分析與比較

加拿大治理研究所（Canada’s Institute of Governance）於2002年說明「治理 乃是社會或組織做出重要決策、決定涉入哪些人、如何提交責任的過程」。

Frederickson（2006）歸納各類「治理」（governance）形式，指出「治理與公共 行政既有的觀點無異，僅是使用不同的語言」，「本質上治理系絡影響、形塑了公 共行政實務，而非僅是公共行政研究」，「治理是行政轄區間關係的研究，也是公 共行政中第三者政策執行的研究」、「治理是影響力或非國家權力及非行政轄區的 公共集合體的研究」，而公共行政領域內的治理意涵應屬後兩類。換言之，治理 概念的應用的確呈現多元化現象，依不同的核心主張而展現不同的風貌；此外，

無論公共行政研究或實務基本上都深受治理系絡的影響。無怪乎跨部門治理議題 被稱為棘手問題，因為其跨部門治理的系絡環境，所展現的複雜性、多樣性、關 連性、競爭性與合作性，實在是不在話下。為解決前述跨部門治理議題的困難，

Frederickson提出兩類建議，首先在理論層面，治理研究必須回歸公共行政的本 質 ； 這 點 誠 如 Wallace Sayre 的 主 張 ， 認 為 公 共 組 織 管 理 應 該 強 調 公 共 性

（publicness），以區隔政府與企業的差異；也好比是Bozeman強調無論組織屬性 為何，所有組織皆具有公共特性。其次，Frederickson認為治理研究落實公共行 政實務，係展現在府際間的合作關係、公私部門間在政策執行層面的合夥關係，

或者是探討影響力的問題，亦或是對民間組織的研究。

本論文研究探討國、內外跨部門治理議題相關研究採取的治理途徑為何，並 強調社會中心治理途徑的重要性，實際上適呼應了回歸公共行政本質的主張。但 就實務研究而言，本文認為府際間的合作關係儘管運用了治理的概念加以解析，

但仍屬於行政力的運作；公私部門間在政策執行層面的合夥關係則係由經濟（企 業）力所驅動；僅有納入民間組織與影響力的研究，才能透過社會力的揭露，進 一步澄清公共行政的本質；而觀察社會力參與跨部門治理議題的規劃過程，將會 是瞭解影響力問題的適當切入點。

於下分析前述國、內外相關研究成果，歸納跨部門治理議題之主要治理途 徑，進而說明跨部門治理議題的困境。

一、治理途徑分析

論者於《面對權力的規劃》乙書譯序中提及傳統的規劃模式--「菁英規劃」，

在面臨公民社會建立和政府改造年代的衝擊後，應發展現代的規劃模式--「民主 規劃」，以回應前述挑戰。而所謂菁英規劃採取「國家中心論」（state-centered）

立場，可區分為三種模式，其一係從技術理性角度從事規劃，在規劃過程中強調 決策者應將焦點至於決策手段（工具），而非決策目標的設定；其二強調公共組 織的內部部門之間，以及公共組織之間互動關係在規劃過程的重要性，決策乃是 共組織因應環境不確定性及其變動所出作的政策產出；其三著重於規劃過程中，

各種政治力量和利益的角逐現象，發現決策乃政治競賽和談判的過程（詳見表 2-7）（劉梅君、江明修（譯），1995：7-9）。

表 2-7：菁英規劃的三種模式

學者模式 模式一 模式二 模式三

Allison 理性角色 組織過程 官僚政治 Steinbruner 分析典範 操控典範 認知典範 Andersen 理性觀點 組織觀點 認知觀點 Linston 等人 技術觀點 組織觀點 個人觀點 資料來源：劉梅君、江明修（譯），1995：9。

相對於菁英規劃，民主規劃採取「社會中心論」（society-centered）立場，主 張公共組織內部，決策應由全體成員由下而上地形成；在公共組織與社會關係 上，決策須充分反映民意，並經由公民參與管道進入政策規劃與決策體系（劉梅 君、江明修（譯），1995：11）。

回顧國內、外跨部門治理相關議題之研究成果，發現不同研究間對於治理途 徑的分類，具有相當趨同的現象。南加州大學 Civic Engagement Center（2006）

的研究歸納各部門的發展趨勢，認為政府部門發展趨勢乃是，追求最小花費最大 成果，同時面臨漸增的跨越部門／單位間協調的挑戰；企業部門發展趨勢乃是，

在政府與非營利組織的市場中嘗試開發其市場，企業部門中社會鑲嵌網絡的普 及，新企業策略顧及其對社區的衝擊（例如：Wall-Mart 推行的社區折扣，以解 決其開業的阻礙，並建立社區關係），重視企業社會責任的壓力，連帶促成社會 企業的興起；非營利部門發展趨勢乃是落實課責、與企業部門競爭，從政府或企 業的契約者、捐款接受者轉變為夥伴，傳統使命瀕臨危機（例如：社會價值、道 德等）。

治理途徑的目的在為人們透過闡明議題和設定議程，亦即透過同時處理同意 和不同意的開放對話與論述，來參與公共生活、創造機會。透過論證與參與的過 程，參與者也許可以形成集體行動的公共理由，以及支持或反對特定公共政策或 規劃議程的理由（轉引自 Jun, 1999: 463; Bohman, 1996; Forrester, 1999）。於此本 文將前述各項重要研究成果或主張歸納為「政府中心、市場中心、社會中心」治 理途徑等三類（詳見表 2-8），並綜合各家之見解，分述三項治理途徑內涵如下：

（一）政府中心治理途徑

依據表 2-8 的歸納結果，發現「政府中心治理途徑」涵蓋的治理概念成分較 低，區隔國家與社會的關係，偏向 Jessop 所歸納的國家中心觀點，僅有府際間或 公共組織間的合作，勉強套用得上治理的概念；就治理架構而言，採取科層體制 的組織運作結構，組織成員完全來自公部門組織，公共行政的實體屬於一種危機 設計的封閉形式，亦即由管理者主導、排除公民涉入、重視短期目的，並以正式 權威為權力基礎，迫使被排除於決策圈之外的參與團體，採取對抗的方式表達意 見與自身利益。質言之，政府中心治理途徑偏重由上而下的互動與管理方式，公 民參與的程度較低且屬於被動參與模式，決策則完全仰賴傳統代議民主制度的政

治性詮釋。

（二）市場中心治理途徑¹⁰⁰

依據表 2-8 的歸納結果，「政府中心治理途徑」涵蓋的治理概念成分漸增，

由於採納企業管理的精神與作法，以致廣義上拉近了國家與社會的關係，實務上 則透過契約或補助的方式，讓營利的企業或非營利組織承攬公共服務或相關政策 執行的角色與責任，呈現 Frederickson 所說的第三者治理現象；就治理架構而言，

採用鼓勵自由競爭的市場運作結構，組織成員同時包括公、私部門組織，公共行 政的實體屬於一種理性或漸進的設計，由行政專家或具備影響力的行動者所主 導，對於公民涉入逐漸由排除轉向有限的包容，開始重視長期目的，並以專業知 識或政治共識作為權力的基礎，透過資訊交換或選舉的方式逐步開展公民參與的 程度。也誠如 Steiner 等人所主張的四類企業-政府-社會關係模式，基本上強調的 是企業為主的跨部門互動關係。質言之，政府中心治理途徑沿用企管的管理控制 方式，公民參與的程度適中，呈現主動與被動參與併陳的現象，決策則偏重以經 濟分析為基礎，以解決政府面臨的財政困境。

（三）社會中心治理途徑

依據表 2-8 的歸納結果，「社會中心治理途徑」涵蓋的治理概念成分最高，

國家與社會的關係呈現融合的狀態，偏向 Jessop 所歸納的治理中心觀點，實務上 由非政府公共團體或行動者負責決策與執行，行政管轄系統之規定、監督或課責 的影響力有限，多數僅具有諮詢的功能，呈現 Frederickson 所說的公共非政府治 理型態；就治理架構而言，係以社群的共同信念與價值為基礎，決策組織的成員 皆由廣義的私部門組織所組成，公共行政的實體屬於 Jun 所主張的社會設計，由 多元行動者所共同主導，對於公民涉入採取包容、開放的態度，兼採短期與長期 觀點來設定目的，並以分享責任作為權力的基礎，透過審慎思辯的互動過程進行 合作性規劃。質言之，社會中心治理途徑是結合各類志願組織，建構平等而主動 的公民參與網絡，強調以公共商議的民主共識作為決策基礎，型塑跨部門、跨階 層或跨類型的組織、團體或個體所能接受的共同行動，進而共同承擔責任。

研究跨部門治理議題所應用的解析理論相當多元¹⁰¹，但比較國、內外相關跨

100 Peters 與 Pierre（1998: 227-234）在比較治理與新公共管理的差異後指出，兩者之間雖然 在行政改革的操作層次（operative level）相似，但在理論層次（theoretical level）卻大有 不同，茲分述如下：

¾ 治理乃是民主政體的核心要素；新公共管理卻只致力於轉化官僚組織。

¾ 治理是關乎過程；新公共管理卻只重視結果。

¾ 治理乃是採取組織間（interorganizational）的觀點進行改革；新公共管理則採組 織內（intraorganizational）的觀點。

¾ 治理乃是保持公部門資源為某種程度下的政治控制，並且發展策略以維持政府的行動 能力；新公共管理基本上在轉變公部門，轉變國家-社會的關係，將傳統的行政模式，

取代為服務提供者與公部門顧客的關係。

¾ 意識型態來源不同：治理強調政治、文化的系絡；新公共管理則強調價值與實務的改 變。

部門治理議題研究所採用的分析途徑後，發現多數研究仍偏重政府中心或市場中

Powell (1991)

網絡 市場 層級節制

政策對話 市場誘因 企業精神 應變式決策 Peters (1996)

參與式 市場化 解制式 彈性化 共同信念與價值 鼓勵自由競爭 科層體制 Larmour (1997)

社群治理¹⁰² 市場治理 層級組織治理

公民 參與者 菁英

公民 參與者 菁英