整治計畫與分析架構

承前所述，本研究計畫擬以美國加州洛杉磯市政府所主導的「洛杉磯河整治 計畫」規劃過程為例，作為跨部門治理機制之個案研究。在前述理論與相關文獻 分析所提出的分析架構為基礎下，結合研究個案的治理結構後，產生「洛杉磯河 整治計畫」草案規劃過程之分析架構（詳見圖 4-2），做為線上問卷設計及後續深 度訪談題綱設計的架構，同時也是整體個案分析、研究成果、章節安排的依循架 構。於下依據分析架構分述洛杉磯河整治計畫內容，依序為治理原則、參與部門 及其成員、制度性安排、治理結果（草案執行摘要）之內容。

一、治理指導原則

洛杉磯市洛杉磯河特別委員會於 2002 年 10 月 8 日修訂通過採用洛杉磯河事 務指導原則（guiding principles），主要強調透過與社區、企業、鄰近政府與相關 組織建立夥伴關係，充分協調、確保基金無虞，營造一條全新與健康的河流。整 體河流整治整合了許多目標，包括休憩、公園綠地、防洪管理、住宅、交通、經 濟發展等。而前述的目標的形成與執行設計有賴各方利害關係人之間的「共識過 程」來作出決定。於分述其十大指導原則，前五項係有關社區重新投資，次兩項 則強調河流的多功能，七、八、九項關乎自然資源，第十項重視河流安全議題。

於下詳述上述原則內涵（Ad Hoc Committee on LA River, 2002/10/08）：

1、鼓勵社區參與及共識：各類社群皆為重要利害關係人，他們的參與確保 計畫成功的可能性，整體流域整治相關計畫必須兼顧共識過程、權衡利

治理結果

¾ 正 當 性

¾ 承 諾

圖 4-2：「洛杉磯河整治計畫」草案規劃過程之分析架構 治理原則

¾ 公 共 性

¾ 課 責

¾ 公共參與

參與者

¾ 政府部門

¾ 營利部門

¾ 非營利部門 規劃過程之治理結構

¾ 制度性安排（靜態）

¾ 參 與（動態）

制度性安排

¾ 社區座談會

¾ 諮詢委員會

¾ 同儕評論委員會

¾ 利害關係人委員會

¾ 任務小組會議

害關係人的需求與確保環境正義。

2、加強河流與社區的連結：河流的整治不能獨立於相鄰社區之外，相關規 劃與計畫必須包含開放與自然空間的設計，並兼顧交通、住宅、就業、

企業、社區發展、藝術等需求。

3、增設河流出入口：廣設河流入口，方便居民親近河流，應能確保河流的 長期健康，因為親近河流的人自然會關愛河流。所以必須審慎地規劃公 共出入口。

4、促進經濟發展：針對低度開發的地區與社區，流域整治計畫應該構思如 何刺激前述地區的永續經濟發展。

5、支援多項目的：河流本身兼具多項目的，例如防汛、娛樂、開放空間、

棲息地、地表水的補充、用水品質等。所以流域整治計畫應該整合前述 多項目的，善用河流資源。

6、改善同單位間或府際間的協調：多重目標計畫需要有效的協調，不同的 市政府單位應該彼此溝通協調，更應該與民眾及其它鄰近政府保持良性 互動與溝通協調。

7、自然復育（restore nature）：洛杉磯河有其獨特的區域生態資源，應瞭解 相關流域的連結，讓整治計畫以復育河流的自然功能與景致為主。

8、維護與加強防汛（flood protection）功能：河流整治計畫必須維持甚或加 強河流的防汛功能，整治計畫應該強調自然與非結構的防汛工法。

9、促進河流永續：河流的永續目標包括防洪管理、地表水的補充、水源保 育、有效的土地利用與清靜空氣等。

10、安全：強調所有政府單位應當攜手合作，讓所有民眾瞭解洛杉磯河的重 要性、美麗與力量，並教導民眾如何安全無虞地親近河流。

此外，洛杉磯河整治計畫草案本身也強調以透明的規劃努力，激起社區投入 與民眾支持，確保參與者的構想能夠被納入草案建議中。並具體於草案規劃期 間，透過社區會議期能落實與民眾溝通的初衷，並邀請地方、全美、世界性媒體，

印發新聞稿與其它社區通知文件，以及成立洛杉磯河特別委員會網站等方法，尋 求有效讓利害關係人與民眾涉入草案規劃過程（City of Los Angeles, 2007: 3_22, 23）。

二、參與部門及其成員

本研究計畫擬定以「洛杉磯河整治計畫」為研究個案的原因中，提及其符合 跨部門治理議題的定義，具有跨組織、跨區域、跨部門的參與特性。就參與者及 其隸屬的組織來看，便滿足前述兩項條件。於下簡要整理計畫參與組織及其隸屬 部門：

（一）政府部門：包括來自聯邦層次的組織，美國陸軍工兵署（U.S. Army CORPS）是其一，其參與原因係基於法律規定²⁵⁴（mandate），具有提供資 源與技術協助的功效，是主要夥伴之一。州政府層次組織的參與，亦基於 法律規定，同時具備提供資源的功能。區域政府層次組織的參與，則主要 是提供資源的角色。其它尚有郡級政府、市級政府的參與，主要具有跨行 政轄區合作（inter-jurisdictional collaboration）的功能。

（二）營利部門：包括受雇的顧問團體（詳見附錄十四），主要功能在於方案設 計、社區規劃、計畫執行；發展商與投資者，主要是參與整治區域的經濟 發展，例如商圈經營、社區規劃、平價住宅興建等商業投資活動。

（三）非營利部門：包括非營利組織（例如 Friends of the Los Angeles River,

254 聯邦環境政策法（National Environmental Policy Act , NEPA）；加州環境品質法（California Environmental Quality Act, CEQA）第七條（Article 7）；第 14 號加州管制法第三章（Title 14 of the California Code of Regulations, Chapter 3），規範加州環境品質法執行細則

（Guidelines for Implementation），第 11 條第 15223 款（Section 15223）規定「必須諮詢 聯邦機構」，第 1526 款明訂有關「共同活動」（joint activities）之規定；此外，「洛杉磯 河整治法」（Los Angeles River Revitalization Act）已於 2006 年 4 月 27 日獲美國參、眾兩 院通過（the Senate and House of Representatives of the United States）；「加州洛杉磯 河整治研究」（Los Angeles River Revitalization Study, California）亦已增訂於「水資源 發展法」（Water Resources Development Act of 2006 (H. R. 2864)）第 4004 節 (Sec. 4004. ) 中，亦即在資源提撥與聯邦機構提供相關協助方面，取得相關法源規定。除此之外，就美國相關 環保法規而言，論者歸納計有「國家環境政策法」（the National Environmental Policy Act of 1969, NEPA）、「乾淨水資源法」（Clean Water Act, CWA）、「瀕臨滅絕物種法」（the Endangered Species Act of 1973, ESA）、「聯邦電力法」（Federal Power Act）、「野外景觀河流法」

（the Wild and Scenic Rivers Act of 1968），以及其他特殊河流復育法（例如 1992 年的大 峽谷保護法等）（Getches & Wetering, 2005: 78）。「國家環境政策法」要求所有提議的主要 聯邦行動必須進行環境影響評估，並透過公共參與過程，讓權責機關進行書面決議說明，以作為 環境影響評估說明，此法適用於所有涉及聯邦批准或使用用水設施的計畫，部分美西州級政府，

包括加州、蒙大拿州、華盛頓州也採用相關的法律規定（Getches & Wetering, 2005: 78）。「乾 淨水資源法」用於保護水資源品質，不僅是聯邦法律，更是許多州級政府與印地安部落所共同遵 守的行政法規，其規範每個污染排放點（point source discharge of pollutants）的各類聯邦 排放標準，但不包括溢流或排水道等非固定污染排放點（non-point source discharges such as run-off and drainage）；並針對水質不佳區，施予 污染物「每日最大負載量」（total maximum daily loads, TMDL）限制，有效地管制工業及地方污水處理廠排放廢棄物到河流或湖泊；此外，

該法第 404 節（404 section）則對河床與濕地保護有具體而最廣義的規定，其內容涉及對美國 境內任何水域的疏浚、填補（dredging and filling），並明訂美國陸軍工兵署有責對相關計畫 進行公共利益探究（Getches & Wetering, 2005: 79-80）。聯邦「瀕臨滅絕物種法」的規定內 容亦涉及水資源改道、發展或移轉，其禁止任何聯邦行動或接受其經費補助者危害瀕臨滅絕的物 種，就其第 9 節（9 section）規定範圍，則由第 7 節的聯邦機關行動擴大至私部門行動，是法 成為水資源發展的相關環保法規之一（Getches & Wetering, 2005: 80-81）。「聯邦電力法」

於 1920 年制定頒佈，用以促成河流的協調發展，並建立相關事務的核准機關，稱為「聯邦能源 管制委員會」（the Federal Energy Regulatory Commission, FERC），並在實務上統轄著州政 府水資源法律，其管轄重點由早期單純的水力發電事務，至今已廣及對河流進行有益的公共使用

（beneficial public uses）（Getches & Wetering, 2005: 81-82）。「野外景觀河流法」於 1968 年通過，用以保護季節性存在的河流，其在發現命名時通常區分為野外、景觀、休閒等三 類（Getches & Wetering, 2005: 82）。

FoLAR），大致包括環保組織、社區規劃組織、人權組織；社區領袖、鄰 里議會成員（neighborhood council）、社區居民等。

三、制度性安排

在「洛杉磯河整治計畫」的規劃過程中，官方主導的治理機制包括社區座談 會（Community Workshops）、諮詢委員會（Advisory Committee）、同儕評論委員 會（Peer Review Committee）、利害關係人委員會（Stakeholder Committee）、任 務小組會議（Task Force Committee）（詳細名單，請參見附錄十五～十八）；此外，

尚有民間自行發起的「河岸城鎮聯盟會議²⁵⁵」（Alianza meetings），係由一個拉丁 裔²⁵⁶領袖聯盟發起，稱為「河岸城鎮聯盟」（Alianza de los Pueblos del Río），於 2006 年 8 月及 9 月共舉辦兩場自辦會議，進行參與者調查以徵集資訊與偏好，

使用焦點團體並開放問答時間；另有其它相關會議，例如與特殊團體的會議

（Meetings with special groups），參與者主要是專業知識團體²⁵⁷（professional knowledge-based groups），屬於志願參與形式。

（一）社區座談會²⁵⁸（Public workshops）

2005 年 10 月開始前兩場社區座談會，重點在於擘化整治願景；2006 年 1、

3、6、9 月各舉辦三場，其中 1 月份的場次採用開放參觀（open-house）方式進 行，其餘則採正式結構化介紹與參與者練習（participant exercises）方式；2007 年 2 月則進行最後三場社區座談會，並合併舉辦計畫環境影響評估報告之公聽 會。

255 河岸城鎮聯盟會議（Alianza meetings）：係由「河岸城鎮聯盟（Alianza de los Pueblos del Río）所主辦，該聯盟由 Packard 基金會所贊助成立的拉丁裔²⁵⁵領袖聯盟，屬於合作性組織

（collaborative organization），致力於拉丁社區的外展活；該聯盟於 2006 年 8 月共舉辦三 場自辦會議，會議進行期間並採用參與者問卷調查，以徵集參與者資訊與偏好，同時使用焦點團

（collaborative organization），致力於拉丁社區的外展活；該聯盟於 2006 年 8 月共舉辦三 場自辦會議，會議進行期間並採用參與者問卷調查，以徵集參與者資訊與偏好，同時使用焦點團