洛杉磯河整治計畫規劃模式之分析

洛杉磯河整治計畫在啟動之初，無論是市政府或市議會皆宣稱這將是一個採 取合作、參與途徑的集體規劃過程。這點從信奉理論的角度予以分析，的確各部 門利害關係人已普遍具備前述共識；但歷經前述政策規劃過程之實務分析後，卻 發現在實用理論的分析層面，各部門利害關係人之間仍對規劃實務的發展有著不 同的解讀。於下首先引述相關規劃決策模式分析的研究成果，進而應用於分析洛 杉磯河整治計畫，提出社會中心治理途徑下，對於該計畫規劃模式之類型予以詳 細說明。

一、規劃決策的模式分析

Vigoda-Gadot（2003: 42）曾以最新的理論思維及實務經驗為基礎，精心探 究策略合作過程的意義，並以地方政府領域的實務為基礎，提出「有效合作過程 的策略圖」（strategic map of an effective collaboration process），尋求理論與實務 的綜合。對於所謂夥伴關係與合作之間的概念界線，提及夥伴關係、協力、整合 及合資事業（joint venture）等術語，皆泛指社會參與者間的相互努力，難以明確 區隔。是圖或可作為執行合作性公共管理的策略藍圖。就合作過程而言，論者提 出「有效合作過程的策略圖」，得以應用於全國、鄉鎮-地方或組織層次（national, communal-local, or organizational level）的各類議題分析，其可區分為六個階段，

分別為判斷議題類型（issue）階段；分析哪些事項應納入，以及從何處著手（what

& where）階段；確認哪些人涉入其中（who）的階段；說明合作事項如何執行

（how）的階段；執行階段（implementation）；評估合作過程（evaluation）的階 段（詳見圖 5-1）（Vigoda-Gadot, 2003: 47-48）。上述合作過程分析偏重單向度的 階段分析，未能具體說明政策在各階段之替選發展方向，例如當特定議題未能獲 得公共與政治的支持合作時，是該停止政策的推動亦或是持續進行。

爰此，上述模式較不適用於規劃決策的模式分析，而是政策執行的策略指 南，依據政策在不同階段的發展，提出有效的執行策略。相較於此，Thomas（1995）

所提出的「公共涉入之有效決策模式」，反倒比較適用於分析規劃決策模式的類 型。於下進一步說明 Thomas 的模式主張與內涵。

判定議題類型所屬層次³⁰⁷ 資料來源：Vigoda-Gadot, 2003: 48。

307 Type of issue on stage (national/communal/organizational).

308 一個好的合作過程始於一個適當而附有價值的議題；而合作事務中最為困難的事，莫過於判 斷哪些公共議題應該採取合作方式進行；此外，依據文獻分析的結果指出，當前多數的合作提案 係由地方政府或其所屬行政機關所提出（Vigoda-Gadot, 2003: 49-51）。

309 表現在對合作的文化接受度，是否將其視為一個有效處理公共事宜的機制；對潛在參與者所 具備的善意與真誠之信任狀況；在過程中擔任主動角色或至少被動參與的意願（Vigoda-Gadot, 2003: 50）。

310 通常視參與者多寡而定。

311 所謂合作計畫的誠實夥伴，意指願意投入長期活動，以促成其共同利益者；其必須展現對由 合作過程指導者所設定的總體目的，具有高度承諾、信任與信念（Vigoda-Gadot, 2003: 53）。

312 針對公部門內部所缺乏的專業，經常必須由自由市場等公部門組織外部機構引進具備該項專 業知識的人才或服務；論者累積多年經驗發現，來自個人、私營顧問公司或學術機構的專業支持，

有益於合作性磋商、社群訓練措施等。至於為何引進專業協助，其原因有三，分別為在發展技能 方面有顯著功效，提供最新資訊、構想與知識豐富合作過程，是值得信賴且無私的團體（轉引自 Vigoda-Gadot, 2003: 55-56）。

所謂「公共涉入之有效決策模式」對於決策模式提供三種選項（表 5-1），首 先 為 排 除 公 共 涉 入 或 影 響 的 獨 立 自 主 決 策 （ autocratic/autonomous decision making），又可細分為獨立自主管理決策（autonomous managerial decision），意 指公共管理者獨自解決問題或做出決策，未有公共涉入的安排；修正的獨立自主 管理決策（modified autonomous managerial decision），意指公共管理者由部分民 眾尋求資訊，但仍獨自做出決策，其決策內容可能納入，亦可能排除民眾資訊的 影 響 。 其 次 為 納 入 有 限 但 重 要 公 共 角 色 的 諮 詢 決 策 （ consultative decision making），可區分為分段公共諮詢（segmented public consultation），意指公共管 理者分別與不同民眾群體分享問題，並藉以獲取其構想與建議，進而做出反應團 體影響的決策；單一公共諮詢（unitary public consultation），意指公共管理者與 整體單一民眾群體分享問題，獲取其構想與建議，然後做出反應整體群體影響的 決策，此項決策途徑需要所有民眾皆有涉入機會為前提，但非要求所有人參與為 條件，一個妥善公告周知的公聽會即屬之。其三為公共管理者與民眾共同做出具 有強大影響的公共決策（public decision making），意指公共管理者與民眾群體分 享問題，並共同致力於做出具有共識的解決方案；但實務上仍經常因議題的複雜 性等因素，而同時採用多重途徑（Thomas, 1995: 39-40, 86）。

表 5-1：公共涉入形式的矩陣說明

資料來源：Thomas, 1995: 135

為協助實務者或研究者對定政策做出模式定位分析與說明， Thomas（1995:

41）歸納七項問題對議題特性進行分析，以便在上述五項決策途徑中做出適當的 選 擇 。 前 述 問 題 分 別 為 決 策 的 品 質 要 求 為 何 （ the quality requirements of decision）？是否具有足夠的資訊做出高品質決策？問題的結構化程度⁹（is the

313 思考問題的結構化程度，同樣必須秉持交互主觀的觀點予以考量。簡言之，公共管理者在採

problem structured）？民眾對決策接受度是否為有效執行的重要條件（public acceptance of the decision vs. effective implementation）？哪些人是相關的民眾¹⁰

（ who is the relevant public ）， 是 否 為 有 組 織 的 團 體 （ organized group, or unorganized public, or some combination of both）？就解決問題而言，相關民眾是 否認同主管機關的目標（the relevant public share/agree with the agency goals）？

民眾之間對於偏好選案是否存在衝突（conflict within the public on the preferred solution）？（詳見圖 5-2）於下便採用 Thomas 主張的「公共涉入之有效決策模 式」進行洛杉磯河整治計畫之決策類型分析。 政府行動者包括同一政府的其它部門、同一政府層級的其它政府、其它層級的政府（Thomas, 1995:

68）。

314 對於如何定義相關民眾，論者提及兩種技術，分別為由公共管理者所主導的由上而下途徑，

以及發散自民眾的由下而上途徑（Thomas, 1995: 59-64）。

C11

指出的決策路徑。

圖 5-2：公共涉入之有效決策模式 資料來源：Thomas, 1995: 74。

二、洛杉磯河整治計畫的決策類型定位

於下依據問卷調查分析結果，以及觀察筆記的紀錄為基礎，回應公共涉入之 有效決策模式的七項問題，依序探討洛杉磯河整治計畫的決策類型。

（一）就「決策的品質要求」而言

就決策品質要求提出聲明，乃是每項公共決策在啟動其相關活動之前的必備 功課。誠如洛杉磯市長 Antonio Villaraigosa 在宣布啟動「洛杉磯河整治計畫」時，

便號召市民參與該項計畫的系列社區座談會，以利徵詢利害關係人的意見。此 外，早於 2002 年洛杉磯河特別委員會便通過採用洛杉磯河事務指導原則，強調 透過與社區、企業、鄰近政府與相關組織建立夥伴關係，充分協調、確保基金無 虞，營造一條全新與健康的河流。

對照前述指導原則的內容，分別為鼓勵社區參與及共識、加強河流與社區的 連結、增設河流出入口、促進經濟發展、支援多項目的、改善同單位間或府際間 的協調、自然復育、維護與加強防汛、促進河流永續、安全。

在問卷調查中，詢問「洛杉磯河整治計畫的決策過程特色」時，在 58 位受 訪者中，有 31 位認為其決策乃是一種合作過程（collaborative process）；有 36 位 表示該決策過程作為公共投入的機會（opportunity for public inputs）；有 35 位受 訪者認為其有提升公共知覺（raising public awareness）的特徵。爰此，多數的利 害關係人對於洛杉磯河整治計畫之決策品質要求，應當是認同以參與的規劃過 程，作為產生集體決策的基本條件。

（二）就「是否具有足夠的資訊做出高品質決策」而言

以相關會議資訊的傳播管道為例，在 58 份受訪意見中發現，受訪者獲取會 議訊息的管道，主要以「接獲洛杉磯河團隊電子郵件通知」為主；其次乃是「洛 杉磯河整治計畫各委員會的官方開會通知」。這就資訊知會管道而言，這顯然是 不足也不適當的，因為研究指出以城鎮會議為例，其出席者多數為年長者、政治 效能感較高、有閱讀報紙的習慣、參與社區討論活動者（DeSantis & Hill, 2004）。

此外，在觀察筆記中也發現類似的描述。例如：

Dissemination of information about river meetings is very low and mostly targeted to interested individuals and groups already involved in the process. It is not getting through to many lay residents. Better use of media (local newspapers, radio and TV stations, including those in Spanish) should be emphasized.

(20060927_CW_3)

再者，會議期間亦有與會人士對於資訊提供及透明化問題提出質疑。例如：

就洛杉磯河整治計畫草案部分，參與者提出的問題包括

要求資訊透明 化，提供其他相關會議的資料

質疑所謂「利害關係人會議」存在的問題；

強調跨部門合作之於計畫成功的重要性

除此之外，從公共參與的代表性來看，在 58 位成功受訪者當中，有 33 位是 高加索人（亦即白種人），佔總受訪人數 56.9％；其次為 9 位拉丁美洲裔的受訪 者，佔總受訪人數 15.5％。雖然前述數據與整體洛杉磯市人口組成之比例相距不 遠，但卻與計畫區內人口組成比例相去甚遠。依據 2000 年的市政府統計資料指 出，西班牙及拉丁裔人口已有 1,719,073，約佔當年總人口的 46.53％，然而實際 上，許多計畫區內的社區，其居民卻多為拉丁裔或非洲裔美國人，在洛杉磯河以 東的西班牙及拉丁裔社區，基本上都有超過 80%以上的居民是西班牙及拉丁裔美 國人。

質言之，相關會議的出席者多數為白種人，這凸顯了公民參與過程的代表 性。爰此，從社會中心治理途徑的角度予以評論，洛杉磯河整治計畫在「資訊充 足與否」面向

（三）就「問題的結構化程度」而言

在網絡問卷第 81 題曾以排序方式詢問受訪者意見，要求受訪者勾選心目最 為關切的三項洛杉磯河整治要點。結果在受訪者心目中，最關切的三項要點依序 是「野生動植物棲息地」、「開放空間」、「親水入口」／「水品質」。

在網絡問卷第 81 題曾以排序方式詢問受訪者意見，要求受訪者勾選心目最 為關切的三項洛杉磯河整治要點。結果在受訪者心目中，最關切的三項要點依序 是「野生動植物棲息地」、「開放空間」、「親水入口」／「水品質」。