治理結構

第三章社會中心治理途徑之建構

第三節治理結構

印第安那大學環境與公共事務學院 Elinor Ostrom 教授，以貧瘠鄉村社區的共享性資源管理問題的研究成果，提出所謂自組織網絡，強調透過制度性安排

（institutional arrangement），雖然可以使人們合作，但同樣將衍生課責性問題。

互動概念¹⁶⁹乃是治理觀點的核心，意指社會、政治行動者與個人、組織、制度等實體間的多種水平關係，其假定統理活動必須反應於其概念化中（Kooiman, 2003: 11）。就跨部門治理議題或個案而言，部門間的互動關係展現於正式及非正式治理結構的參與過程。

Zanetti（1998: 114）研究公共行政的轉換型實務時，歸納數點重要原則，

分別為「人性化」（humanize），意指抗拒將公民經驗歸納為數量趨勢、行政類別或程序方案，以人性詞彙表達議題內容；「政治化」（politicize），意指運用政治理論去理解公民不與政府為伍，以及因擴大中的專家經驗落差而被符號化的本質，並提供洞見；「合作」（collaborate），鼓勵公民團體以其溝通方式參與行政過程，超越專題討論、數量調查等阻礙公民投入的方法，建構學術、實務與公民的合作努力（academic-practitioner-citizen collaborative efforts），克服知識隔閡的問題；「策略化」（strategize），意指使用公民經驗與觀點去評估公共服務的提供，

鼓勵以公民反饋作為評量個別時期專家經驗落差的工具；「組織化」（organize），

意指促成公民團體的集體努力結果，協助其意見的上傳，留意相關不具包容性程序或語言的修正。

界線的難以界定已成為當前公共行政的主要問題，而政府的行政系統無法妥適解決上述問題，或者因採用錯誤地解決方案，亦導致成串的行政績效問題；

行政解決問題的傳統經常是劃定新的界線，重建或創造新的垂直界線而非尋求水平合作的策略，這導致事情複雜化及更多問題的產生；要想設計新的策略讓公共行政得以同時與多重組織、部門共事，必須採用組織間合作、網絡本位的途徑

（Kettle, 2006: 11, 17）。合作與組織間互助的結構，已在各個部門當中被廣泛應用來為複雜問題尋找新的解決方案（Lawrence, hardy, and Phillips, 2002）。

Hult 與 Walcott（1990: 62-71）在探討治理結構的問題¹⁷⁰時，提出「不同的

169 Kooiman（2003: 13; 2000: 143）將互動區分為意向與結構層次（intentional and structural level），

連結統理行動與治理結構（文化），說明兩者無法單獨解釋。簡言之，將互動視為分析概念時，

就「意向或行動者層次的互動」（intentional or actor level of interaction）而言，與行動者間理論相符，該理論關注行動者及其間關係，而由於互動的狀態因素之內，及涉入的行動者角色之間的緊張，導致意圖與非意圖的後果是與生俱來在統理互動之中；這代表著互動的行動面向，亦即「過程要素」（the process element），藉由行動將具體的價值、目標、利益與目的表露無遺。就「結構或條件層次互動」（structural or conditional level of interaction）而言，意圖的互動不會憑空發生，總是具有其系絡背景，這便是作者所指稱的互動結構面向，統理行動者將會其短期參與其中的互動結構成分視為相當固定或可預測的，但在長期參與時，便將其視為變動的；這代表著互動的結構面向，其指出互動所需的物資、社會結構、文化框架等，包括機關組織、一般社會結構、

規則與行為規範、溝通模式、物質與科技，及相關限制。

170 Hult 與 Walcott（1990: 62-71）採用四項標準分析政策決策過程，分別為官僚理性（bureaucratic rationality）、課責（accountability）、代表性（representativeness）、正當性（legitimacy），並

決策背景，需要不同的治理結構¹⁷¹」之假定前提，進而討論決策結構適當性

（appropriateness）的問題，並以過程觀點分析上述問題，認為決策的判斷應以決策過程為主要基礎而非產出。

Thomas（1995: xiii）研究指出民眾並未充分地被納入那些將對其產生影響的決策與執行事務。Osborne 與 Gaebler（1993: 66-67）主張社區成員通常比官僚更瞭解所處社區的問題癥結點，因此其具有解決問題的能耐，而非如專業人員或官僚對同樣問題僅具服務傳遞的能耐。在複雜的參與過程中，為達到合法、有效與公正，那麼必須發展適當的治理結構，而所謂治理乃是思考如何在統治機構間、公民社會行動者之間，以及統治機構與公民社會行動者之間，落實公民參與

（Irazábal & Eggebraten, 2007/1/18）。Bardach（1999）的研究偏重於界定合作過程的關鍵影響因素，其以「機構間合作能耐」（interagency collaboration capacity, ICC）為分析架構，測量各類合作關係中的整合程度，發現機關間合作已由純粹的管理技術，朝向有效且具附加價值的合作發展，並廣泛運用於社會服務、防火、

軍事基地再利用、環境保護等領域。Moore（1995）所提出的「策略三角」（the strategic triangle）概念，則強調公共企業家為求營造有利於政策制定與執行的氛圍，必須兼顧三項要點，分別為政策必須具有實質價值，意指公部門的產出之於監督者及受益者而言，必須具有價值；政策必須具備正當性及獲得政治支持，意指公部門必須能從政治環境中持續地獲得授權與經費；政策必須可行，意指行政機關必須有能力執行該項政策。

那麼如何能有效將治理原則落實於實務層面，將會是治理結構安排的首要挑戰。對此，文獻分析指出多數研究建議應以部門間、組織間或網絡間的合作關係尋求解決（Arnstein, 1969; Gray, 1989; Foley, 1998: 156-57; Koontz et al., 2004;

Wondolleck & Yaffee, 2000; Logsdon, 1991），於下分述當前針對規劃過程之治理結構所提出的主要設計或構想，作為社會中心治理途徑所主張之治理結構內涵。

一、合作性公共管理¹⁷²

其實合作是一種過程、合作網絡與民主、合作治理，可以泛指公共／公民參

以此標準希望減緩決策的不確定性與爭議。所謂官僚理性被 Oliver Williamson 稱為「程序理性」，

意指確認並安排政策議題的相關面向，其間接後果亦於考慮周密的公共政策詳述，但此項標準下的過程結構並非完美無瑕，因為時間與能量的缺乏、專業的不足、知識無法涵蓋所有資訊等問題、

人類認知的侷限性、快速變遷的環境等，都是決策的限制與倉促；課責乃是公民對政治系統最關切的要點之一，其意指民選官員或其委任者是否具有監督能力，修改相關機構及其下屬單位的行動；代表性強調決策過程的包容性，強調潛在受決策影響或其意見之於決策可接受性至關重要者，在政策過程與結果的參與；正當性意指公民與其它政治行動者對決策的總體滿意度，多數人關注程序的正當性勝於最後的決策結果。

171 研究者指出合作管理乃是今日公共管理者的核心活動，與非政府部門的相互依賴，水平或垂直府際領域的複雜，都衍生了新的挑戰與潛在的夥伴，因此每個行政轄區皆有著不同的目的、參與者）、關聯、策略選擇（Agranoff & McGuire, 2003b: 15）。

172 1970 年代由 Fisher 與 Ury 所出版的Getting to Yes 乙書，乃是將合作對話應用於大型複雜政策議題的先驅，其主張新的談判原則，是必須彼此學習，既不是讓步也不是堅持自己的方法，

尋求互利的解決方案，極力滿足各方利益並將餅給做大；而合作與競爭／支持與質疑之間的緊張就是公共政策合作的要素（Innes & Booher, 2003: 36-37）。

與（public/citizen participation）與公民加入（civic engagement）；而依據南加州大學 Terry Cooper 教授的見解，前者通常泛指在政府提案成立的正式官方計畫中，尋求公民對相關政策或計畫提供建議的相關作為與機制；後者則指涉更為廣泛的範疇，其包含所有公民活動，無論是否由政府所發起的政策與計畫¹⁷³。

跨部門的合作類型，自 80 年代起的公私合夥（public-private partnership, PPP）便已成為克服複雜跨部門社會問題的基本類型（Hood et al., 1993: 1）。為釐清不同類型的夥伴關係，論者以經濟發展議題為例，分就五個面向分析其內涵，

分別為夥伴關係的目的、哪些人或機關涉入、夥伴關係發展的時間、何處（空間面向）、相關活動如何執行（執行機制），詳細分析請見表 3-3（McQuaid, 2000: 11）。表 3-3：夥伴關係組成表

Range/examples components Range/examples Purpose

Exogenous(external resources)

Employment creation Single project

Strategic

Focus Aims

Range of activities Level

Endogenous(internal resources)

Employment redistribution Long-term programme Programme cooperation or one-off project

collaboration Who is involved

Public agencies Formal(legal contracts-general agreements) Top-down Unequal power

Range of actors Structure

Process of mobilization Power relationships

Private, voluntary, “third sector”

Informal(overlapping networks)

Bottom-up

Fair power relationships When

Pre-development/devel opment

Close partnerships

Phase/stage Decision points

Operation

Continue partnership Where/whom

Geographical area(e.g.

small urban area)

Area/group Client group(e.g. young unemployed in the region) How

Agreements influencing existing services

資料來源：McQuaid, 2000: 11。

173 作者在參考 Terry Cooper 教授 2006 年發表於 PAR 的文章時，對於相關詞彙之定義，以 email 方式直接詢問其見解，獲得如上之答覆，詳細通信內容請參見附錄三十四。

OECD（2001）曾以跨國比較研究，探討以夥伴關係或其他形式的合作安排，

用以追尋政策目標、改善治理，研究結論將夥伴關係的建立工作區分為三個階段，分別為加速協力¹⁷⁴、進行策略規劃運作／設計一個策略¹⁷⁵、執行地方策略¹⁷⁶。但在啟動合作計畫之前，仍必須瞭解相關條件與配套。對此，Cigler（1999）提及九項合作的前提要件，分別為災難事件、財政壓力或感受壓力、協力的政治擁護者、支持性能力建立、民選官員的早期及持續性支持、參與的各級政府有顯而易見的益處、政策企業家的存在、初期以可見的有效策略為焦點、強調合作技能的建立（Vigoda-Gadot, 2003: 47）。

在過往相關公共治理文獻中，有關合作概念的研究，已有採賽局理論、自組織等理論進行研究。Murray 的多階段合作過程模式強調合作性組織的結構及其管理問題，亦即探討不同層次組織目標間的關係，或者合作過程的衝擊等。多階段合作過程模式強調每個合作階段皆致力於成功地達成永續合作，任何階段的失敗，不僅是對特定合作產生影響，同時也不利於未來合作努力的成功；此項模

在文檔中跨部門治理機制之制度性安排與參與：以「洛杉磯河整治計畫」為例 (頁 97-119)

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