

(3) National Chengchi University Graduate Program in Public Administration Master Thesis. 政治大 Preferential Saving Account Rates of Retired Public 立 Employees: Explanation from Policy Window Theory ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. Advisor: Dr. Neng-Jay Shih Grduate Student: Tzu-Hua Lu. May, 2015.

(4) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v.

(5) 謝誌一直以來，總覺得謝誌是是整本論文裡面最容易完成的一部份，常常在論文寫到一半的時候，腦海中都不自覺地勾勒出謝誌的大綱，但當真的為謝誌開闢出一個空白頁時，卻又無法真切的表達出任何的隻字片語。首先，一定要大大的感謝我的指導老師－施能傑老師，老師專業、豐富的涵養成為我在撰寫論文時所追尋的正確方向，其幽默灑脫的處事哲學，在整個論文的完成過程中，總給予我最大的主導程度，如果沒有老師大力的幫助，我現在可能還無法寫下謝誌吧。再者，感謝口委郭昱瑩、胡龍騰老師，謝謝他們從 proposal. 政治大要感謝在政大公行的所有老師，包含敦源老師、東益老師、國榮老師的啟蒙，乃立. 到 final 所給予的寶貴建議，使我在整個論文的方向修正能夠更臻完整。當然也. ‧ 國. 學. 沂老師及女神的質量化課程，使我受益良多，更感謝詹中原老師在忙碌時刻，仍然撥冗悉心的解決我在論文上所遇到的困難，及亦師亦友的鎧如老師給予我相當. ‧. 大的鼓勵，在研究的這條路上，由於遇到了這些不可多得的好老師，才能夠累積. sit. y. Nat. 足夠的養分，繼續地往前走。. al. er. io. 在念研究所的漫漫長路上，最不可或缺的就是朋友的互相砥礪、玩樂、取暖，. v. n. 謝謝我碩班的同學們，無論是在熬夜準備期末報告、崩潰的準備統計考試，抑或. Ch. engchi. i n U. 緊張的發表，都是因為有你們，才會讓我覺得在念研究所的路上其實並不孤單。其中最要感謝柔柔從 proposal 到 final 的並肩作戰，一起取暖、奔向死線、崩潰、最後一起完成，無論是歡樂或傷心都有人陪著自己的感覺真好。完成這篇論文，我想最難的是與受訪者之間的聯繫，謝謝我的受訪者願意給我相當充裕的時間跟我談談，每一個受訪者都得之不易，謝謝他們願意接受我的騷擾，然後成為我論文中很重要的一部分。最後感謝我的家人，謝謝我的爸媽不斷的鞭策我，才能讓我不是以太怠惰的速度完成論文，謝謝他們願意當支持我的強力後盾，分享我在研究上遇到的困難，也感謝我的阿姨和表妹的協助。我想，完成論文之後又是一個新的旅程，期許自.

(6) 己將來可以變成自己想要成為的那種更好的人，且莫忘初衷。姿樺. 於新莊家中 2015.05. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v.

(7) 摘要軍公教 18%優惠存款從民國 47 年開始實施以降，到民國 95 年開始第一次改革，往後更歷經了民國 99 年的第二次、民國 100 年的第三次及民國 102 年未通過的年金改革草案等改革，期間也備受法律、財政及公平方面的爭議，種種的反彈風浪，使得無人不得不重視此一重要議題。本研究經由文獻回顧後發現，由於民國 95 年的第一次改革及民國 99 年的第二次改革已有些許國內學術論文以各面向作為探討，因此本研究遂以民國 100 年的優惠存款第三次改革及民國 102 年未通過的年金改革草案為研究主軸，在透過. 政治大究導致民國 100 年的優惠存款能快速改革之因，和在民國 102 年將優惠存款納入立文獻回顧的資料蒐集，輔以深度訪談相關對象的研究方法下，依政策窗理論來探. ‧ 國. 學. 年金改革、優惠存款直接調降利率、年金改革草案尚未通過緣由。研究結果顯示，導致民國 100 年優惠存款快速改革之因，的確是有賴於問題. ‧. 流、政策流、政治流的三流匯集，由於上級具有分配資源的能力，和具有專業知. sit. y. Nat. 識、領導魅力或權威等特殊的人格特質，所以主管機關的強勢主導之下，進而在. al. er. io. 一個月內順利快速的推行。再者，民國 102 年將優惠存款納入年金改革的原因，. v. n. 主要是問題流的流動，使得政策流中的備選方案油然而生，最後在國內氛圍、民. Ch. engchi. i n U. 進黨團認同優惠存款更進一步的修正的情形下，將其拍板定案。因此在政治流中的社會氛圍主張需對優惠存款進行更深入的檢討下，民進黨便趁著此波改革氛圍主張，進而提出自身的改革版本，搭配著問題流、政策流的流動，促使民國 102 年改革方案中直接調降優惠存款利率。最後因勞工與公務人員的改革順序和軍公教內部的年金改革順序的莫衷一是，同時也無法接受極盡冒進、爆走的改革方案，種種對於年金改革草案的不滿，導致無法與相關政策社群達成協議，適逢立法委員基於選舉考量、執政黨主席更替等政治浪潮，因而將年金改革方案停滯。關鍵字：優惠存款、年金改革、政策窗理論、政策變遷 I.

(8) 目錄摘要................................................................................................................................ I 目錄............................................................................................................................... II 表次..............................................................................................................................IV 圖次..............................................................................................................................VI 第一章. 緒論............................................................................................................ 1. 第一節. 公教人員優惠存款的爭議................................................................ 1. 第二節. 研究問題............................................................................................ 7. 政策企業家的角色.......................................................................... 36. 研究設計.................................................................................................. 43. Nat. 第三章. ‧. 第三節. 政策窗的開閉與類型化.................................................................. 27. y. 第二節. 政策窗的構成要素.......................................................................... 13. 學. 第一節. sit. 第二章. 政治大政策窗理論與政策變革.......................................................................... 13 立研究方法.......................................................................................... 11. ‧ 國. 第三節. 第二節. 研究範圍及研究方法...................................................................... 60. n. 第四章. al. er. 研究背景.......................................................................................... 43. io. 第一節. Ch. engchi. i n U. v. 研究結果.................................................................................................. 67. 第一節. 軍公教 18%優惠存款民國 100 年第三次改革 ............................. 67. 第二節. 將優惠存款納入民國 102 年金改革方案...................................... 84. 第三節. 軍公教 18%優惠存款利率之調降 ............................................... 111. 第四節. 民國 102 年年金改革案的尚未通過............................................ 124. 第五節. 綜合分析........................................................................................ 150. 第五章第一節. 結論與建議............................................................................................ 157 研究結論及發現............................................................................ 157 II.

(9) 第二節. 研究發現的討論............................................................................ 162. 第三節. 研究限制........................................................................................ 165. 參考文獻.................................................................................................................... 167 附錄訪談紀錄整理.................................................................................................. 181. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. III. i n U. v.

(10) 表次表 1：各學者提出之政策企業家特質...................................................................... 38 表 2：現職人員之退休金基數內涵調整.................................................................. 52 表 3：已退人員之退休金基數內涵調整.................................................................. 52 表 4：現職人員優惠存款利率調整.......................................................................... 53 表 5：已退人員優惠存款利率調整.......................................................................... 53 表 6：官方版與民進黨版關乎優惠存款改革方案之比較...................................... 55 表 7：軍公教等退休及養老給付優惠存款基本數據（90 至 100 年度 3 月）..... 56. 政治大年度）.......................................................................................................................... 57 立. 表 8：各級政府積欠已屆期尚未歸墊之優惠存款差額利息金額（民國 94 至 102. ‧ 國. 學. 表 9：各地方政府積欠優惠存款差額利息統計表（97 至 102 年度）................. 58 表 10：深度訪談之受訪者名單.............................................................................. 63. ‧. 表 11：以 30 年退休年資計之退休金（不含優存利息）所得替代率概算 .......... 86. sit. y. Nat. 表 12：以 35 年退休年資計之退休金（不含優存利息）所得替代率概算.......... 86. al. er. io. 表 13：93 年度至 102 年度退休人數暨領取退休金方式人數............................... 90. v. n. 表 14：軍公教人員退撫經費潛藏負債.................................................................... 92. Ch. engchi. i n U. 表 15：84 年以前公保養老金給付暨優惠存款基數表......................................... 105 表 16：84 年以後退休公務人員公保養老優存要點修改後之優惠存款基數表. 106 表 17：任職 30 年於民國 104 年退休之已退人員退休所得替代率.................... 116 表 18：任職 30 年於民國 99 年退休之已退人員退休所得替代率...................... 117 表 19：新進公務人員年金規劃.............................................................................. 131 表 20：歷年退撫基金提撥率.................................................................................. 136 表 21：大專教師現職待遇情形表.......................................................................... 137 表 22：中小學教師現職待遇情形表...................................................................... 138 IV.

(11) 表 23：軍公教 18%優惠存款第三次改革快速地通過並實施之因 ..................... 151 表 24：將優惠存款納入民國 102 年金改革方案之因.......................................... 153 表 25：軍公教 18%優惠存款利率之調降 ............................................................. 154 表 26：民國 102 年年金改革案尚未通過之因...................................................... 155. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. V. i n U. v.

(12) 圖次圖 1：政策發展形式圖.............................................................................................. 21 圖 2：Keeler 的改革之窗規模分類 .......................................................................... 34 圖 3：薦任八職等年功俸三級任職 25 年、30 年、35 年退休所得替代率.......... 59 圖 4：公務人員退人數與平均年齡.......................................................................... 91 圖 5：我國三層年金架構.......................................................................................... 95 圖 6：我國老年經濟安全保障架構圖.................................................................... 130. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. VI. i n U. v.

(13) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. VII. i n U. v.

(14) 第一章緒論軍公教 18%優惠存款從民國 47 年開始實施以降，至民國 95 年開啟改革序幕後，優惠存款的修正改革迄今已來到第十年，在實施數十年以及改革十年的漫長道路上，學術界大多就其法源地位、財政負擔、公平正義考量等爭議進行研究，本研究將檢視其爭議並奠基於既有研究下提出研究問題，進而就政策變遷模型－政策窗理論的適用進行闡釋。. 第一節立. 政治大公教人員優惠存款的爭議. ‧ 國. 學. 我國的軍公教 18%優惠存款起源於民國 47 年的「陸海空軍退伍除役官兵優. ‧. 惠儲蓄存款辦法」，主要是考量民國五、六十年代公務員待遇微薄，政府為保障. sit. y. Nat. 當時退休人員的生活，遂以優惠存款政策來維護早期退休公務人員的經濟安全，. al. er. io. 是以兩年期銀行定存利率的 1.5 倍作為計算優惠利息的浮動標準，在民國 72 年. v. n. 將 1.5 倍浮動利率調整為固定 18%。爾後隨著我國時代的變遷，退休給與制度由. Ch. engchi. i n U. 原先的「確定給付制 (Defined Benefit Plan) 」，於民國 84 年轉變為政府與公務人員共同提撥基金的「共同儲金制度」，此後大多稱為「退撫新制」。雖然在民國 84 年實施退撫新制之後，新進人員已無優惠存款之適用，但仍有相當多的軍公教人員擁有舊制年資，依舊制年資所支領之一次退休金及養老、退伍給付仍可辦理優惠存款，而新制年資所領取之退休金又按照新制規定以較高基數內涵計算，導致退撫新制實施之後退休，且兼具新、舊制年資人員所領取之月退休金加計優惠存款利息，產生高於同等級現職人員待遇之特殊現象，所以在民國 94 年底縣市長等三合一選舉過程，民進黨將 18%優惠措施當成是選戰議題， 1.

(15) 陳水扁前總統於當年國慶日宣示將軍公教人員 18%優惠存款列為六大改革之一，這無疑是揭起軍公教 18%優惠存款的改革序幕，也更掀起輿論上相當熱烈的正反意見論述，但此方案推行後，造成了「肥大官瘦小吏」的缺點。在國民黨重新執政後，考試院遂於民國 100 年 1 月 1 日開始實施第二次改革方案，由於導致部分退休人員能回存優惠存款，而有「18 %優惠存款復辟」之譏，考試院於一個月後提出第三度的修正優惠存款改革方案，銓敘部（2011e）表示相較於民國 95 年第一次改革方案，民國 100 年改革方案較具公平合理性。最後考試院於民國 102 年 4 月提出了年金改革方案，以年金的通盤改革為其目標，而軍公教 18%優惠存. 政治大款之調整方式現在還未得到朝野共識，須俟立法院黨團協商後，方能定論。立. 款改革為其改革一環，同時民進黨團也提出相對應版本與之斡旋，但有關優惠存. 由於軍公教 18%優惠存款所涉及之範圍相當廣泛及爭議方面多元，黃世鑫. ‧ 國. 學. （2003）將優惠存款的改革影響分為法制面、信賴保護原則、政府財政負擔、退. ‧. 休生活保障、社會影響五大層面，本研究奠基於此並融以相關文獻，整理歸納出. y. Nat. 主要是在法律、財政及公平方面之爭議，因此以下將針對以法律、財政及公平之. al. er. 法律面探討. n. 一、. io. 壹、. sit. 三大觀點探討軍公教 18%優惠存款的現有文獻進行闡述整理。. 法律保留原則. Ch. engchi. i n U. v. 軍公教 18%優惠存款屬於給付行政，由於無涉及人民權益之干預，因而較干預行政之法律保留程度較為寬鬆，我國學界及大法官解釋皆以「重要性理論」來做為給付行政是否要法律保留之標準，李建良（2003）指出公務人員及軍職人員之優惠存款，曾經受立法院之議決，且教育人員之優惠存款雖非以法規規定之，但也是從命令形式為之，也曾受立法院備查在案，若行政措施非明顯違反重大公共利益或極富爭議性等，宜採取較寬鬆的態度來看待法律保留（詹鎮榮，2008），而退休軍公教人員其領取之 18%優惠存款，蔡宗珍（2011）認為並無違反公務人 2.

(16) 員退休法與公務人員保險法等法律規定，也未牴觸法律優位原則。. 二、. 平等原則. 所謂的平等原則為「對本質上相同者做相同處理」，而軍公教 18%優惠存款乃是相對於大眾所作之差別待遇，乃是因為早期軍公教人員待遇偏低，遂以 18% 存款利益來保障軍公教人員之退休生活，劉憲璋（2008）提出若以大法官釋字第 280 號的反面解釋，如果軍公教人員的全部退休金及保險養老給付，能維持退休公教人員生活，那麼軍公教優惠存款制度存在的目的也將失去，進而違反了平等原則，因此隨著現今時空環境與往日的不同，以社會經濟情況的變遷來觀察，軍. 政治大. 公教 18%優惠存款制度的合理性有待斟酌（李建良，2003；黃世鑫，2003）。劉. 立. 憲璋（2008）根據民國 91 年各類受雇者薪資比較，指出非政府受雇者月薪平均. 學. ‧ 國. 為 26800 元，而公務員之月平均所得為 63000 元，公務員現今之薪資所得及生活保障已高於一般大眾，所以隨著時空背景的轉換，優惠存款已經失去了當初制度. y. Nat. io. sit. 信賴保護原則. er. 三、. ‧. 建立的「合乎事理」，嚴重違反平等原則。. 所謂的「信賴保護原則」通常是指受國家權力支配的人民，如信賴國家措施. al. n. v i n Ch 的存續而有所規畫或舉措時，其信賴利益應受保護，尤其國家不得以事後的法規 engchi U. 變更而損及人民信賴（李建良，2003），而信賴保護原則包含令人民產生信賴的法規或行政處分基礎，加上人民需有客觀上對信賴基礎表現之信賴，並且信賴利益是值得保護的（吳庚，2012：69），因此廢除或改革軍公教 18%優惠存款可能會涉及到因行政法規的「廢止」所產生的信賴保護問題，李建良（2003）、劉憲璋（2008）、蔡宗珍（2011）以信賴保護原則試圖解釋軍公教 18%存款是否需要受到信賴保護，劉憲璋（2008）指出軍公教 18%優惠存款法源雖為一行政規則，但等同於「代替法律之行政規則」，故優惠存款實施的相關要點仍可成為信賴保. 3.

(17) 護的基礎。接著李建良（2003）認為可分成在民國 84 年時已退休和在民國 84 年前任職但尚未退休的軍公教人員，軍公教人員若在民國 84 年時已依法退休，並將其所領取的退休金和養老給付，按照相關規定辦理優惠存款，即具有「客觀上有對信賴基礎之表現行為」，而在民國 84 年前任職但尚未退休的軍公教人員，若軍公教人員已屆臨退休，開始為退休而做準備，則可視為具有客觀上有對信賴基礎之表現行為，但目前仍任公職，離退休年限尚有時日的人員，希冀軍公教 18% 優惠存款繼續存在，應僅是主觀上的期待。蔡宗珍（2011）說明實施軍公教 18% 優惠存款改革之要點皆為行政規則，在主張信賴保護時，若輕易的確認信賴保護. 政治大濟條件、國家財務狀況的發展而調整的話，即違反了信賴保護原則之實質限縮，立主張之存在，行政機關就其行政規則所推動之社會福利措施，若沒有隨著社會經. 所以行政規則不應納入信賴保護之範疇。. ‧ 國. 學. 大法官於民國 103 年根據軍公教 18%優惠存款修正的法律問題，發布釋字. ‧. 717 號1，認為限定公教人員退休所得上限，減少原得辦優惠存款金額之修正規定，. y. Nat. 在客觀上已具體表現其信賴，而非僅屬單純之願望，其信賴利益在憲法上亦值得. er. io. sit. 保護，惟從民國 63 年訂定發布退休公務人員公保養老給付金額優惠存款要點以迄於民國 95 年修正，已逾 30 餘年，國家各項社經發展、人事制度均有重大變. al. n. v i n 動，公教人員之待遇、退休所得亦皆已大幅提升，且此期間之經濟環境與市場利 Ch engchi U 率變動甚鉅，與優惠存款制度設計當時之情形亦有極大差異。加以退撫新制之實. 施，產生部分公教人員加計公保養老給付優惠存款利息之退休所得偏高之不合理現象，因此衡酌所欲達成之公益及退休或在職公教人員應受保護之信賴利益，修正規定所採措施尚未逾越必要合理之程度，故未違反信賴保護原則及比例原則。. 1. 釋字全文請參閱司法院網站，網址：http://ppt.cc/0ND4。（檢索日期：2014/09/29） 4.

(18) 貳、. 財政面. 陳錦稷（2011）、王榮璋（2012）皆揭櫫政府與臺灣銀行對軍公教優惠存款利息差額的補貼總額，由民國 90 年的 558 億，一路升高到民國 99 年的 781 億元，預估到民國 104 年將高達 1400 億元2，其地方政府的負擔，更從民國 94 年的 384 億累積至民國 99 年的 412 億。此外審計部每年所發布的中央政府總決算審核報告3也記錄各級政府未歸償臺灣銀行優惠存款利息之金額，用最客觀的數字詳實的協助看見問題核心。林君潔（2011）發現優惠存款制度向來有財政壓力與法源基礎兩方面的爭議，而政府之所以會進行優惠存款制度的改革則主要有財. 政治大為實際上退休者所享有之退休金給付額度，已經相當優渥，對退休者之保障程度，立政問題與政治問題兩方面的考量。黃世鑫（2003）則以財政之觀點加以研析，認. ‧ 國. 學. 遠超過其他西方先進國家，若取消 18%優惠存款利息，對軍公教人員、中央民意代表、地方政府首長而言，只是所得替代率從超過 100%降到 83%而已，不過將. ‧. 可造成政府未來十年每年減少高達 560 億元以上的優惠利息補貼負擔，所以若是. sit. y. Nat. 將取消 18%優惠存款，將可使國民年金制度、照顧勞工退休者及解決失業問題所. 公平面. al. n. 參、. er. io. 推動之公共服務擴大就業方案，獲得適當的紓解及解決。. Ch. engchi. i n U. v. 所謂的退休替代率為軍公教人員於退休後所支領的退休金額占退休前工作薪資總額之比例，其計算公式依不同的改革方案而有不同的計算公式。台灣智庫. 2. 東森新聞（2012 年 10 月 30 日）。付 18%存款優惠 12 縣市財政被拖垮。東森新聞電子報，2014. 年 9 月 29 日，取自： http://tw.news.yahoo.com/%E4%BB%9818%E5%AD%98%E6%AC%BE%E5%84%AA%E6%83%A012%E7%B8%A3%E5%B8%82%E8%B2%A1%E6%94%BF%E8%A2%AB%E6%8B%96%E5%9E% AE-090120673.html 3. 資料來源：審計部網站：http://www.audit.gov.tw/files/11-1000-97.php。（檢索日期：2014/09/29） 5.

(19) （2011）舉出 OECD 國家的退休軍公教人員所得替代率普遍在 50%至 70%間，而美、英、德、法等國公務人員的退休所得替代率則介於 60%至 75%間，最高約 80%左右（銓敘部，2006）。而廖振威（2006）以各職等最高年功俸者以及公務人員平均退休為「薦任八職等、年功俸三」為計算標的，對任職 25、30、35 年的主管和非主管人員就新舊制方案進行退休所得替代率，結果發現我國公務人員退休所得替代率在改革前普遍在 80%（年資 25 年以上），有些職等人員甚至高達 131%（年資 35 年），在改革之後，退休所得替代率也能達到 85%~95%之間，因此出現退休後不上班不負責公務，還可以領超過原來的薪水的怪異現象（劉明堅，. 政治大階級中的弱勢勞工，最好的所得替代率在 50.5%至 81.65%間，低於軍公教人員。立 2005）。在與我國的勞工團體之退休替代率比較下，台灣智庫（2011）提到受薪. 再與國際勞工比較，王文忠（2007）提到國際勞工組織公約認為老年退休給付的. ‧ 國. 學. 所得替代率應介於 40%至 50%之間，而各國實際所得替代率則介於 50%至 70%. ‧. 之間，OECD 會員國一般勞動者的退休所得替代率之平均值為 59%，其中英國僅. y. Nat. 31%，美國為 41% (OECD, 2007)。綜上與國內及國外勞工團體之退休替代率比較. er. io. sit. 下，其退休替代率亦是低於我國軍公教人員平均近 100%的退休所得替代率。施能傑（2011）以證據基礎分析方法來討論有關優惠存款制度轉型正義的基. al. n. v i n 本事實和論證資料，推估各年度等年功和 12 等年功這 4 C h5 等年功、7 等年功、9 engchi U 類退休者，分別具 30 年和 25 年工作年資時，民國 84 年至民國 113 年的月退休實領所得及所得替代率，發現不僅是支領月退休金者，就是連改革方案所認定偏低退休所得的一次退休金者，都已足以維持其退休後基本生活所需，甚至是相當品質的生活所需。. 6.

(20) 第二節研究問題. 壹、. 既有研究的討論. 吳嘉娟（2007）透過政策網絡途徑分析軍公教 18%優惠存款制度在民國 90 至民國 92 年第一波變革時期及民國 94 到民國 96 年第二波變革時期的政策環境構成與網絡參與者動態，試圖解答這兩波變革結局不同的原因與退休所得合理化改革政策方向之成因，最後發現在第二波變革中由於總統主動提出制度變革之訴求，憑藉其在政策社群中之優勢地位，提升了政策議題之高度，因此催化了改革政策之產出。. 立. 政治大. 林君潔（2011）認為政府之所以會進行優惠存款制度的改革，主要有財政問. ‧ 國. 學. 題與政治問題兩方面的考量。財政問題指的是優惠存款制度為國家所造成的財政負擔，包含優惠存款差額利息負擔以及退休公務人員退休所得替代率偏高兩方面；. ‧. 而政治問題是指政黨面臨選舉時擔心失去選民支持，無法在選舉中獲勝產生的壓. sit. y. Nat. 力。. n. al. er. io. 藍夏瑩（2012）回顧第一、二、三次的軍公教 18%優惠存款的改革，認為軍. i n U. v. 公教人員 18%優惠存款與我國政經發展及社會變遷間存有密不可分、交互影響. Ch. engchi. 的關係，國家機關從威權時期的絶對強勢之行為者，轉而成為必須多方協調、說服、妥慎進行制度規劃之政策推動者，而優惠存款的未來走向，尚待密切觀察政經環境之變遷並作出適當之因應。林瑞山（2008）將菁英分為行政菁英、知識菁英、立法菁英及標的團體四種類型，觀察在第一次優惠存款改革中各類菁英策略運用與互動，研究結果發現，第一次軍公教 18%優惠存款的改革，由行政菁英主動提出；知識菁英加以審議並動用表決確定改革方案；立法菁英以預算權為手段，對其軍公教 18%優惠存款的改革來加以導正方向；標的團體亦是來自軍公教之知識份子，以維護國家公信， 7.

(21) 捍衛尊嚴對改革方案持有異見。張雯琪（2009）透過政策行銷策略 4Ps（產品策略、價格策略、促銷策略、通路策略）之架構，探討如何透過政策行銷來爭取社會大眾以及標的團體對「公務人員退休所得合理化改革方案」的認同。依其上述既有之研究，吳嘉娟（2007）、林君潔（2011）、藍夏瑩（2012）皆是對於軍公教 18%優惠存款制度的變遷進行分析。吳嘉娟（2007）首先以制度之本質屬性與問題癥結來探討優惠存款制度，林君潔（2011）也指出財政問題與政治問題為促使優惠存款改革之因，鑑於優惠存款所涉及的種種問題，不難看出驅. 政治大面影響。再者藍夏瑩（2012）探究優惠存款制度形成與變遷過程中政治經濟環境立. 動改革的其中一因素即為軍公教 18%優惠存款制度對於國家及人民所造成之負. 改變，來分析其對於文官政策之影響和文官政策對優存制度之影響，林君潔（2011）. ‧ 國. 學. 也認為當政黨面臨選舉而擔心失去選民支持時，此種政治壓力會驅使軍公教 18%. ‧. 優惠存款制度的變遷，所以政經情勢的演進，政府的改組、選舉的壓力，在在顯. y. Nat. 示出與 18%優惠存款背後改革之密切相關。最後，吳嘉娟（2007）以政策網絡途. er. io. sit. 徑來研究參與優惠存款制度變革中利害關係人的交互作用，藍夏瑩（2012）也透過國家機關、軍公教人員、民意代表、社會各界等行動者的動態互動過程，得知. al. n. v i n 其對於優存制度之變遷影響，因此優惠存款議題在經由嚴重的問題、政治的算計 Ch engchi U. 引起大家注意後，相關的社策社群、政策企業家相互倡議，促使其偏好的政策建議能夠順利的進入政策議程當中被採用。由此得知，軍公教 18%優惠存款制度的變遷需有引起政府注意而急欲解決的嚴重問題，輔以在變動的政治氛圍下，相關參與者將會競逐偏好方案，吾人認為與 Kingdon (1984) 所提出的政策窗理論中的問題流、政策流、政治流理念不謀而合，基於上述原因，本研究將選用 Kingdon (1984) 的政策窗理論來討論軍公教 18%優惠存款制度的變遷過程。. 8.

(22) 貳、. 研究問題. 鑑於上述的研究動機及相關文獻探討，可以得知有關乎軍公教 18%優惠存款的研究範圍大多以民國 95 年的第一次改革及民國 99 年的第二次改革為主，僅林君潔（2011）、藍夏瑩（2012）對當時民國 100 年甫實施的第三次改革進行分析，因此本研究將著眼於第三次改革以及現今正在進行中的年金的通盤改革，並比較這兩次改革的最大的不同之處，試圖解釋兩者之間內容上的不同，以及探究驅使個案改革與通盤改革的背後因素。具體而言，本研究的研究問題如下：一、. 造成軍公教 18%優惠存款第三次改革能在實施第二次改革的一個月後. 政治大前階段皆是以單獨個案對軍公教 18%優惠存款進行修正，同時並以不調立. 快速地通過並實施的相關因素為何？二、. ‧ 國. 學. 降「18%」利率為調整主張，而造成現今將 18%優惠存款納入年金通盤檢討的契機為何？又是什麼樣的因素造就年金改革草案中捨棄先前對「18%」利率不調降. ‧. 的堅持，而開始調降「18%」利率呢？. 相較於第三次改革能夠在第二次改革的一個月內迅速的取而代之，年金. sit. y. Nat. 三、. al. er. io. 改革草案於民國 102 年提出至今後卻尚未通過，其背後的原因為何？. v. n. 丘昌泰（2002：426）認為政策變遷是指一項或多項當前政策被其他政策所. Ch. engchi. i n U. 取代的現象，這意味著舊政策的修改和與新政策的採納。而軍公教 18%優惠存款時至今日已經歷了三次的修正，民國 102 年更將軍公教 18%優惠存款置於年金改革下做一通盤檢討，雖然此改革方案尚未於立法機關中得到共識，但仍為優惠存款的改革往前邁進一步。綜觀探討政策變遷的文獻，可以將其運用的解釋模式分為政策窗 (Kingdon, 1984)、倡議聯盟架構 (Advocacy Coalition Framework) (Sabatier, 1988)、斷續均衡 (Punctuated Equilibrium) (Baumgartner & Jones, 1993) 三種政策變遷類型，其中倡議聯盟架構凸顯了政策次級體系的運作在政策變遷的過程中扮演了重要的角色（魯炳炎、張永明，2006），政策掮客 (policy broker) 9.

(23) 會促使政策次級體系中的各聯盟協商，以形成共同的權威性決定。斷續均衡則是試圖同時描述與解釋在政策過程中所可能出現的漸進式與大幅度變遷（True, Jones, & Baumgartner, 1999: 97；方凱弘、梁綰琪，2009），政策企業家 (policy entrepreneur) 會試圖在新的政策行動者會開始介入質疑既有的政策形象時，利用這個機會設法使他們所倡導的政策方案被宏觀政策系統所採納（方凱弘、梁綰琪， 2009）。政策窗是由各種問題資訊所形成的問題流，由各種政策社群提出解決方案的政策流，和由選舉與民選官員或民意代表所構成的政治流所構成（Sabatier, 1999: 9；方凱弘、梁綰琪，2009），在關鍵時機發生時，政策企業家促使三流匯. 政治大就 Kingdon (1984) 發表政策窗研究架構以降，時至今日國內外仍然有相當立. 集，政策窗因而開啟。. 多的研究以政策窗修正為研究主題，抑或是以政策窗模型為其研究架構，前者以. ‧ 國. 學. Durant and Diehl (1989) 及 Zahariadis (2003; 2007) 為代表；而後者政策窗研究架. ‧. 構在國內外應用領域也很廣泛，除了適用於政策的形成過程外，更可以研究政策. y. Nat. 的變遷過程，由 Meijerink (2005)、Copeland and James (2014) 等文獻了解一個政. er. io. sit. 策的形成，是需要等待天時地利人和的政策窗開啟，備選方案才能夠順利的進入政策議程進而形成政策。黃淑婷（2010）、蔡栢嘉（2008）則以政策窗模型的角. al. n. v i n 度來闡述我國某些法律的修正過程，魯炳炎（2009a）、張硯凱（2011）也認為我 Ch engchi U 國政策的變遷需要政策企業家匯集三流打開政策之窗後方能進行，最後. Mannheimer, Lehto, and Ö stlin (2007) 和魯炳炎（2009a）藉由個案的探討對政策窗架構進行修正及反思，前者進一步指出當三流匯流時，政策窗會隨著政治人物和專家的共識程度而形成不同的開啟程度，而非 Kingdon 所述當三流匯流時即為改革之契機；後者則從多元流程 (multiple streams) 的觀點，論述政策方案的選擇和決策作為的形成，研究結果認為 Kingdon (1984) 所建構的理論，並未能夠解釋重大政治事件對於議程設定的關鍵重要性，第二次政黨輪替使得政策方案的抉. 10.

(24) 擇轉而朝向、並促成非漸進式替選方案的提出，這符合 Durant 和 Diehl (1989) 對於趨同模式的界定指標，同時也否定 Kingdon 認為政策方案是漸進發展的看法。因此 Kingdon 的政策窗模式有助於吾人瞭解政策制訂過程的動態特質（陳恆鈞， 2009）。而本研究之研究主題有關於我國軍公教 18%優惠存款措舉的改革過程，其乃為歷經數十年的人事優惠制度，期間的修正及檢討不外乎為一政策變遷過程，所以作者認為亦可以使用政策窗模型來一窺其箇中奧妙。. 第三節研究方法. 文獻分析法. 立. 學. ‧ 國. 壹、. 政治大. 本研究將使用文獻回顧法來分別檢閱有關於軍公教 18%優惠存款以及政策窗模型架構兩面向，在軍公教 18%優惠存款中包含其緣由、歷次的修改方案、當. ‧. 時的社經背景、選舉氛圍等，並整理歸納出每次改革所影響的層面及利弊得失，. y. Nat. sit. 其中由於退休的公務人員與國家先前為公法上職務關係，同時也會輔以政府所提. n. al. er. io. 供的官方數據做為佐證。在政策窗模型面向上，則是透過相關的模型架構和個案. i n U. 研究奠定研究基礎，進而發展出本研究之研究架構。. 貳、. 深度訪談法. Ch. engchi. v. 經由文獻回顧對軍公教 18%優惠存款的每階段改革有相當的掌握度後，本研究將緊扣研究問題，對民國 100 年的第三次改革以及民國 102 年的年金通盤改革的相關利害關係人進行深度訪談，以了解其改革契機和有關政策企業家的互動狀況、涉入程度。. 11.

(25) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 12. i n U. v.

(26) 第二章. 政策窗理論與政策變革. 政策變遷解釋模式可以分為政策窗 (Kingdon, 1984) 、倡議聯盟架構 (Advocacy Coalition Framework) (Sabatier, 1988) 和斷續均衡. (Punctuated. Equilibrium) (Baumgartner & Jones, 1993) 三種政策變遷類型，本章主要著眼討論於政策窗理論，以下將分為政策窗構成要素、政策窗的開閉與類型化及政策企業家的角色述之。. 第一節. 立. 治政政策窗的構成要素大. ‧ 國. 學. 在政策決策途徑上，理性決策模式假定為人為經濟人，可以追求最大的經濟利益，能夠蒐集到所有的事實、資訊和替選方案，並對其做出周詳理性的考量，. ‧. 但實際上理性決策模式非常難以解釋資訊不足、政策偏好流動的非直線的政策制. y. Nat. sit. 定，理性模式忽略了政策制定者所時常面臨的時間限制，而無法應用於政策變遷. n. al. er. io. (Copeland & James, 2014)，因此 Cohen, March, and Olsen (1972) 提出了垃圾筒決. i n U. v. 策途徑 (Garbage Can Model) 來因應非直線的政策制定。垃圾桶理論認為組織的. Ch. engchi. 決策過程好像是將許多解決方案、問題與決策者丟置在一容器中隨機碰撞的結果，此是因為有組織的無政府狀態 (organized anarchies) 所造成的，Zahariadis (2007: 66-67) 認為包含了強烈的「模糊性」的概念。Cohen, March, and Olsen (1972) 認為垃圾筒決策途徑具有流動性的參與成員、不清楚的目標偏好、不明確的方法之三項特性，以下詳述之。 1.. 流動性的參與成員 (fluid participation)：在組織做成決策的過中，包含行政. 當局及立法者的更替，參與者在決策過程中來來去去，進進出出（Kingdon, 1984: 84-85）。 13.

(27) 2.. 不清楚的目標偏好 (problematic preference)：人們無法明確界定自己的偏好. 為何，政策制定者也幾乎沒有清楚的闡述他們的目標，因此人們之間的偏好是不一致或相互衝突的，不過政策制定者常常受制於時間的限制，在沒有弄清楚自己的偏好下，匆忙地做出決定，通常這種決策是不透明的，有時甚至要靠這種不透明來推動 (Richardson, 2006: 24-25)，正如 Cohen, March, and Olsen (1972) 所說，組織的失序更像是不同思想的集合。 3.. 不明確的方法 (unclear technology)：組織內的成員對於組織的真正運作過程. 並不瞭解，所以他們只能片段的知道自己應如何工作，由於權限之間的不明確，. 政治大. 部門之間常出現激烈的矛盾及相互抱怨，因此以過去的經驗指導他們行動，從錯誤中學習。. 立. 機關組織的決策結構，如同一個由問題、解決問題的替選方案、參與者、機. ‧ 國. 學. 會四項分立的支流所匯集而成的垃圾桶，因此決策並無次序性，通常並非是經過. ‧. 理性思考計算之後的結果，各決策要素間，如：問題、參與者、解決方法、選擇. y. Nat. 機會等，彼此並無一致的邏輯演繹關係，實際上是決策者在決策過程中不經意碰. er. io. sit. 到的一項產出結果，決策的形成只是機會所造成的（吳定，2003：126-127）。 Kingdon (1984) 基於上述廣博理性決策模式的缺點，以及奠基於 Cohen,. al. n. v i n March, and Olsen (1972) 所提出的垃圾桶模型加以修正，提出了政策窗決策模型。 Ch engchi U 以下就針對政策窗的三大構成要素：問題流、政策流、政治流闡述之。. 壹、. 問題流. 所謂問題，Jones（1984: 38）指出是人們的需要受剝奪或不滿足，可以由自己認定，或由他人認定，且要加以解決之的。吳定（2003：55-56）認為是當事人覺得期望價值、目標或情況與實際所獲得之價值、目標或情況間存在顯著差距，覺得有縮短差距需要所形成的一種情境，而需要政府加以注意，接納解決之的則為公共問題，問題的存在與否，通常可藉由指標、焦點事件、反饋等各種方式觀 14.

(28) 察，以下分別說明之。. 一、. 指標. 首先在政治領域有很多指標，比方說有公路死亡人數、大眾運輸工具的使用率、疾病罹患機率或新生兒死亡率等，政府機構和非政府的機構可以藉由這些指標對各種活動和事件進行常規性的監控，除了常規性監控之外，政府機構、非政府的研究人員或學者也常常就某一特定時點的某一特定問題進行研究，這樣的研究也可以發掘出一個可能需要政府關注的問題，因此指標能夠用來察覺問題，除此之外，決策當局更可以利用指標來評估問題的重要性及發覺問題的變化，來凸. 政治大. 顯出問題的重要性，所以數據一方面可以用來作為評估參考，一方面也可以形成. 立. 對政策調整的建議，以期能用適當的方法解決正確的問題。. ‧ 國. 學. 二、. 焦點事件. ‧. 有時候問題並不是經由指標來呈現，而是需要來吸引政府內部或周圍人們注. sit. y. Nat. 意的驅動力，這些驅動力統稱為焦點事件，包含了可以引起人們注意到問題的危. io. er. 機、災害、有影響力的象徵或政策制定者的個人經驗等。. 首先是危機或災害，Kingdon (1984: 95) 提到若要使某一能見度較低的政策. al. n. v i n Ch 領域中之項目被提上政府議程，必定要有一些政府決策者不能忽略的事發生，這 engchi U 往往指的就是危機，而隨著政策領域的能見度越高，危機跟災害對其的重要性也. 就越小。同時 Kingdon (1984: 95) 也以美國的衛生領域是以一位醫療提供者對一位患者為基本單位，僅對一位患者造成威脅；在交通領域上一件重大意外事故發生，將對數百人的生命造成威脅為例，闡明危機會因所屬領域的不同而有不同的「危害累積性」。第二項是政策制定者的個人經驗，常常一些主題會成為顯著的議程項目是來自於政策制定者的個人經驗，這些個人經驗可以對議題引起共鳴，例如當國會議. 15.

(29) 員或其家人遇到健康問題時，國會議員將會致力於生物醫學研究政策的推行。 Kingdon (1984: 97) 認為政策制定者的個人經驗對議程狀態僅具有強化功能，對議程的設定並無原動力，這樣的因素在發揮其刺激驅動議題進入議程的能力上，因為具有相當的偶然性，而未能居於主導原發的地位，這點就牽涉到個人經驗的不確定性與非普遍性的問題。第三項為象徵符號的影響，象徵符號的出現可以吸引並集中重要人士的注意力，符號背後的象徵意義如同 Kingdon (1984: 98) 所提：「在每句口頭禪背後都存在著某些真理。」以美國華盛頓的地鐵為例，其在某種程度上象徵高成本大眾運. 政治大民投票案的通過，象徵了納稅人的難以駕馭以及公共意見的轉向，計畫通過之後，立. 輸，除此之外象徵符號也可能代表一些政治事件的象徵，如美國加州第 13 號公. 有極高機率在訪談中被提及，可見符號傳播速度之快。象徵符號和個人經驗一樣，. ‧ 國. 學. 對議程的設定並無原動力，僅有強化議程狀態和吸引注意力集中的功能，符號之. ‧. 所以流行並具有聚焦作用，是因為它們可以迅速捕捉到人們印象模糊、或幾乎快. y. Nat. 遺忘的現實和感受。. er. io. sit. 總結上述焦點事件，危機、災害、象徵符號和其他焦點事件本身很少單獨的使某一主題位居政策議程的顯著位置，焦點事件需要一些事物的附加，首先焦點. al. n. v i n 事件能夠增強對問題的知覺，喚醒人們對某些問題的記憶，使人們的注意力集中 Ch engchi U. 在被遺忘的問題上。再者，一次的危機或災害可以當成是預警，我們必須對此預警加以檢驗，確定其為偶發的獨立事件，抑或是一個需要注意的普遍問題。最後這些焦點事件也可以與其他類似事件結合來影響問題的界定，以航空安全和公路安全為例，縱然公路意外的死亡人數高於航空失事，人們卻只注意到航空一次失事所造成大規模傷亡，但若將公路死傷人數累積加總起來，就有可能是決策當局或人們所要注意的危機。. 16.

(30) 三、. 反饋. 政府官員可以透過系統的監測及評估報告，如：大眾運輸工具的乘客數、建設費用的上漲、收支赤字等，或抱怨等私下調查的非正式管道，以及每天的例行性工作來得到反饋，這些反饋會使官員意識到一些問題，而這些流通在反饋管道中的資訊，會因為政策執行不符合立法或上級意圖、問題無法達到原訂目標、方案成本的提升導致政策未來走向的改變或是刪減現有項目、政策產生意外結果被識別為問題。綜上所述，藉由指標、焦點事件、反饋察覺出問題的嚴重程度後，依照通常. 政治大. 的情形，單純的問題識別並不足以將議題推進議程中，因為政府所欲解決的問題. 立. 太多了，政府官員只關注其中的部分急迫問題，Kingdon (1984: 114) 認為一個緊. ‧ 國. 學. 迫的問題可以在政策議程上獲得顯著的地位，促使政策之窗的開啟，但解決問題並不是使議題進入政策議程的唯一原因，政治人物為了獲得成名的機會，行政官. ‧. 員為增加自身升職之機率，價值觀的變化、利益團體的壓力皆有可能促使問題提. Nat. sit. n. al. er. 政策流. io. 貳、. y. 升至顯著的地位，成為政府首要解決的當務之急。. Ch. i n U. v. Kingdon (1984) 沿用垃圾桶決策模式的理念，將備選方案和政策建議的產生. engchi. 過程描述成生物自然選擇的過程，在生命誕生前，分子會在所謂的「原湯」 (primeval soup) 中紛紛漂浮，由於原湯內有不同的政策社群，因此有各種意見、思想在原湯中四處飄浮，也根據政策社群的整合程度不同，形成不同的政策發展型式，造成不同的意見之間相互對抗，並以各式各樣的方式彼此結合，在原湯中，不僅是透過新元素的出現而產生變化，更會因為先前元素的再結合產生改變，雖然意見與理念在政策原湯中四處飄浮，其中很多人都希望自己政策建議能受到重視，所以他們致力於向其他人倡導自己的理念，但理念的挑選就如同自然選擇般，唯有符合標準才能存活下來，因此 Challis et al. (1988) 奠基在 Webb and Wistow 17.

(31) (1986) 下，認為政策原湯具有互動、競爭、衝突等特色。綜上，下面首先就政策社群著手，然後詳述有關之政策發展模式以及理念之間的調和鼎鼐，接著提及理念篩選標準，闡述政策選擇的過程。. 一、. 政策社群. 政策社群是由某一特定政策領域的專業人員所組成，專業人員都分散在政府內外，包含研究人員、國會員工、規劃及評估預算者、學者、利益團體分析者等，專業人員會以自己的想法專注在某一領域的政策問題，並試圖透過參加午餐聚會、在報紙上發表文章、舉行聽證會、要求通過法案來倡導自己的思想，雖然專業人. 政治大. 員會受到政治事件的影響並做出反應，然而政治流與政策流的驅動力有很大的不. 立. 同，也就是專業人員都有各自特色，但彼此之間不相互依賴。. 學. ‧ 國. 根據不同的領域，相關社群專家在分裂程度會有所不同，有些社群十分的封閉、排外，有些則十分的分裂。以美國的交通部門和衛生部門為例，由於運輸部. ‧. 門分為不同的運輸方式，交通部成為集合各運輸方式的平台，因此運輸部門比衛. Nat. sit. y. 生部門的分裂程度大。這些不同領域的分裂程度會對社群產生不穩定性，進而導. n. al. er. io. 致政策分裂，如同 Kingdon (1984: 119) 所提的：「左手常不知右手在做什麼，還. i n U. v. 常做出對右手有深遠影響的事」，但相反的，緊密結合的社群通常會建構出共同. Ch. engchi. 的願景和思維方式，這些共識及願景強化了社群之間的整合。. 二、. 政策原湯中的說服調和（softening up）. 在政策原湯中，各種理念原本是自由漂浮的，然而持特定想法的倡議者卻希望能夠控制原湯的起伏流向，使自己認同的政策建議能受到重視，為了使其支持的備選方案最終成為政策方案，他們致力於向其他人倡導自己的理念，此稱之為政策企業家。一般而言使政策企業家進行倡議的誘因在於下列幾項，第一項是為了解決問題；第二項為增加個人利益，集團說客可能因為集團利益進行倡議，政. 18.

(32) 治人物則是為了選舉利益而進行倡導；再者為宣傳價值觀，倡議者為了宣導自己的特定理念、價值觀進行倡議，希望政策能朝自己的預測方向發展，試圖影響公共政策的走向，此為帶有目的性的誘因 (Wilson, 1973)；最後有些政策企業家可能基於熱心公益，喜歡從事政策催生、倡議與推動的工作，從中獲得某種參與及成就感；另一些政策企業家則是喜愛接近權力中心，藉由打電話、參加午餐聚會及草擬政策建議等行動，展現其擁有的權力。誠如上述，政策企業家不但會試圖調和各政策社群的既有思維，還試圖說服廣泛的大眾，使大眾習慣於新的思維和建立對新計畫的信任，某些特定議題具有. 政治大政策建議的機會來臨時，相關的利害關係人都被「軟化」了，如此一來，更能加立. 專業知識的大眾和政策社群本身也在政策企業家的協商說服範圍內，一旦當提出. 速政策建議通過的時間。政策企業家還可以透過提出議案、舉行聽證會、官員或. ‧ 國. 學. 文官的演講、分析人員發表研究成果等教育手段來創造一個氛圍，使人們必須要. ‧. 關注並正視問題。有的時候協商活動包含試探大眾輿論，也就是所謂的「試水溫」. y. Nat. (Kingdon, 1984: 136)，若構想無法被大眾接受就出局，因此在政策建議受到重視. er. io. sit. 之前，調和活動看來是必要的，有很多好的政策之所以會被埋沒，就是因為政策在還尚未說服大眾、專家、政策社群前就已然成形，雖然這些政策建議還是有可. n. al. i n 能再度受到關注，但可能需要一段時間的準備期。 Ch engchi U 三、. v. 理念篩選的判斷標準. 理念在政策原湯中不僅是簡單的飄浮，它們在政策企業家的倡議中會互相碰撞、彼此結合，有些理念會留下、有些會消失，或有些是以和起源截然不同的形式存留下來。而這些理念必須要符合原湯中的技術可行性、價值的可接受性、對未來限制的預期篩選準則，才能存留下來，以下就其判斷標準詳述之。（一）. 技術可行性. 可行性所涉及的就是執行環節，像是政策實際上可以實施嗎？可以達到目標 19.

(33) 嗎？這些都包含在執行需注意的面向，常常有很多好的政策建議不被接受，並不是因為他們的想法不夠好，而是這些建議並沒有完全的準備好，雖然關注執行細節也未必會使政策建議通過，但由於問題的複雜性，使得政策制定者往往也無法預見所有的後果，若不借助技術可行性為篩選標準，政策建議就不可能存留下來並受到重視。（二）. 價值的可接受性. 在政策社群中存留下來的政策建議往往會符合專業人員的價值觀，當然並非所有專業人員的價值觀都相同，所以在意見不一致的情形下，衝突將會延伸到政. 政治大因此和專業人員價值觀較不符的政策建議之存留機會就會較少。如果政策專業人立治舞台上，但在有些方面，大部分的專業人員都是以類似的方法來看待世界的，. 員的價值判斷涉及到意識形態的不同，將會使某些領域受到較大的影響，也容易. ‧ 國. 學. 引發價值上的爭議。在政策規劃和執行的考量上，關於成本與收益的效率也是政. ‧. 策制定者首要考量的項目之一，除了效率之外，政策的公平正義更是政策制定者. io. y. sit. 對未來限制的預期. er. （三）. Nat. 在篩選建議時必須考量的面向。. 隨著政策建議的篩選過程，受到重視的政策建議在每一個階段都會受到限制，. al. n. v i n 這些對政策建議未來的限制有下列三項，首先是預算上的限制，因為政策建議在 Ch engchi U. 規劃及執行上要有合理的成本，能夠藉由預算限制將政策建議的成本減少到可以. 控制的程度，如果無法適度刪減，此政策建議可能將會被淘汰。接著為公眾的反應，由於政策最終還是要被大眾接受，所以不該在規劃政策時忽略大眾的感受。最後在政治人物的支持或反對上，有一些建議因為受到政治人物的贊同而自然而然的受到矚目，而很多建議之所以沒被接納，是因為並沒有獲得民選官員或任命官員的贊同。. 20.

(34) 四、. 政策發展形式. Zahariadis (2003: 13) 指出因為方案的形成與搜尋常發生於政策社群中，且不同的理念起源於政策原湯，並依社群的整合程度不同，政策流中理念的孕育期可能是從快速到漸進的，內容範圍則從全新到舊的，因此解決方案與可行方案的搜尋，是受到政策社群所影響。因此 Zahariadis (2003: 13-14; 2007: 77) 運用 Durant and Diehl (1989) 的發展類型與網絡整合程度提出其看法，以發展形式與速度二個面向切入。如圖 1 所示，政策的發展形式包含完全突變到種類轉換兩極端，完全突變是一個全新的備. 政治大. 選方案的呈現，並非修改於既有的政策，其為「根本的決策改變」，種類轉換係. 立. 奠基於舊有的政策方案而進行漸進的改變，相當於枝節的決策修正。發展速度指. ‧ 國. 學. 的是備選方案的孕育時間長短與速度，包含迅速到緩慢、漫長的兩極端。根據此兩面向，將議程設定和備選方案的發展過程歸類為四種模式，分別為激進. ‧. (quantum)、進化 (emergent)、趨同 (convergent) 及漸進 (gradualist) 發展軌跡（劉. Nat. n. 形式. sit. 發展速度. Ch. 快速的. engchi. er. io. al. y. 紹祥，2006；張硯凱，2011；Durant & Diehl, 1989）。. i n U. v. （Ⅰ）. （Ⅲ）. 激進的. 趨同的. 重組. 完全突變（同質變異）. 種類轉換（異質組合）. （Ⅱ）. （Ⅳ）. 進化的. 漸進的. 圖 1：政策發展形式圖長時間的資料來源： Durant & Diehl (1989: 196). 21.

(35) Zahariadis (2007: 77) 總結認為激進的發展模式為新觀念快速發展，進化模式則代表新理念的漸進演化孕育，舊理念的快速孕育屬於趨同類型，最後漸進模式指的是現有政策外溢邊緣範圍的緩慢孕育。因此整合較低的網絡較有可能出現激進到漸進的理念發展，而整合較高的網絡可能出現從進化到趨同的發展模式。然而，這並不表示其它模式不可能出現，但所提出的演化軌跡描述是較有可能發生的。 Kingdon (1984: 142-143) 認為當一議題在決策議程受到矚目之後，決策者就會發現僅有問題是不夠的，即使是非常緊迫的問題也是不夠的，必須要搭配一個. 政治大方案並不是使議題進入政策議程的充分條件，但能顯著增加進入政策議程的機會，立具有可行性，也已經經過各方政策社群的說服調和的備選方案。擁有可行性備選. 排擠了沒有可行建議卻同樣有價值的問題，因此有一個可供政府採納的可行被選. ‧ 國. 學. 方案能有助於某議題在議程上處於顯著地位，也能增加議題被提上決策議程之可. y. sit. 政治流. Nat. 參、. ‧. 行性。. al. er. io. 政治流是由大眾情緒、壓力團體的競爭、國會中的黨派、意識形態或行政的. v. n. 改變所組成。有別於政策流的問題導向，政治流是以利益為導向，較著重於各種. Ch. engchi. i n U. 政治勢力的折衝樽俎，以及政治活動與事件的影響層面，傳統的公共政策分析常會以某種形式將政治力排除於政策制定過程之外，從這樣的觀點來看，公共政策的制定就變成是單純由政策流政策社群所專屬的領域。然 Kingdon (1984: 146) 卻指出專業化雖然是政策制定的重要部分，但政治流也是政策制定的重要部分，並無法被排除在政策制定過程之外。在政治流的探討中，我們將先討論定義模糊但確實重要的國內氛圍，再來探究利益團體中組織化的政治力量，最後關注人事異動及管轄權權限之政府本身。. 22.

(36) 一、. 國內氛圍. 此概念為大部分的國內民眾都是以相同的方向進行思考，進而呈現出國內在某個時期所顯現或流傳的民意趨勢，有時此種民意輿情會蔚為一時情緒性的意見風潮（林彥宏，2010），對於政策議程或政策輸入有重大的影響，可能成為政府的重要政策資訊來源，且政治人物能夠利用國內的氛圍來促進方案在政策議程的地位或是政策議程中抑制其他的方案。不僅參與者可以無時無刻精確地感受到國內氛圍，他們更能夠感受到國內氛圍的改變，由於民意的多變性就如同潮水般的變幻莫測（吳定，2003：341），因此國內氛圍不可避免的宛如鐘擺擺盪般改變，. 政治大. 可能會因為政黨重組而進行擺盪，也可能因為反饋的循環，在提案通過後浮現問. 立. 題，修正問題後又出現新問題。. ‧ 國. 學. 這樣聽來國內氛圍似乎是一種容易被感受但是並不具體的感覺，根據 Kindgon (1984: 148-149) 提到其實這種氛圍並不來自於大眾，而是經由對民眾進. ‧. 行抽樣來了解大眾的偏好，進而了解國內氛圍的形成，以社會運動為例，一般的. Nat. sit. y. 社會運動僅是由少數的活躍分子所領導，追隨者也相當的稀少，但是一個成功的. n. al. er. io. 社會運動會吸引更多的普通大眾注意，甚至還具有選舉效應，當政治人物看到此. i n U. v. 種選舉效益時，便會挺身而出，最後就成為我們所討論的國內氛圍，因此國內氛. Ch. engchi. 圍卻不如我們所假定的具有廣泛的基礎。既然國內氛圍不存在於大眾的話，我們可以透過以下幾種方法來掌握國內氛圍。首先，不論是民選或非民選官員都可經由關注媒體來得知民意輿情，民選政治人物更進而透過電子郵件、市民會議、小型聚會與公民代表會面來感知選民的情緒，而非民選官員藉由從行政官僚那裡聽取的消息來感受國內氛圍，最後政府能夠自行塑造國內民意輿論，如：總統將政府優先考慮事項傳達給人民後，會形成一種國內氛圍，國民會因為此氛圍而向民選官員反映此事項。因此國內氛圍對於選舉結果、政黨興起、政策制定者對利益團體遊說的可接 23.

(37) 受性都有重要的影響，在積極行動者看來國內氛圍的變化可使原先不可行的政策建議變得可行，也可以使其他的政策建議胎死腹中，對於目前不受到歡迎方案，倡導者只能順應情勢，在當前的情況下多提供其他的備選方案，並等待國內氛圍再度朝有利的情勢轉變的那刻。. 二、. 組織化的政治力量. 所謂的利益團體就是一群具有相同利益者所組成的，向他人、其他團體或政府機關提出主張，達成其目標之結合體（吳定，2003：360）。利益團體為了保護其自身利益，時常進行一些對議程、備選方案有影響的活動，但利益團體通常不. 政治大. 是試圖建構一個政府議程，而是試圖在已經被別的參與者所建立的議程中插入自. 立. 己所偏好的備選方案。Kingdon (1984: 49) 認為利益團體的有些活動具有積極作. 學. ‧ 國. 用，往往可以促進政府採取一些新的行動，利益團體的另一些活動則有消極功能，常常會阻礙公共政策的變遷。因此利益團體能夠透過其資源或權力來影響議程的. ‧. 方向。首先必須要對組織化的利益團體間之衝突或共識有所了解，如果所有的利. Nat. sit. y. 益團體和其他有組織的利益群體都對某議題的方向達成共識，那麼將會趨使整體. n. al. er. io. 環境對此方向的前進提供助力，但是如果彼此之間存在著衝突，就代表支持與反對某項目進入政策議程的平衡已經打破。. Ch. engchi. i n U. v. 政府當局對於上述支持與反對聲音的評價，涉及到他們對訊息的掌握程度，這些訊息的掌握程度，不僅會影響到當局的政策制定，也會影響到對環境、利害相關人與策略結果的判斷，更會左右當局對於正反兩方的權衡取捨。此外，根據訊息傳達的「強度」與「頻率」的不同，也會導致問題「嚴重性」有別，正所謂「會吵的孩子有糖吃」，訊息傳達的強度越強、頻率越高、反應越激烈，問題給人的感覺似乎就更為嚴重，也越容易吸引當局的注意，但即使有兩方在傳播的頻率和強度上大致相同，若其中一方擁有優越政治資源將會有較大的影響力，因此有優越資源的重要利益團體不僅可以阻礙其不喜歡的政策建議通過，也可以阻止 24.

(38) 政策建議受到重視。當政府一旦使某政策進入議程內，從中受益的對象就會組成強大的利益團體來保護他們從中獲得的利益，這個強大的利益團體不但會抵禦反對方對其方案的攻擊，更會使反對方的提案很難受到重視，這種被獲有既得利益的利益團體把持的政府狀態，被稱之為政府慣性。要抵抗這種強大的慣性，Kingdon (1984: 152) 認為需要一些支持改革者，有很多方案沒有受到重視，往往是因為缺乏登高一呼的改革者，而國內氛圍、政府改組和選舉結果所導致的國會席次變動都可以戰勝組織化的反對，並使政治流傾向改革。. 三、. 政府本身. 立. 政治大. 這是組成政治流的第三個主要部分，是由政府的內部事件所構成的，當政府. 學. ‧ 國. 行政當局產生變化時，例如各政黨在國會席次、官僚機構、國會委員會的改變，造就組織管轄權之爭，使政策議程也隨之劇烈變化。以下就前述政府行政當局的. ‧. 人員異動及組織管轄權的問題分述之。. Nat. sit. y. 在關鍵人員的異動上，當重要職位的人事進行調整時，可能會改變舊有的優. n. al. er. io. 先考慮項目，提出一些新的議程項目，還會使一些原本受到重視的方案得不到重. i n U. v. 視，而人事調整最重要的影響之一就是造成政府的變更，新的政府走馬上任，其. Ch. engchi. 所注重的議程項目當然會與原先政府的有所不同。. 再者有關乎組織管轄權的問題，憲法、憲章、法令、規章主要是用來拘束管理權限，而行政機構和國會委員會的職權也受到權限的限制，想當然爾議程設定也會受其影響，我們不難驗證 Allison (1971: 176) 所提出的立場取決於職位，因為在有關政策方向爭論的立場常常會反映出涉及機構的權限及利益。除了基於本位主義所生的權限僵持之外，雙方陣營也會因為「爭功」而常常去競爭感覺會受到民眾歡迎的議題，以企求選民的好印象，或是在其政績上再多添上一筆，這樣的情形反而會提高議題的能見度，增加問題被提上議程的機會，使方案更容易被 25.

(39) 提上議程。若如果這個方案沒有贊同者、遭到反對或是問題不流行，問題就會受到冷落，並不會發生權限之爭，因此權限之間的衝突只會強化那些已經發揮作用的力量。最後有很多潛在的議程項目之所以沒有成為特定政策制定者所關注的主題，主要是因為這些項目屬於別人的權限範圍，必須要具有權限者才能其進入政策議程。. 四、. 政治流中共識的建立. 有別於政策流的共識是經由說服和傳播的過程所建立的，政治流的共識是透過討價還價建築的，但說服並不是專業人員的專業，討價還價也非政治人物所獨. 政治大. 有。在現實生活中，經常可以看到政治人物在進行說服活動，也常會看到專業人. 立. 員在與人議價，之所以要進行這種區分，是為了引起人們關注政策流與政治流之. 學. ‧ 國. 間的差別，而不是要證明某一過程就是某類參與者的專屬領域。潛在的聯盟支持者受到某種利益承諾的誘因而加入聯盟，其他人之所以跟隨. ‧. 加入聯盟的原因則在於害怕某政策通過之後，自己沒有辦法在利益分享上分一杯. Nat. sit. y. 羹，這就是所謂的花車樂隊效應 (bandwagons)，因此聯盟間就形成了「你支持我. n. al. er. io. 的提案，我就支持你的提案」的滾木立法的狀態。若有時參與者過度堅守自己最. i n U. v. 初的立場，將會付出昂貴的代價，所以得趁著決策過程懸而未決時，參與者們會. Ch. engchi. 積極形塑政策結果，力圖讓他們的政策建議通過，盡可能使結果符合他們的目的。政治流對於議程狀態有明顯的促進作用或抑制作用，政治人物在企求選票的壓力下，必須要判斷大眾是否默認政府的施政方向，以免喪失民心，但其實組成政治流的各政治力量卻不平等 (Kingdon, 1984: 164)，在國內氛圍與選舉的結合之下，對政策議程產生了相當大的影響，促使議題提升在政策議程的地位，還使政府實際上忽略其他的項目，但一旦議題進入議程之後，組織化的政治力量將會影響所要考慮的備選方案，使結果有利於他們，並創造出一個更加動態的協商場域。 26.

(40) 第二節. 政策窗的開閉與類型化. 政策窗是政策建議的倡導者使其問題受到關注的機會，綜如上述，我們已經將流動在政策制定系統內的三個分流進行探討。一個被關注的問題、一個被政策社群提出的解決方法、一次政治變革的適當時機，這些分流在關鍵的時刻將會被政策企業家匯集在一起，造就了政策之窗的開啟，但政策窗開啟的時間往往相當短暫，因此政策企業家必須把握機會來倡導其偏好之方案，在政策之窗開啟的短暫時間內，依其不同的分類標準而形成了不同種類的政策窗，也由於政策窗所開. 政治大人事的再異動等原因，導致政策之窗的關閉，本節將針對政策窗開閉原因、政策立. 啟之先例，促進了相近領域的政策形成或變遷，最後因為問題的解決、政策衝突、. ‧ 國. 壹、. 學. 窗的種類和外溢功能討論之。. 政策窗的開啟之因. ‧. 關於促使政策窗的開啟因素，針對 Kingdon (1984)、Keeler (1993) 以及. y. Nat. a. n. 一、. 一般原因－匯流l. Ch. engchi. er. io. 針對此三種誘發因素，將以下列篇幅討論之。. sit. Howlett (1998) 之探討，本研究將其歸納為一般因素、類型化因素和外溢結果，. i n U. v. 開啟一扇政策之窗的主要原因在於問題流、政治流的變化，同時參與者也可以透過知覺來觀察政策窗的存在與否，因此根據政治人物和專家對於政策的規劃、執行的共識不同，政策窗開啟之幅度也將有所變化。以下就政策窗的三流匯集、參與者的知覺以及政策窗開啟幅度做一探討。基於問題流或政治流的發展所作出的反應是政策窗開啟的首要因素，因此當問題迫在眉睫時，參與者就會在政策流尋找一些可以做為合理解決方法的備選方案，若是政治人物將特定的主題作為行政當局施政的重點，參與者便在政策流中. 27.

(41) 尋找政策建議，Zahariadis (1999: 82) 假設政策窗開啟於問題流，過程則是連續性的，這是一般傳統理性決策的模式，也就是答案是被發展來回應特定的問題。有時促使政策之窗打開的因素為行政當局的變更、國內氛圍的改變、政黨或意識形態在國會席次上所造成的變化、或是人事的變更等原因，行政當局的變更可能是政策系統中最明顯的政策之窗，當然任何政治角色的調整同樣也是如此。這時政治人物就會基於這些因素去被迫做些什麼，例如在政府更迭的壓力下可能會導致政客去落實選舉支票的承諾 (Zahariadis, 2008)，Zahariadis (1999: 82) 認為，若政策窗是在政治流中開啟的，則注意力是先聚焦於解答上，再從受到青睞的解答去. 政治大 Zahariadis (2007: 81) 認為問題流、政策流、政治流都可以獨立擁有自己的生命，立界定相關的問題，其過程是具有意識型態的。綜上所述 Kingdon (1984: 228)、. 與其他溪流沒有什麼互動的向前流動，政策建議、備選方案以及解決方法在政策. ‧ 國. 學. 流中四處飄浮，專家在其中尋找一些可以附加而上的問題，或是一些有可能被採. ‧. 納的政治事件，每個流都各自遵守規則，獨立的流動，唯有當行政當局的調整或. y. Nat. 改變國內氛圍的政治流事件開啟政策窗時，這個政策建議才會被提上議程。但批. er. io. sit. 評者 (Mucciaroni, 1992; Bendor, Moe, & Shott, 2001) 對於三流之間是否彼此獨立提出了疑問，其認為三流之間若看成是彼此依賴的會更有意義，Mucciaroni (1992). al. n. v i n 主張任何一流的改變會引起或增強其他流的改變，Sabatier (1999) 更提出溪流的 Ch engchi U 獨立只是一個偶然的關係，政治並不一定要在系統層面進行操作，政策也不一定要在政策社群中被發展，因此解決方案更不一定要發展於依賴性的問題。問題或政治本身可以進入政策議程，但是當問題流、政策流、政治流三流匯集時，方案進入決策議程的可能性就會明顯的增強，當問題流、政策流、政治流三者匯集在一起時，政策之窗將會開啟，但政策窗的開啟十分短暫，如果參與者不能利用或沒有利用這些機會的話，將必須等待下次再度開啟的機會，雖然政策窗不常被打開且打開的時間不長，但是公共政策的重大變革卻常常是由這些機會. 28.

(42) 的出現而導致的，而政策之窗的開啟可以確立議程中項目的前後順序，參與者之所以會把一些項目的優先順序置於其他項目之前，就是因為他們相信這些政策建議通過的可能性很大。不論問題流、政策流、政治流獨立與否，解決方案最終會與問題結合，政策建議與政治上的需要做結合且解決方案在議程變化之時被提了出來，備選方案的倡導者往往將備選方案與時下問題掛勾，並在政治流中的有利時機提出。如果三流缺少其中一者，像是沒有解決方法、問題不夠急迫、得不到政治上的支持等，那麼該方案在決策議程上的位置就會倏忽即逝，儘管政策之窗曾經短暫的打開，. 政治大個政策建議被提上議程時，通常都是多種因素在特定時刻匯集在一起的結果，並立但是若三者未匯流在一起，政策窗將會關閉，人們的注意力將會移轉。因此當一. 非其中一個因素單獨作用的結果。. ‧ 國. 學. Kingdon (1984: 171-172) 提到除了客觀的特色外，政策窗也存在於參與者的. ‧. 知覺當中，參與者可以察覺政策窗存在或不存在，他們會評估政策窗未來開啟的. y. Nat. 可能性，但有時也會做出錯誤的評估或產生錯覺，除了錯覺之外，連技術嫻熟、. er. io. sit. 頗有見識之人也會因為政策窗的複雜性，對政策窗的開啟產生意見分歧。而政策窗的開啟之所以稀少，其部分原因在於政策制定系統的能力不足，由於時間和處. al. n. v i n 理的能力有限，因此只能選擇其中一些議題來加以處理，同時資源的有限，使得 Ch engchi U. 政策制定系統或政策企業家不可能同時把這些資源全部耗費在同一件事情上，反而選擇將資源投入優先考慮的議題，此外若政府當局堅持同時處理所有的事情，將會面臨超載的危險，進而排擠到原本預期能夠被加以處理的議題，Kingdon (1984: 185) 認為組織的確具有廣泛的注意力，但礙於資金的有限，所以一旦政府內部或周遭的人關注某一事件時，就會排斥對其他主題的考慮。 Mannheimer, Lehto, and Ö stlin（2007）以瑞典的健康影響評估（health impact assessment，簡稱為 HIA）為例，分析有關健康政策的議程設定、規劃、開始及. 29.