研究背景與動機

南加州大學 Civic Engagement Center（2006）在探討美國與日俱增的跨部門 治理議題，以及政府、企業、非營利部門的發展轉變時，將其發展驅力區分為所 謂拉力（pull）與推力（push）。在拉力的部分，係基於跨部門治理或網絡治理的 功能目標，乃是解決區域性或跨越傳統行政轄區界線的問題（例如交通運輸、空 氣污染等），以及解決相互關連的問題（例如「福利工作計畫」（welfare to work program）與交通運輸需求等），進而產生學習各部門優勢的企圖。在推力的部分，

因為存在政治、意識型態或法律命令因素激勵採用跨部門治理或網絡治理，例如 加州海岸管理委員會（the CA Coastal Conservancy）；其他誘因或動機則包括企圖 獲得各方的資助，例如社區發展基金；或者企圖藉此隱藏政府的實際規模，例如 Paul Light 的研究；又或者想避開潛在的法律挑戰，例如保育生態多樣性等。

有關跨部門合作的成因，Vigoda-Gadot（2003: 10）曾以英、美等國際研究 為例指出在 70～80 年代之間，民眾對政府及行政系統的信任與信賴度大幅下 降，質疑公共規劃根本無法與社會及市場力量相競爭。Denters 與 Rose（2005: 261）

的研究歸納 12 個國家的地方治理經驗，認為當前地方政府領域有三項挑戰有待 觀察與克服，分別為新管理主義與公私夥伴關係被廣泛採用；組織化的地方協 會、利益團體與私部門行動者涉入地方政府政策夥伴關係；介紹新的公民涉入形 式。傳統上，公共行政所指稱的公共等同於政府；但當前對公共的最狹隘定義，

應該是包括傳統上被排除於政府領域之外的各類機關組織，以及其組織間或與決 策當局的關係；上述新的定義讓公共行政理論面臨解釋標的遽增與複雜化的現象

（Frederickson & Smith, 2003: 208）。

上述跨部門治理議題之研究趨勢，以及跨部門合作的現象，兩者應該是互為 表裡、一體兩面的議題。換言之，在關注跨部門治理議題並進行初步文獻探索時，

發現其核心問題乃是如何促進合作的研究，抑或說是探討哪些因素將阻礙合作的 產生。

第一節 研究背景與動機

承上所述，於下分別透過研究背景與動機的介紹，來逐步說明跨部門治理議 題的重要性。

一、研究背景

相對於本研究計畫主題--「跨部門治理」（cross-sectoral governance）；在地方 政府研究中，過往的主要研究議題乃是府際關係¹（Intergovernmental Relations,

1 府際關係（IGR）在應用上有幾項弱點，其一為強調政府層級間各種型態的相互依賴，但卻很 少探索其基礎，府際關係是種描述性的詞彙而非解釋性，未能說明府際關係網絡如何運作及為何 改變；其二為府際關係不在限定於政府官員間的互動，在服務提供的範疇，已有私部門及志願團 體涉入，而地方治理已取代了地方政府，已說明公、私、志願部門參與地方服務提供的現象（Rhodes,

IGR）與府際管理（Intergovernmental Management, IGM）（Wright, 1978; Wright, 1988; Wright, 1990; Wright & Krane, 1998）。伴隨著地方政府研究的複雜化，研究 議題或理論逐漸轉移至跨域管理²（boundary-spanning management）、公私夥伴關 係³（public-private partnership, PPP）、新區域主義⁴（New Regionalism）、多層次

1997: 8）。

2 本研究計畫內容，涉及「跨域管理」、「跨域治理」、「跨部門治理」名詞間的基本辯正問題，

而上述名詞辯證問題，請參見第 17 頁的說明。

3 Holland（1984）從公共政策的角度，將夥伴關係定義為公部門或私部門中的個人或組織，基 於互利而協力。Harding（1990: 110）則認為公私夥伴關係意指「任何有賴公部門及私部門中行 動者協議的行動」。研究者指出，理論上公私夥伴關係具有改善服務品質、風險分攤、節省成本 的公共益處，但實務上卻發現長期契約有損地方政府成功的執行能力（Bloomfield, 2006: 400）。

論者歸納地方政府於政府機關、私人組織、非政府組織間，擴大夥伴途徑應用的理由，除了尋求 克服資源限制等實用性問題之外，尚包括部分意識型態因素，例如相信夥伴途徑具有整體性優 點，提高地方政府的授能程度，認為地方政府在資源或能力上可能不足，以致無法處理許多政策 領域中相互關連的議題，以都會更新（urban regeneration）為例，應納入地方社群的實際參與

（McQuaid, 2000: 10）。自 1990 年代，公私夥伴關係已成為公共政策的主要工具，不但符合成 本效率的要求，更是各類政策議程執行的有效機制，對包容性社群的發展亦有所幫助，其應用示 私夥伴關係之於地方服務提供與地方社群發展的過程與衝擊（Osborne, 2000: 1-2）。論者引述 的個案中，提及對公私夥伴關係的質疑內容，包括夥伴關係建立可能成為私有化的替身，將困難 任務委外給私部門，導致過渡仰賴私部門或慈善組織，徒然強化公、私部門既有刻板印象，夥伴 之間的平等有名無實，或可創造較有效率的結果，但卻尚失課責的能耐（Vigoda-Gadot, 2003:

76-77）。

4 Gidlund 與 Jerneck（2000）認為新區域主義發展自開放區域主義，但比較強調交互運用競爭 與合作，來建立地方治理的策略夥伴關係，多應用於地方政府、非營利／營利性質組織、社區組 作法的先驅，最不受限於形式，但卻最務實的作法；「簽訂地方間服務契約」（interlocal service contracts），兩個以上的地方政府，志願地簽訂正式協議，全美多數的州政府皆正式認可此項 作法；「共同執行協議」（joint powers agreements），兩個以上的地方政府簽訂協議，以致 力於共同規劃、財務或或全區公民傳遞服務；「境外執行權」（extraterritorial powers），

主要是允許地方政府針對快速發展而尚未納入管轄的地區，運用其規劃、都市規劃、分區管制等 權力；「區域議會／區域政府議會」（regional councils/ councils of governments），起源 於 1960 年代，1968 年的府際合作法第 4 章第 204 節為法源依據，其允許在都會或鄉村區域，甚 或州政府層級建立一個「交換結構」（clearinghouse structure），但地方政府是否參與其中，

則為志願性選擇，聯邦政府透過補助推動區域政府議會，成為州政府的次級區域系統；「聯邦支 持的單一目的區域主體」（federally encouraged single-purpose regional bodies），起源 自 1980 年代 20 個聯邦補助計畫，目前已所剩無幾，主要是在幾個聯邦的經濟發展計畫等，主要

治理（Multi-level Governance, MLG）⁵ ，以尋求政策議題⁶的解決方案。Radin（2003:

607）指出府際管理過去十年有著三項主要變遷，分別為跨域活動的增加⁷，隨之 衍生對新管理技術的需求，而上述狀況可為各國皆然。深究其原因時，有研究指 出，由於各級政府之間存在相互依賴、課責╱自主性、合作╱競爭的兩難困境，

導致對於府際關係的管理工具需求殷切，論者更進一步將所謂新管理工具區分為 如下幾類，其一為「結構的⁸」工具（structural instrument），意指涉及正式角色、

扮演協助性的規劃角色；「州政府規劃與發展特區」（state planning and development districts, SPDDs），起源自 1960 至 1970 年代，州政府為回應龐大的聯邦特殊目的區域計畫，經常是與區 域政府議會共同合作；「簽約外包」，意指與私部門簽約進行合作。在中期階段，則有六種作法，

分別為「地方特區」（local special districts），意指在多重管轄區的基礎上，提供單項或 多項服務，是廣受應用的方式；「功能移轉」（transfer of functions）將特定服務永久性地 改由其他單位提供；「兼併」（annexation），起源於 19 世紀，用以解決政府服務界線與中心 城市的界線，但此作法通常受限於各州法律；「區域特區與機關」（regional special districts and authorities），用以解決主要都會區所遭遇的生存挑戰，例如大眾運輸、廢水處理、飲用 水供應、污染控制等，近來此類組織的新個案日趨減少，原因在於未獲得州法律的允許，或此類 組織的部分功能已轉移給下級地方政府，或因此類組織的獨立性、昂貴、專業、與政府完全相似 等特質，必須對地方居民或公民明確交代其責任；「都會多重目標特區」（metro multipurpose district），主要目的在於建構都會特色，而非一般區域性功能，但此類作法有其執行困難，較 具體的例子大概就屬西雅圖都會區，儘管此類作法在理論上有許多優點，但政治與法令的限制，

導致它難以廣為應用；「改革都會郡級政府」（reformed urban county），這是一種新型態的 地方政府組織，常受到地方民選官員的質疑，全美的應用狀況亦有限。在最為困難的後期階段，

則有三種作法，其共同點在於創造一個全州的新政府組織，對地方政府權力與功能進行重新分 配，瓦解現有的政治與體制，但三種作法皆有著傑出的地方間合作形式可供參考。簡言之，前述 作法分別為「一級合併」（one-tier consolidations），較早個案發生於 1804~1907 年間，當 時有四個市、郡在州政府命令之下進行合併，適用於較小且非都會地區或中小型都會區；「二級 組織重整」（two-tier restructuring），在區級與其下級地方政府之間尋求服務的提供，例如 都會區與市級政府之間的合作，但其間仍充滿緊張與對峙的關係；「三級改革」（three-tier reforms），這是個罕見的例子，最全美也只有兩個個案，分別為 Twin Cities Metropolitan Council 與 Greater Portland Metropolitan Service District。

5 Hooghe（1996: 18）指出「多層次治理」特色，在於對各個擁有資源者的相互依賴，而非對稀 少資源的競爭。 變，各級政府之間相互依賴性增加，公私部門間相互依賴性增加，關注績效問題（Radin, 2003:

607）。

8 所謂結構的管理工具，又可區分為「重組」（reorganization），意指組織中正式角色與關係 及其設計的重新設計與型塑，常應用於需求與優先順序產生變化的情形下，影響「水平府際關

關係的調整，例如權威與領導模式、政策與規範、差異化機制、正式角色、任務 與關係的調整等；「計畫性⁹」工具（programmatic instrument），涉及資源應用、

計畫重新設計與補助類型，此類工具常應用於處理新興問題，但伴隨資源有限 性，則減少其應用性，目前實務上的應用例子包括「競爭性專案補助」（competitive

計畫重新設計與補助類型，此類工具常應用於處理新興問題，但伴隨資源有限 性，則減少其應用性，目前實務上的應用例子包括「競爭性專案補助」（competitive